Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 1 de marzo de 2023 Radicado: 70001-23-33-000-2015-00042-01 (56396) Demandante: Institución Educativa Liceo Vicente Caviedes EU Demandado: Departamento de Sucre Referencia: Reparación directa Temas: reparación directa – enriquecimiento sin causa – caducidad de la acción. Síntesis del caso: el demandante solicitó la declaratoria del enriquecimiento sin causa por el no pago de la prestación del servicio educativo que ejecutó sin el respaldo de un contrato.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 22 de octubre de 2015, que negó las pretensiones de la demanda1. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 23 de febrero de 2015 la Institución Educativa Liceo Vicente Caviedes EU presentó demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra del departamento de Sucre, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERO: Que se declare que la INSTITUCIÓN EDUCATIVA LICEO VICENTE CAVIEDES EU., realizó la Prestación del servicio Educativo en el año 2012 para el DEPARTAMENTO DE SUCRE, con ocasión de la ejecución del proyecto de ampliación de cobertura educativa para atender a la población vulnerable, considerada como POBLACION RURAL DISPERSA, POBLACION CON NECESIDADES EDUCATIVAS ESPECIALES ASOCIADAS A UNA DISCAPACIDAD Y POBLACION VICTIMA DEL CONFLICTO, en los municipios de COVEÑAS, GALERAS, LOS PALMITOS, MAJAGUAL, OVEJAS, SAN BENITO ABAD, 1 El Consejo de Estado es competente para conocer las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Radicado: 70001-23-33-000-2015-00042-01 (56396) Demandante: Institución Educativa Liceo Vicente Caviedes EU Demandado: Departamento de Sucre Referencia: Reparación directa Decisión: Revocar y declarar la caducidad ________________________________________________________________________________ 2 de 8 SAN MARCOS, SAN ONOFRE, SAN PEDRO, SINCE, SUCRE, TOLU Y TOLU VIEJO, del Departamento de Sucre (de conformidad a las pruebas anexas).

SEGUNDA: Que se paguen a la INSTITUCION EDUCATIVA LICEO VICENTE CAVIEDES EU., por parte del DEPARTAMENTO DE SUCRE la obligación generada por la Prestación del servicio Educativo en el año 2012 […] por el valor de MIL SEISCIENTOS CUARENTA MILLONES OCHOCIENTOS DIECINUEVE MIL PESOS MCTE ($1.640.819.000,00), con la debida indexación, por concepto de compensación por la prestación de los servicios educativos a la población vulnerable del Departamento de Sucre durante el año 2012, (anexa relación de alumnos y soportes de la prestación del servicio), TERCERO: Que se pague por parte de la DEPARTAMENTO DE SUCRE a favor de la INSTITUCION EDUCATIVA LICEO VICENTE CAVIEDES EU., los intereses moratorios desde la terminación del año lectivo 2012, es decir desde el 18 de Enero de 2012, que correspondan respecto de la obligación de MIL SEISCIENTOS CUARENTA MILLONES OCHOCIENTOS DIECINUEVE MIL PESOS MCTE ($1.640.819.000,00) correspondiente a la compensación por la prestación de los servicios educativos a la población vulnerable considerada […] del Departamento de Sucre durante el año 2012. […]”. 2.

En la demanda2, la parte actora fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 3. 1) Desde el 2005 hasta el 2011, la Institución Educativa “celebró contratos de prestación de servicios educativos con el Departamento de Sucre” para la población vulnerable rural dispersa, víctima del conflicto y con necesidades educativas especiales.

Los contratos se suscribieron de manera periódica y continua con respaldo en los recursos provenientes de la Nación a través del Sistema General de Participaciones (SGP). 4. 2) Según afirmó la parte actora, “era costumbre del Departamento de Sucre legalizar la prestación del servicio educativo, cuando ya iba avanzado el calendario académico”, toda vez que, “la legalización del contrato siempre tenía lugar de manera posterior al inicio de clases, mientras se resolvía la tramitología de los recursos”. 5. 3) Para el año 2012 la Institución Educativa continuó con la prestación del servicio, aunque no mediara un contrato, pues existía una expectativa generada por el Departamento que se basó, entre otros elementos, en la vigilancia a la prestación del servicio en cabeza de funcionarios de la Secretaría de Educación de Sucre, situación que se podía constatar en las actas de visita que ocurrieron durante ese año académico. 6. 4) Conforme con lo sostenido por la parte demandante, “la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre no informó, ni notificó a la Institución Educativa Liceo Vicente Caviedes EU., que no iba a continuar contratando el servicio educativo para el año 2012”, por lo que esta inició el año lectivo 2012 de conformidad con el calendario establecido por el propio Departamento. 2 Folios 1-97 del cuaderno principal I. Radicado: 70001-23-33-000-2015-00042-01 (56396) Demandante: Institución Educativa Liceo Vicente Caviedes EU Demandado: Departamento de Sucre Referencia: Reparación directa Decisión: Revocar y declarar la caducidad ________________________________________________________________________________ 3 de 8 7. 5) Cuando habían trascurrido 7 meses del año escolar, la Secretaría de Educación de Sucre “emitió un comunicado de prensa radial y escrito, manifestando la voluntad de no contratar el servicio educativo en el programa de Banco de Oferentes”, lo que provocó que algunos estudiantes interpusieran una acción de tutela en contra de la institución educativa demandante y del Ministerio de Educación Nacional para que se protegieran sus derechos fundamentales.

La tutela fue fallada el 14 de diciembre de 2012, amparó los derechos invocados y ordenó al departamento de Sucre garantizar a los menores el derecho la educación. 8. 6) Aseveró que, en el 2006 ocurrió una situación similar, que implicó la intervención de la Procuraduría y que resultó en una conciliación extrajudicial para el pago del servicio educativo. 9. 7) Según afirmó, durante el 2012 se prestó el servicio educativo en los municipios de Coveñas, Galeras, Los Palmitos, Majagual, Ovejas, San Benito Abad, San Marcos, San Onofre, San Pedro, Sincé, Sucre, Tolú y Tolú Viejo a un total de 1564 alumnos, por el orden de $1.640’819.000.

Aunque se requirió al Departamento para que efectuara el pago del servicio, este se “excusó de hacerlo”. 1.2. Posición de la parte demandada 10. El Departamento de Sucre contestó la demanda3 y se opuso a las pretensiones. Afirmó que el Ministerio de Educación Nacional sujetó la contratación a través del banco de oferentes a la inexistencia de cupos para estudiantes en las instituciones educativas públicas, lo que no era el caso para el 2012, pues había suficientes cupos para abarcar la población estudiantil. 11.

Para la entidad, si el demandante continuó con “la prestación del servicio educativo lo hizo por cuenta y riesgo propio ya que no existían un contrato estatal que lo vinculara”, en atención a las solemnidades contractuales requeridas y a los términos de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. 12. Señaló que las visitas que se hicieron a la institución educativa demandante se efectuaron con el propósito de determinar “el censo estudiantil que aún se encontraba en oferente, para tomar las medidas de contingencia y devolverlos al sistema regular”, y no para constatar la prestación del servicio. 13.

Indicó que, el 7 de febrero de 2012, la Secretaría de Educación, en atención al concepto de estudio de suficiencia del Ministerio de Educación, emitió un comunicado en el que informó que no prorrogaría el programa de 3 Folios 177-197 del cuaderno principal I. Radicado: 70001-23-33-000-2015-00042-01 (56396) Demandante: Institución Educativa Liceo Vicente Caviedes EU Demandado: Departamento de Sucre Referencia: Reparación directa Decisión: Revocar y declarar la caducidad ________________________________________________________________________________ 4 de 8 convenios educativos con ninguna institución educativa del Departamento.

Adicional a este comunicado, en agosto de 2012 se emitió un comunicado para recordar lo manifestado por la entidad el 7 de febrero de 2012, y para que se suspendiera la prestación del servicio educativo. 14. Presentó la excepción de caducidad de la acción, comoquiera que los hechos que dieron origen a la demanda ocurrieron desde el 30 de enero de 2012, cuando inició el calendario académico (según lo había reconocido la parte actora), mientras que las comunicaciones de 7 de febrero de 2012 y de agosto de 2012 tuvieron lugar dos años antes de que se presentara la solicitud de conciliación extrajudicial.

Presentó, igualmente, las excepciones de falta de causa para pedir y hecho de la víctima. 1.3. Sentencia recurrida 15. El 22 de octubre de 2015 el Tribunal Administrativo de Sucre profirió Sentencia de primera instancia4, en la que negó las pretensiones de la demanda. 16. En lo que respecta a la presentación oportuna de la demanda, luego de que en la audiencia inicial se hicieran evidentes las inquietudes sobre la “fecha en la que se causó la caducidad”, el Tribunal concluyó que se debía contar al término del año lectivo 2012, el cual, de conformidad con la Resolución 4902 de 2011 de la Secretaría de Educación del Departamento, culminó el 18 de enero de 2013. 17.

Con fundamento en la Sentencia de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, y los supuestos de procedencia que fueron objeto de la unificación, no encontró demostrada la existencia de alguno de los supuestos, en especial, el constreñimiento o la imposición de la entidad. Por el contrario, en atención al comunicado de 7 de febrero de 2012, concluyó que la entidad había advertido desde entonces la falta de autorización para que se prestara el servicio a través de instituciones educativas que hicieran parte del banco de oferentes. 1.4.

Recurso de apelación 18. El 4 de noviembre de 2015 la parte demandante presentó recurso de apelación5, en el que insistió en que la continuación en la prestación del servicio se debió a la expectativa generada por el departamento de Sucre, que solía legalizar los contratos cuando ya había avanzado el calendario académico. 4 Folios 617-632 del cuaderno del Consejo de Estado. 5 Folios 639-649 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 70001-23-33-000-2015-00042-01 (56396) Demandante: Institución Educativa Liceo Vicente Caviedes EU Demandado: Departamento de Sucre Referencia: Reparación directa Decisión: Revocar y declarar la caducidad ________________________________________________________________________________ 5 de 8 19. Afirmó que no se probó que el comunicado de 7 de febrero de 2012 le hubiera sido notificado en debida forma, pues no se aportó prueba de su publicación. Agregó que solo fue hasta el 14 de agosto de 2012 que el Departamento informó sobre el desmonte del banco de oferentes. 20.

Finalmente, si bien era cierto que en el presente asunto no se cumplía con los requisitos de unificación, también lo era que la propia sentencia de 19 de noviembre de 2012 señaló que los 3 supuestos no eran los únicos procedentes, sino que se debían estudiar las circunstancias particulares de cada caso. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1.

Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.2. Análisis sustantivo 21. La Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada la excepción de caducidad de la acción. 22. En el expediente obra copia de los contratos celebrados entre el departamento de Sucre y el Liceo Vicente Caviedes entre el 2005 y el 20116.

También se aportó copia de las fichas de matrículas de estudiantes atendidos durante el 20127 y copia de los informes de las visitas8. 23. Para la solución del caso concreto se debe recordar que la prohibición del enriquecimiento sin causa, principio general del derecho y fuente de obligaciones, tiene un desarrollo normativo en el artículo 831 del Código de Comercio9.

La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado ha establecido los requisitos para su reconocimiento. Para que proceda la declaratoria de enriquecimiento sin causa es necesario que se presente: 1) un enriquecimiento, esto es, una ventaja patrimonial; 2) un correlativo empobrecimiento; 3) la ausencia de una causa que justifique el desequilibrio patrimonial; 4) que el afectado no cuente con otra acción; consideraciones a las que se suma el que con su configuración 5) no se pretenda soslayar una disposición imperativa de la ley10. 24.

En lo que respecta al eventual enriquecimiento sin causa alegado por la parte actora, se observa que este se habría producido por el no pago de las 6 Folios 448-600 del cuaderno de pruebas 3 y 601-667 del cuaderno de pruebas 4. 7 Folios 103-129 del cuaderno principal I y cuadernos de pruebas. 8 Folios 280-360 del cuaderno principal I. 9 Código de Comercio, artículo 831: “Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro”. 10 Aunque en la Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, esta Corporación estableció 3 causales específicas, en las cuales, “de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso”, la realidad de los acontecimientos y el estudio caso a caso ha dado la razón a las inquietudes que en su momento fueron presentadas en los salvamentos de voto a la providencia de unificación y en posteriores posiciones jurisprudenciales, al punto que, recientemente, se dio aplicación a la prohibición del enriquecimiento sin causa en un asunto en el que se consideró que estaba en juego otro derecho fundamental distinto a la salud, como lo es la educación. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administración, Sección Tercera, Sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 46361.

Radicado: 70001-23-33-000-2015-00042-01 (56396) Demandante: Institución Educativa Liceo Vicente Caviedes EU Demandado: Departamento de Sucre Referencia: Reparación directa Decisión: Revocar y declarar la caducidad ________________________________________________________________________________ 6 de 8 prestaciones educativas que tuvieron lugar como resultado de la supuesta confianza que habría generado en el demandante el comportamiento de la entidad, de celebrar los contratos una vez avanzado el año escolar. 25.

Para establecer el tiempo a partir del cual se debe contabilizar el término de la caducidad de la acción es imperativo determinar el momento en el que se produjo el enriquecimiento injustificado y el correlativo empobrecimiento patrimonial, sumado a que, durante este tiempo estén cumplidos los referidos requisitos, dentro de los que se encuentra la ausencia de una causa que justifique el desequilibrio patrimonial.

Al respecto, el Tribunal, luego de advertir dificultades en la determinación de la caducidad para el caso concreto, omitió atender las propias razones aducidas por el demandante, que se concretaban en señalar que confiaba en que el contrato se celebraría, una vez avanzado el año escolar 2012. 26. Para efectuar el conteo de la caducidad de la acción esta Sala advierte que se debe tener en cuenta el momento en el que el demandante tuvo conocimiento de la información de la administración que desvirtuaba su aludida confianza, consistente en que la prestación del servicio educativo se regularizaría con la suscripción de un contrato.

Esto es precisamente lo que ocurrió el 7 de febrero de 2012, con la comunicación de la Secretaría de Educación, en la que informó que no había autorizado la matrícula a ninguna institución educativa del banco de oferentes, dentro de los que se encontraba la institución educativa demandante (se trascribe): COMUNICADO. “La Secretaría de Educación de Sucre se permite informar a los padres de familia y la ciudadanía en general que: 1.

El Gobierno Departamental, en cabeza del Dr. JULIO CESAR GUERRA TULENA, está comprometido en dignificar y mejorar la calidad educativa, ampliar las matrículas en las Instituciones Educativas públicas y brindarle a los niños y jóvenes del Departamento una atención adecuada para su permanencia en las aulas de clases de las Instituciones Oficiales. 2.

Hace un llamado a los padres de familia, para que acudan a matricular a sus hijos en las Instituciones Educativas Públicas que estén más cerca al lugar de su residencia, las cuales cuentan con los cupos suficientes para recibirlos. 3. Hasta la fecha, este Gobierno no ha autorizado la matricula a ninguna Institución Educativa del Banco de Oferentes.

Este gobierno recomienda a los Rectores u operadores de Bancos de Oferentes, abstenerse de matricular estudiantes, hasta tanto la Secretaría de Educación Departamental dé la autorización respectiva. 4. Únicamente se autorizará matriculas en Instituciones Educativas no oficiales cuando se cumpla lo establecido en el artículo 1° de la Ley 1294 de 2009, el cual, dispone: "Solamente en donde se demuestre insuficiencia o limitaciones en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades sin ánimo de lucro, estatales o entidades educativas particulares cuando no sean suficientes las anteriores". 5.

El pago de la matricula que se produzca en los Colegios de Bancos de Oferentes sin la autorización respectiva, será responsabilidad de los Radicado: 70001-23-33-000-2015-00042-01 (56396) Demandante: Institución Educativa Liceo Vicente Caviedes EU Demandado: Departamento de Sucre Referencia: Reparación directa Decisión: Revocar y declarar la caducidad ________________________________________________________________________________ 7 de 8 Rectores de estos establecimientos y de los padres de familia”11 (énfasis añadido). 27.

Aunque la demandante discutió haber conocido la referida comunicación, en todo caso, ella misma afirmó haber conocido la decisión del Departamento, como mínimo, a partir de la comunicación de 14 de agosto de 2012, momento a partir del cual se puede afirmar, sin lugar a dudas, que existía una causa justificadora del pretendido desequilibrio patrimonial, en atención a la manifestación de la entidad de no continuar con la prestación del servicio con las entidades inscritas en el banco de oferentes y a la decisión del demandante de continuar efectuándola.

Por lo anterior, cuando el demandante presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, el 24 de noviembre de 2014, ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción, pues se había superado el término legal de dos años de que trata el numeral 8 del artículo 136 del CCA. 2.2. Sobre la condena en costas 28. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 36512 del Código General del Proceso, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante.

En los términos del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, se fijan 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de agencias en derecho. 3. DECISIÓN 29. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre, de 22 de octubre de 2015, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarar probada la excepción de caducidad de la acción. 11 Folio 365 del cuaderno principal 2. 12 Artículo 365: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […]”. Radicado: 70001-23-33-000-2015-00042-01 (56396) Demandante: Institución Educativa Liceo Vicente Caviedes EU Demandado: Departamento de Sucre Referencia: Reparación directa Decisión: Revocar y declarar la caducidad ________________________________________________________________________________ 8 de 8 SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante.

Por Secretaría del Tribunal, se ordena liquidar las costas, que incluirán, por concepto de agencias en derecho, lo indicado en esta providencia. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA