www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Docente territorial o nacionalizado.

Cálculo de horas cátedra. Prescripción. Costas Decisión: Se revoca el fallo impugnado, por cuanto se demostró que la actora cumple con todos los requisitos para beneficiarse de pensión gracia, en especial, haber servido 20 años o más como docente territorial o nacionalizada. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia del 4 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. La accionante, en ejercicio del medio de control de la referencia, solicitó la nulidad de la Resolución RDP 056123 del 11 de diciembre de 2013, mediante la cual se resolvió una solicitud de revocatoria directa contra el Auto ADP 011381 del 6 de agosto de 2013, que negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Adicionalmente, indicó que, si «no se configura el silencio administrativo por la expedición de un auto que únicamente comunica que se negará la petición de pensión gracia debido a que han existido anteriormente resoluciones que negaron dicha prestación», debe anularse el citado Auto ADP 011381 del 6 de agosto de 2013. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar la pensión gracia desde la fecha en que adquirió el estatus jurídico pensional, equivalente al setenta y cinco por ciento (75 %) del salario con todos los factores salariales del último año de servicios; a indexar las sumas adeudadas conforme al índice de precios al consumidor (IPC) o al índice de precios al por mayor, de acuerdo con lo previsto en el artículo 187 del CPACA; a pagar los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1 En adelante UGPP. 2 Folios 30 al 43.

Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1993 y, desde la ejecutoria de la sentencia, conforme al artículo 192 del mismo código; a cumplir la providencia en los términos del citado artículo 192; y a asumir el pago de las costas procesales y agencias en derecho. 3.

Sustentó sus pretensiones en que cumplía los requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión gracia, pues superaba los cincuenta años de edad y había prestado servicios docentes en el sector oficial durante diversos periodos comprendidos entre los años 1977 y 2010, acumulando el tiempo mínimo requerido. Afirmó, además, haber demostrado buena conducta y desempeño honesto durante su carrera profesional. 4.

En consecuencia, el 4 de julio de 2013 presentó solicitud formal de reconocimiento de la prestación, con fundamento en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Sin embargo, esta fue rechazada mediante el Auto ADP 011381 del 6 de agosto de 2013, bajo el argumento de que existían resoluciones previas en el mismo sentido. Frente a ello, radicó petición de insistencia. 5.

Mediante la Resolución RDP 056123 del 11 de diciembre de 2013, la entidad resolvió negativamente la solicitud de revocatoria directa interpuesta contra el Auto ADP 011381, reiterando los fundamentos que sustentaron la negativa al reconocimiento pensional. 6. La accionante señaló que dichos actos administrativos adolecen de falsa motivación y vulneran normas superiores, al justificar la negativa en la existencia de decisiones previas sin considerar que el ordenamiento jurídico permite la reiteración de solicitudes cuando persiste la negativa administrativa, sin que opere la cosa juzgada en este ámbito. 7.

Manifestó también que, si bien las pruebas aportadas eran copias simples, estas reposaban en poder de la entidad, razón por la cual debieron valorarse conforme al artículo 5.º del Decreto-Ley 19 de 2012, que impone el principio de facilitación probatoria en las actuaciones administrativas. 8. Finalmente, refutó que su vinculación anterior a la Ley 91 de 1989 tuviera carácter nacional, puesto que nunca fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional y, en consecuencia, no podía considerarse servidora pública de carácter nacional.

Contestación de la demanda3 9. La entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que los actos administrativos demandados gozan de plena validez, pues la actora no acreditó los requisitos mínimos contenidos en la Ley 114 de 1913, en especial, haber prestado sus servicios durante 20 años en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital. 3 Folios 57 al 61.

Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 10. A su vez, indicó que los fundamentos de la demandante carecen de veracidad habida cuenta que se encuentran acreditadas las excepciones de «cobro de lo no debido», «prescripción», «buena fe», «ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y la «genérica o innominada».

Sentencia apelada4 11. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dictó sentencia del 4 de abril de 2019, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. 12. La decisión se fundamentó en que, si bien la accionante acreditó su vinculación como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, no reunió el requisito de haber laborado durante 20 años de servicios, en tanto que, de la sumatoria de todos los períodos trabajados completó 19 años, 10 meses y 16 días.

Recurso de apelación5 13. La accionante pidió revocar la decisión de primer grado arguyendo que el a quo incurrió en error al no contabilizar los tiempos docentes que laboró con tipo de vinculación hora cátedra toda vez que, aun cuando las horas no sumen más de 20 a la semana, su total podrá tenerse en cuenta para la causación de la pensión gracia, tal como lo determinó esta colegiatura en la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, en el sentido de totalizar las horas laboradas. 14.

Por otro lado, aseveró que el tribunal se equivocó al tomar como fecha final de la vinculación el 9 de abril de 2010, más no como fecha de retiro de la docente (la cual se registra en el certificado de tiempo de servicio). 15. Por lo tanto, pidió que «aun cuando el certificado se aportó con el libelo demandatorio el mismo debió ser valorado en relación con el tiempo transcurrido entre su expedición y la presentación de la demanda (12/02/2014)»,6 máxime cuando la fecha real de su retiro del servicio fue el 1.º de mayo de 2013, tal como consta en la Resolución 0801 del 18 de abril de ese año. II.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 14. Mediante auto del 30 de abril de 20207 se admitió el recurso de apelación y el 25 de febrero de 20218 se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. En el mismo sentido, se estableció poner a disposición el expediente del Ministerio Público para que emitiera el correspondiente concepto. 4 Folios 195 al 202. 5 Folios 207 al 210. 6 Folio 209, revés. 7 Folio 216. 8 Folio 227.

Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 15. En cumplimiento de lo anterior, la entidad demandada 9solicitó confirmar la decisión apelada en atención de los motivos señalados en el recurso de apelación. 16.

Por otro lado, mediante auto del 17 de noviembre de 202210 se resolvió no avocar conocimiento del asunto para proferir sentencia de unificación, en respuesta a la solicitud elevada por el apoderado de la UGPP. 17. Finalmente, la parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES Competencia 18. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 19. Corresponde a esta Sala determinar si la parte demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial, los 20 años como docente territorial o nacionalizado. 20. Para tal efecto, en el presente asunto se decidirá si, en efecto, el tiempo servido como docente de horas cátedra debió contabilizarse como jornada completa en virtud de lo establecido en la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015; además, si el tribunal debió tomar como fecha final para el cómputo de los 20 años el día en que se retiró del servicio o si, por el contrario, la fecha en la que se expidió el certificado laboral que se allegó como prueba.

Análisis del problema jurídico 21. En el expediente obra copia del Decreto 01529 del 13 de julio de 1977,11 expedido por el gobernador de Cundinamarca, mediante el cual se vinculó a la demandante como maestra interina de la escuela Carlos Manrique Ulloa del municipio de Subachoque (Cundinamarca), por una duración de 30 días a partir del 2 de mayo de 1977, la cual se extendió hasta el 1.º de junio de esa anualidad12. 9 Índice 15 de SAMAI. 10 Folios 229 al 234. 11 Folios 4 al 6 y 166 y 167. 12 Cfr. Formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 17 de junio de 2010, visible en los folios 3 y 186.

Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 22. Además, se aportó copia del Formato Único para la Expedición de Certificado Laboral del 17 de junio de 201013, emitido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en el que se informa que la accionante se desempeñó como docente nacionalizada por distintos intervalos, particularmente entre el 2 de mayo y el 1.º de junio de 1977. 23.

Revisado el referido Decreto 01529 del 13 de julio de 1977, se avizora que fue expedido de manera autónoma por el gobernador de Cundinamarca, en ejercicio de sus facultades legales como autoridad nominadora en ese ente territorial. No se entrevé intervención o delegación alguna por parte del Ministerio de Educación Nacional, como tampoco se certificó la disponibilidad de recursos para la designación por parte de algún representante de esa cartera ministerial. 24.

Por consiguiente, es dable concluir que si bien en el referido certificado de historia laboral (véase párrafo 25 ut supra) estableció que el interregno analizado fue producto de una vinculación de tipo nacionalizada, lo cierto es que se trató de una labor docente del orden territorial, pues no se cumplió con el requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197514, en concordancia con lo previsto en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989. 25.

A propósito, frente a la divergencia existente entre la información consignada en el certificado de historial laboral y la que emana del acto administrativo de nombramiento, la Sala Plena de esta Sección, mediante sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815, fijó criterios relevantes para la acreditación de la calidad docente, en los siguientes términos: vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

(Negrillas de la Sala) 26. A partir de lo expuesto, a pesar de que la certificación indica que la vinculación desarrollada el 2 de mayo y el 1.º de junio de 1977 fue de carácter nacionalizada, esto no justifica otorgarle un mayor valor probatorio tras el examen realizado al contenido del Decreto 01529 del 13 de julio de 1977, emitido por el gobernador de Cundinamarca.

Esta postura se fundamenta en que ese acto administrativo proporcionó una mayor claridad a la Sala, permitiéndole formarse un libre convencimiento de que ese período fue territorial. 13 Folio 186. 14 Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 27. Dicho de otro modo, el decreto emitido por el nominador restó el valor probatorio del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, en cuanto al tipo de vinculación de la actora, ya que facilitó un análisis exhaustivo de las circunstancias fácticas y jurídicas que rodearon su designación. Sin perjuicio de que este tipo de certificados se fundamentan precisamente en los actos administrativos emitidos por la autoridad nominadora, por lo que es posible que al consultarlos directamente se obtenga una mayor certeza sobre la veracidad del tipo de nombramiento realizado.

Aparte de que no se especifica el criterio empleado por la Secretaría de Educación de Cundinamarca para catalogar ese interregno como nacionalizado. 28. En definitiva, se desvirtuó la presunción de veracidad de la información contenida en el certificado laboral a través de otra prueba documental que admitió lo contrario y que ofreció más elementos de juicio al fallador, siendo en este caso el acto administrativo de nombramiento donde constaba el vínculo docente16. 29.

Así, para esta Subsección es inequívoco que los servicios docentes prestados por la demandante desde el 2 de mayo y el 1.º de junio de 1977 (30 días) fueron de carácter territorial (departamental), con lo cual se da por satisfecha la exigencia de haberse vinculado en tal calidad antes del 31 de diciembre de 1980 y, a su vez, este tiempo es computable para el conteo de los 20 años de servicio que exige la Ley 114 de 1913. 30.

Sentando lo anterior, la Sala verificará a continuación si la accionante logró reunir los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada, sobre el cual recae el objeto de la apelación. 31. Al expediente se aportaron copias, por un lado, de la Certificación 200800069172-4437 del 25 de noviembre de 2008 expedida por la directora de personal del departamento de Cundinamarca17 y, por el otro, de la Constancia SEM-DAA No. 01426-07 del 3 de septiembre de 2007 emitida por el director de apoyo administrativo de la Secretaría de Educación y Cultura de Soacha,18 mediante las cuales se señaló que la actora prestó sus servicios como maestra de hora cátedra en el Colegio Nacionalizado José Hugo Enciso Amórtegui del municipio de Anolaima (Cundinamarca), en los siguientes interregnos: del 17 de marzo al 30 de noviembre de 1986 (16 horas semanales); del 2 de marzo al 30 de noviembre de 1987 (16 horas semanales); del 15 de febrero al 30 de noviembre de 1988, (16 horas semanales); del 1.º de marzo al 30 de noviembre de 1989 (16 horas semanales); del 5 de febrero al 30 de noviembre de 1990 (24 horas semanales); del 11 de febrero al 30 de noviembre de 1991 (21 horas semanales). 32.

Con relación a la naturaleza de la vinculación que la actora tuvo en los referidos interregnos, en el plenario obran las copias de los Decreto 00387 del 24 16 En aplicación de la regla probatoria contenida en la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. 17 Folio 29. 18 Folio 182. Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 de febrero de 1987,19 00613 del 20 de abril de 198820, 01121 del 21 de junio de 198921 y 01118 del 5 de julio de 199022, proferidos por el gobernador de Cundinamarca, a través de los cuales se vinculó a la actora como docente de hora cátedra en el Colegio Nacionalizado José Hugo Enciso Amórtegui del municipio de Anolaima.

En ellos, se advierte que fueron suscritos a su vez por el secretario de educación departamental y el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional (FER) de ese ente territorial, lo cual demuestra que los servicios prestados en tales períodos fueron nacionalizados, en atención a lo previsto en el ya citado artículo 1.º de la Ley 91 de 1989. 33.

Es decir, se evidenció que tales períodos tuvieron la autorización presupuestal de la Junta Administradora del FER, tal como lo señala el artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y se prueba con las copias de las Resoluciones 02387 del 15 de noviembre de 1991 y 03344 del 30 de diciembre de 199123, a través de las cuales se evidencia que esa junta autorizó el pago de los honorarios por las horas cátedra laboradas durante 1991, sin que dicha circunstancia haya cambiado la naturaleza del nombramiento, tal como se estableció en la sentencia del unificación de 21 de junio de 2018.24 34.

Por consiguiente, los tiempos ejercidos en la modalidad de hora cátedra, al ser nacionalizados, se tendrán en cuenta para acreditar el requisito de los 20 años de servicio para acceder a la pensión gracia, para lo cual la Sala acudirá a la fórmula prevista en el artículo 1.° de la Ley 33 de 198525, consistente en sumar las horas de trabajo real y dividirlas en cuatro (4), para establecer los días trabajados, y adicionar los correspondientes días de descanso remunerado (sábados y domingos) y de vacaciones (7 semanas anuales), en proporción al período en que se prestó conforme a dicha modalidad. 35.

Aunado a lo anterior, para la liquidación del tiempo efectivamente laborado deben tenerse en cuenta los siguientes criterios: i) conforme al artículo 33 de la Ley 100 de 1993, «se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario»; ii) para efectos laborales, el salario corresponde a un mes de 30 días, lo cual, al multiplicarse por los 12 meses del año, da lugar a un total de 360 días anuales;26 iii) en ese mismo sentido, debe entenderse que un año laboral está conformado por 51,42 semanas, resultado de dividir los 360 días entre los 7 días calendario que componen una semana27. 19 Folio 168. 20 Folio 169. 21 Folio 170. 22 Folio 171. 23 Folio 172. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, dentro del expediente 25000 23 42 000 2013 04683 01 (3805-2014), con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. 25 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2023, radicado 08001 23 33 000 2016 00149 01 (4526-2021). 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 1999, radicado 12503. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de octubre de 2016, radicado 05001 23 33 000 2014 01754 01 (5073-15).

Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 36. De igual manera, atendiendo al reparo alegado por la accionante, esta Corporación, en la sentencia de unificación del 22 de enero de 201528, que a su vez cita la sentencia del 8 de agosto de 200329, estableció que los docentes que presten sus servicios por más de 20 horas semanales (equivalentes a 4 horas diarias) se entenderán como maestros de tiempo completo.30 37.

Con base en lo expuesto, se hace necesario indicar que durante el 5 de febrero al 30 de noviembre de 1990 y del 11 de febrero al 30 de noviembre de 1991 la accionante laboró en dicha modalidad con una carga semanal de 24 y 21 horas semanales, respectivamente. Por lo tanto, en atención a lo señalado en la precitada sentencia de unificación, dichos interregnos se entenderán como laborados en la modalidad de tiempo completo. 38.

Así, en el presente caso se tendrá que la demandante prestó sus servicios como docente hora cátedra, por un lapso de 2 años y 1 día, tal como se explica en la siguiente gráfica: Desde Hasta Días Horas cátedra semana Meses (días / 30) Horas al mes (horas cátedra * 4,29 semana) Horas laborada (de meses * horas al mes) Días laborados (horas cátedra laboradas) /4) Semanas laboradas para vacaciones31 Días de vacaciones32 Días laborados + días de descanso remunerado y vacaciones 17/03/1986 30/11/1986 254 16 8,4666 68,64 581,1474 145,28 2,824 19,768 165,048 02/02/1987 30/11/1987 299 16 9,9666 68,64 684,1074 171,02 3,325 23,275 194,295 15/02/1988 30/11/1988 286 16 9,5333 68,64 654,366 163,59 3,180 22,26 185,85 01/03/1989 30/11/1989 270 16 9 68,64 617,76 154,44 3,003 21,021 175,461 Total, días laborados: 720,654 (Aproximados a 721) Total: 2 años y 1 día33 39.

Por último, en el expediente se encuentra acreditado que la demandante fue nombrada como docente en el Colegio Municipal Nacionalizado del municipio de Soacha, mediante la Resolución 00477 del 11 de marzo de 199434, proferida por el gobernador de Cundinamarca y el representante del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Cundinamarca, cargo del cual tomó posesión el 29 de marzo de 199435. 22.

Asimismo, en cumplimiento del decreto probatorio efectuado por el Tribunal en la audiencia inicial llevada a cabo el 6 de junio de 201836, se aportó 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, proferida dentro del expediente 25000 23 42 000 2012 02017 01 (0775-14), con ponencia del consejero Alfonso Vargas Rincón. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 8 de agosto de 2003, expediente No. 0396-03, con ponencia del consejero Jesús María Lemos Bustamante. 30 Tesis actualmente vigente y reiterada por esta Subsección en las sentencias del 1.º de agosto de 2024 y del 23 de abril de 2025, expedidas bajo los radicados 63001-23-33-000-2018-00180-01 (1073-2020) y 25000 23 42 000 2018 00943 01 (4634-2024), respectivamente. 31 Surge de multiplicar el número de días laborados por el 7 y dividirlo en 360. 32 Surge de multiplicar el número de semanas de vacaciones, domingos y festivos, por 49 (correspondiente al número de días laborales que hay en 7 semanas) y dividirlo en 7. 33 Tomando como base que un año laboral equivale a 360 días y un mes laboral, a 30 días. 34 Folios 190 al 192. 35 Cfr. Acta de posesión 056 del 29 de marzo de 1994, folio 193. 36 Folio 152.

Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 al expediente el Formato Único de Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Soacha el 14 de enero de 201337, en el que se da constancia de que la libelista prestó sus servicios en la Institución Educativa San Mateo de dicho municipio, desde el 29 de marzo de 1994 hasta la fecha de expedición de ese documento.

No obstante, se observa que están marcadas las casillas del régimen de pensiones como nacional y nivel primaria. 23. En relación con la casilla del régimen de pensiones, debe decirse que este no es un elemento concluyente para determinar la naturaleza jurídica del vínculo docente, de acuerdo con las definiciones que consagra el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación para el personal nacional, nacionalizado y territorial.

Además, dicha casilla está orientada a informar sobre el régimen de seguridad social en materia de pensión de vejez aplicable al profesor, cuestión que dista de los requisitos especiales para acceder a la pensión gracia que son de interés para la Sala. 24. Así las cosas, al revisar detenidamente la Resolución 00477 del 11 de marzo de 1994 (véase párrafo 42 ut supra), es posible concluir que se trató de un vínculo nacionalizado, pues —se itera— fue suscrita, además del gobernador de Cundinamarca, por el representante del Ministerio de Educación Nacional ante el FER.

En efecto, como se ha reiterado a lo largo de esta decisión, conforme a lo dispuesto en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por esta Colegiatura, dicha circunstancia no implica que la vinculación se hubiera realizado con la Nación toda vez que la función del mencionado representante consistía en acreditar la disponibilidad presupuestal necesaria para efectuar el nombramiento. 25.

De acuerdo con lo anterior, en el presente caso está plenamente probado que la demandante prestó sus servicios como docente territorial y nacionalizada durante 22 años, 5 meses y 6 días, tal como se muestra en la siguiente gráfica: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Territorial 02/05/1977 01/06/1977 30 0 0 Nacionalizado Tiempo completo (más de 20 horas semanales) 05/02/1990 30/11/1990 26 9 0 Nacionalizado Tiempo completo (más de 20 horas cátedra semanales) 11/02/1991 30/11/1991 20 9 0 Nacionalizado Hora cátedra Tiempos discontinuos 17/03/1986 30/11/1989 1 0 2 Nacionalizado 29/03/1994 14/01/201338 6 9 18 TOTAL: 22 años, 5 meses y 23 días Sin embargo, a este tiempo debe descontársele lo correspondiente a 17 días de licencia no remunerada que tuvo entre el 2 y el 18 de mayo de 2012, para un total de 22 años, 5 meses y 6 días. 37 Folio 187. 38 Esta fecha corresponde a la fecha del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral núm. 4384, emitido por la Secretaría de Educación y Cultura del municipio de Soacha (Cundinamarca), visible en el folio 187.

Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 26. En este orden de ideas, la actora cumplió con la totalidad de los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia. No solo demostró los requisitos previamente analizados, sino que también acreditó haber cumplido 50 años de edad el 22 de diciembre de 200439.

Además, no se encontraron reproches que cuestionen su desempeño en el ámbito educativo, lo que permite concluir que también se satisface la exigencia de honradez, dedicación y buena conducta. Finalmente, no se evidencia que perciba una doble compensación o erogación nacional incompatible con la pensión gracia. 27. En adición a lo anterior, conviene indicar que le asiste razón a la apelante al manifestar que el Tribunal erró al tomar como límite temporal definitivo el 9 de abril de 2010 —día en el que se expidió el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral, emitido por la Secretaría de Educación de Soacha40, allegado como prueba con la demanda—, puesto que en el plenario obraban más elementos probatorios que dieron cuenta de que con posterioridad a ese día y antes de la expedición de los actos administrativos acusados, ella siguió laborando al servicio del Magisterio como docente nacionalizada. 28.

Sin embargo, no es posible tener en cuenta, como fecha final el día en que se retiró del servicio, pues en el plenario no obra prueba que así lo demuestre. Por ende, se tomará como tal el 14 de enero de 2013, momento que corresponde al día en que se emitió el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral (prueba requerida por el Tribunal), con el cual la Secretaría de Educación de Soacha dio constancia de los períodos laborados por la actora después del 9 de abril de 2010.

Análisis del estatus pensional y la prescripción 29. Esta Corporación41 ha señalado que la configuración de la prescripción de mesadas pensionales requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. 30.

Para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer, a partir del cual debe iniciarse el cómputo del término mencionado, es necesario considerar que esta fecha se concretó el 8 de agosto de 201042, cuando la demandante acreditó su estatus pensional tras cumplir 20 años de servicio como docente territorial y nacionalizada.

Esta fecha es posterior a la que corresponde a su cumpleaños número 50, es decir, el 22 de diciembre de 2004. 39 Cfr. Cédula de ciudadanía visible en la página 2. 40 Folio 4. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 42 Este resultado es producto de restarle al 14 de enero de 2013 lo correspondiente a 2 años, 5 meses y 6 días, que es el tiempo que excede los 20 años.

Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 31. Bajo tales consideraciones, de las pruebas presentadas en el expediente se desprende que la actora solicitó el reconocimiento pensional el 4 de julio de 201343, lo que dio origen a la expedición de los actos administrativos acusados, cuando aún no habían pasado 3 años desde que surgió el derecho.

Además, la demanda la interpuso el 12 de febrero de 201444, esto es, dentro de los 3 años de interrupción de la prescripción. Por lo tanto, no hay lugar a declarar prescritas las mesadas objeto de reconocimiento. 32. Sobre la forma de interrupción y análisis de la referida figura, esta Colegiatura45 ha entendido que una vez se haga exigible el derecho y ante la presentación de la solicitud de reconocimiento pensional, la parte interesada debe presentar en el término de los 3 años la demanda judicial, de lo contrario, se somete a la activación del término prescriptivo y la pérdida del derecho de las prestaciones periódicas causadas.

Conclusión 33. Con base a lo expuesto, se revocará la sentencia apelada y se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados. Subsiguientemente, se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la actora, en cuantía equivalente al 75 % del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, esto es, entre el 8 de agosto de 2009 y el 7 de agosto de 2010. 34.

La liquidación se realizará con fundamento en los artículos 4.° de la Ley 4 de 1966, 5.° del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación relacionadas con el monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional»46. 35.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial 36. En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte actora por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al 43 Información tomada del Auto 011381 del 6 de agosto de 2013, visible en el folio 10. 44 Folio 43, revés. 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2012, radicado: 150012333000201300718 01 (1218-2015);

Subsección A, del 17 de marzo de 2021, radicado: 76001-23- 33-000-2016-00438-01 (2939-2019); 2 de marzo de 2023, radicado: 05001233300020140102501 (1239- 2016). 46 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001- 23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).

Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 37. Por último, se denegará el reconocimiento de los reajustes previstos en la Ley 71 de 1988, en concordancia con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, con fundamento en que esta Corporación, mediante la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 —citada en esta providencia—, estableció que «la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a veinte años, entre otras exigencias». 38.

Esto significa que su regulación es especial, se encuentra contenida en normas específicas y, por el principio de inescindibilidad de la ley, no es posible aplicarle disposiciones del régimen general de pensiones, como lo pretende la demandante47. 39. De esta manera, no resulta procedente acceder al ajuste solicitado respecto de la pensión que hoy se reconoce, en estricto acatamiento del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, toda vez que dicha norma dispone que su aplicación corresponde a las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, sobrevivientes o sustitutivas, entre las cuales no se encuentra la pensión gracia, que es de carácter especial y cuenta con requisitos y presupuestos legales propios.

Condena en costas 40. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 41.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 47 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de mayo de 2024, proferida dentro del expediente 08001 23 33 000 2019 00201 01 (2902–2021), con ponencia del consejero Luis Eduardo Mesa Nieves.

Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 42. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 43.

Por los anteriores motivos, se impondrán costas a la entidad demandada en ambas instancias, por cuanto se revoca totalmente la sentencia apelada y se accede a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 4 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora María Eugenia Cuestas Ospina contra la UGPP.

SEGUNDO. DECLARAR la nulidad del Auto ADP 011381 del 6 de agosto de 2013 y la Resolución RDP 056123 del 11 de diciembre de 2013, por medio de los cuales la UGPP le negó a la señora María Eugenia Cuestas Ospina el reconocimiento y pago de una pensión gracia.

TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a reconocer y pagar una pensión gracia a favor de la señora María Eugenia Cuestas Ospina, identificada con cédula de ciudadanía 20.525.622, en cuantía del 75 % del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional, esto es, del 8 de agosto de 2009 y el 7 de agosto de 2010, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO. Declarar NO PROBADA la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas.

QUINTO. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en la parte motiva de esta sentencia. Radicación: 25000 23 42 000 2014 00488 01 (4805-2019) Demandante: María Eugenia Cuestas Ospina www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 SEXTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.

SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones.

OCTAVO. CONDENAR en costas en ambas instancias a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

NOVENO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia se firmó electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.