Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-03973-00 Accionante: FABIÁN ALBERTO BORJA PINZÓN Accionados: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – Se declara improcedente el amparo porque no cumple con el requisito general de procedencia de legitimación en la causa por activa.

Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Fabián Alberto Borja Pinzón contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Fabián Alberto Borja Pinzón solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado por la presunta mora judicial en la resolución del impedimento manifestado por los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de radicación 68001-33-33-014-2016-00311-00/01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Señaló que debido al poder que le fue otorgado por la señora Arminda Liliana Villareal Pava presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 68001-33-33-014-2016-00311-00/01 contra la Nación - Rama Judicial - Dirección 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03973-00 Accionante: Fabián Alberto Borja Pinzón Ejecutiva de Administración Judicial, para que le fuera reconocida la bonificación judicial como factor salarial. 2.2.

Indicó que el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Bucaramanga, mediante sentencia de 20 de febrero de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.3. Precisó que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y que, mediante auto de 31 de octubre de 2023, se ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Santander. 2.4.

Señaló que el 23 de febrero de 2024 los magistrados de dicho tribunal se declararon impedidos y dispusieron remitir el expediente al Consejo de Estado. 2.5. Precisó que el 10 de abril de 2024, el proceso fue repartido a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.6. Informó que ha presentado cuatro escritos de impulso procesal y a la fecha de presentación de la presente acción de tutela, no se ha proferido decisión alguna.

III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Se tutele nuestro derecho fundamental de ACCESO A LA ADMINISTRACION [sic] DE JUSTICIA, IGUALDAD Y DEBIDO PROCESO. SEGUNDA: Se ordene a la entidad accionada, continuar con el trámite del proceso. TERCERA: Se conmine a la entidad a no repetir esta conducta y tomar las medidas necesarias, en apoyo con la secretaria [sic] del Consejo de Estado de la sección segunda […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante escrito de 13 de agosto de 2024, el consejero a cargo de la sustanciación del proceso manifestó estarse impedido. 5. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia de 29 de agosto de 2024, declaró infundado el impedimento y ordenó devolver el expediente a fin de que se continuara con el trámite respectivo. 6.

Mediante auto de 6 de septiembre de 2024, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03973-00 Accionante: Fabián Alberto Borja Pinzón vincularon en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso a la señora Arminda Liliana Villarreal Pava, a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y al Tribunal Administrativo de Santander.

V. INTERVENCIONES 7. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 7.1. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial manifestó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que no era la entidad competente para pronunciarse respecto del impedimento manifestado por los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander. 7.2.

La Dirección Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga señaló que se oponía a las pretensiones de la acción de tutela porque “[…] las mismas no están encaminadas en contra de esta entidad y, (ii) ellas desbordan las funciones que la Constitución y la ley le han asignado a esta entidad, establecidas en el artículo 103 de la Ley 270 de 1996 y, valga decirlo, (iii) no corresponden a un asunto que deba ser resuelto en esta instancia excepcional, por cuanto que, lo solicitado por el accionante resulta IMPROCEDENTE en sede de tutela; así mismo, porque esta entidad no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la parte accionante […]”. 7.3.

Por lo anterior, solicitó su la desvinculación. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 8. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03973-00 Accionante: Fabián Alberto Borja Pinzón VI.2.

Cuestión previa 9. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación procesal presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, en su condición de representantes de la Nación - Rama Judicial. 10.

Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20065, señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. […]. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”. [Negrilla fuera del texto]. 11.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que la Nación - Rama Judicial funge como parte dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 68001- 33-33-014-2016-00311-00/01 objeto de la presente acción de tutela, la Sala considera que a dichas entidades sí les asiste el interés jurídico para ser vinculadas a esta acción constitucional, razón por la cual se denegarán las solicitudes de desvinculación elevadas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VI.3.

Problemas jurídicos 12. De acuerdo con la situación fáctica planteada la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, al haber incurrido presuntamente en mora judicial en la resolución del impedimento 5 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03973-00 Accionante: Fabián Alberto Borja Pinzón manifestado por los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso número 68001-33-33-014-2016-00311-00/01. 13.

Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: (i) los presupuestos para que se configure la mora judicial en el interior de los procesos judiciales; para posteriormente (ii) resolver el caso concreto. VI.4. Los presupuestos para que se configure la mora judicial en el interior de los procesos judiciales 14.

La Corte Constitucional ha definido la mora judicial como un “[…] fenómeno multicausal y estructural […]”6, que se presenta en razón al “[…] alto número de procesos en curso, los engorrosos diligenciamientos y la consiguiente congestión judicial […]”7. 15. En atención al sistemático incumplimiento de los términos procesales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sin desconocer las circunstancias en las que se desarrolla la función judicial en Colombia, ha reconocido que en determinados eventos la mora judicial vulnera gravemente “[…] los derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, que la carta política expresamente consagra, exige y trata de proteger […]”.8 16.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-186 de 28 de marzo de 20179 precisó lo siguiente: “[…] [P]ara definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora.

Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: […] [L]a mora judicial se justifica cuando: 6 Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. sentencia T-186 de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa; 28 de marzo de 2017. 7 Corte Constitucional.

Sala Sexta de Revisión. Exp. T-2302967. Sentencia T-1019 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; 9 de diciembre de 2010. 8 Ibidem. 9 Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Exp. acumulados T-5896866 y T-5915213, M.P. María Victoria Calle Correa; 28 de marzo de 2017. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03973-00 Accionante: Fabián Alberto Borja Pinzón -Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, -Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”10 13.5. En la providencia T-230 de 2013, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;

(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno era, excepcional (…). 13.6.

Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201611, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.

La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”. [Negrilla fuera del texto] 17.

De acuerdo con lo transcrito, para que se estructure una violación del debido proceso y al acceso a la administración de justicia por la falta de resolución oportuna del asunto sometido a conocimiento de un servidor judicial resulta imprescindible analizar: (i) el volumen de trabajo y el nivel de congestión judicial de la respectiva dependencia;

(ii) el desarrollo y cumplimiento de las funciones del cargo; (iii) la complejidad del caso sometido a decisión judicial, y (iv) el cumplimiento por las partes de sus deberes de impulso procesal12. 10 “En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada”. 11 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Corte Constitucional.

Sentencia T-220 de 22 de marzo 2007. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03973-00 Accionante: Fabián Alberto Borja Pinzón VI.5. El caso concreto 18. El señor Fabián Alberto Borja Pinzón solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado por la presunta mora judicial en la resolución del impedimento manifestado por los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de radicación 68001-33-33-014-2016-00311-00/01. 19.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, en especial, el requisito de legitimación en la causa por activa. VI.5.1. De la falta de legitimación en la causa por activa en el caso objeto de estudio 20. Sobre el particular, sea lo primero en indicar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, toda persona tiene a su disposición la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los particulares encargados de la prestación de un servicio público. 21.

Precisamente, el artículo 10° del Decreto Ley 2591 1991, que se refiere a la legitimidad e interés para el ejercicio de la acción, prevé: “[…] LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de su representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. 22. Bajo ese entendido, la Corte Constitucional ha señalado que el presupuesto de legitimación en la causa se encuentra satisfecho en los siguientes eventos: i) cuando la acción de tutela es promovida directamente por el afectado; ii) cuando es promovida por el afectado a través de apoderado judicial; iii) si el mecanismo de amparo es interpuesto por el representante legal del afectado; iv) cuando se actúa en calidad de agente oficio del afectado, siempre que se acredite la imposibilidad del agenciado de actuar por sí mismo, y v) cuando la acción de amparo es promovida por el Defensor del Pueblo o los personeros municipales. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03973-00 Accionante: Fabián Alberto Borja Pinzón 23.

También ha precisado la Corte Constitucional el alcance del concepto de legitimación en la causa por activa en los siguientes términos: “[…] La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo. La legitimación por activa es requisito de procedibilidad.

Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Adicionalmente, la legitimación en la causa como requisito de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre la vulneración de los derechos del demandante, y la acción u omisión de la autoridad o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente […]”13. [Negrilla fuera del texto]. 24.

Descendiendo al caso objeto de estudio, se observa que el señor Fabián Alberto Borja Pinzón no se encuentra legitimado en la causa por activa para promover la presente acción de amparo porque no es parte dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 68001-33-33-014-2016-00311-00/01. Se destaca que el referido ciudadano sólo funge dentro del aludido proceso judicial como apoderado de la demandante. 25.

En ese sentido, esta Sección ha venido señalando en su jurisprudencia que solo los sujetos procesales reconocidos dentro del proceso son lo que se encuentran legitimados para instaurar las acciones constitucionales, dado que, en principio, únicamente se afectan los intereses de los sujetos procesales y no de los apoderados14. Mediante la sentencia de 3 de marzo de 202315, esta Sala de Decisión señaló: “[…] 22.

Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala estima pertinente determinar si la ciudadana Sandra Milena Sandoval Poloche se encuentra legitimada en la causa por activa para promover a nombre propio el mecanismo de amparo de la referencia y cuestionar: (i) las providencias de 13 de mayo de 2022 y de 14 de julio de 2022, proferidas, respectivamente, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del mecanismo de amparo con radicado número 11001-03-15-000-2022-02290-00/01, y (ii) la supuesta omisión de la Secretaría General del Consejo de Estado. 13 Corte Constitucional.

Sentencia T – 568 de 2012. M.P.: Mauricio González Cuervo 14 Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 3 de marzo de 2023. Exp. N° 11001-03-15-000-2023-00203-00. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 15 Ibidem. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03973-00 Accionante: Fabián Alberto Borja Pinzón 23.

Lo anterior resulta necesario, en atención a que la ciudadana Sandra Milena Sandoval Poloche no fue parte procesal dentro del expediente con radicado número 11001-03-15-000-2022-02290-00/01, sino que fungió como apoderada judicial del extremo accionante en ese proceso. 24. De allí que la Sala considera que la señora Sandoval Poloche carece de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción constitucional, ya que el simple hecho de que haya actuado como apoderada judicial de los actores dentro del proceso que motivó la interposición del mecanismo de amparo de la referencia, no significa que se encuentra legitimada para controvertir, por vía de tutela, las decisiones judiciales que se profirieron en el marco de esa causa […]”. [Negrilla original del texto]. 26.

Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que las actuaciones presentadas ante la autoridad judicial accionada fueron suscritas por el señor Fabián Alberto Borja Pinzón en calidad de apoderado de la demandante, por lo que la eventual vulneración de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad que se discuten en esta acción no lo afectaría a él, sino a la demandante. 27.

En consecuencia, se declarará improcedente esta acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR este fallo por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03973-00 Accionante: Fabián Alberto Borja Pinzón

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.