CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2020-00745-00 Interno: 2180-2020 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 16 de octubre de 2014, proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá. Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia de 16 de octubre de 2014 proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por Miriam Yaneth Mantilla Ángel contra la Ugpp.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Yaneth Mantilla Ángel presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de obtener la nulidad de la: (i) Resolución RDP 013407 de 26 de octubre de 2012 1 proferida por la entidad accionada, mediante la cual negó la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte demandante y;
(ii) Resolución RDP 021277 de 27 de diciembre de ese 1 Folio 102 a 103. 2 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel mismo año2, que confirmó en cada una de sus partes el acto administrativo anterior. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la Ugpp a reliquidar la pensión de Miriam Yaneth Mantilla Ángel, teniendo en cuenta para su cálculo el promedio del 75% de todos los factores devengados por todo concepto en el último año de servicio, tales como: “asignación básica, prima de antigüedad, bonificación por servicios; prima de servicios; prima de vacaciones y prima de navidad”.
Con fundamento en la demanda, se sostuvo que la señora Miriam Yaneth Mantilla Ángel nació el 12 de enero de 1953. Que el 16 de enero de 2008, Miriam Yaneth Mantilla Ángel pidió el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación por haber prestado sus servicios en el Ministerio del Interior desde el 20 de diciembre de 1974 hasta el 27 de febrero de 2000 con 16 días de interrupción, ocupando como último cargo el de Técnico Administrativo.
Mediante Resolución 16821 de 4 de mayo de 2009 la extinta Caja Nacional de Previsión Social (UGPP) reconoció una pensión de vejez a Myriam Yaneth Mantilla Ángel en cuantía de $ 786,514.79, efectiva a partir del 12 de enero de 2008. Con escrito de 17 de julio de 2012, la señora Mantilla Ángel solicitó la reliquidación de su pensión de vejez con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Por Resolución RDP 013407 de 26 de octubre de 2012, la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) negó tal pedimento. A través de la Resolución RDP 021277 de 27 de diciembre de 2012, la entidad de previsión social resuelve un recurso de apelación contra el acto administrativo anterior, y lo confirma en todas y cada una de sus partes. 2 Folio 108 a 109. 3 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel Mediante Resolución RDP 031684 de 31 de julio de 2015 la Unidad Administrativa de gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), negó una solicitud de cumplimiento de fallo judicial ya que no fue allegada primera copia que preste mérito ejecutivo. 2.
Sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y objeto de revisión El Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia de 16 de octubre de 20143, accedió a las pretensiones de la demanda, y dispuso: "FALLA:
PRIMERO. Declárase la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 013407 del 26 de octubre de 2012 y RDP 021277 del 27 de diciembre de 2012, actos mediante los cuales la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), negó la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante MYRIAM YANETH MANTILLA ÁNGEL (C.C. No. 41.581.113), por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior ORDENASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), reliquide en debida forma, reconozca y pague a la demandante, antes identificada, el valor de la pensión de vejez equivalente al 75% del promedio de todos los salarios devengados en el último año de servicios, esto es, del 27 de febrero de 1999 al 27 de febrero de 2000 (Asignación Básica, Prima de antigüedad, Bonificación por servicios prestados, Prima de servicios, Prima de vacaciones, y Prima de navidad), reliquidación que procede desde la fecha de efectividad de la pensión, esto es, desde el 12 de enero de 2008, pero con prescripción trienal de las mesadas pensionales anteriores al 17 de julio de 2009.
Así mismo, se ordenará que la primera mesada calculada con los factores devengados en el último año de servicios (27 de febrero de 1999 al 27 de febrero de 2000) y que no fueron indexados, sea reajustada con base en el IPC para los años 2000 a 2007, por cuanto el último de los requisitos para acceder a la pensión, fue la edad, la cual cumplió la demandante el 12 de enero de 2008.
Al momento de hacer la liquidación para pagar los valores resultantes de lo aquí dispuesto, se tendrá en cuenta para descontar lo ya aceptado y recibido mediante el valor anteriormente reconocido. Igualmente, se ordena que se efectúen los descuentos de ley, que por aportes se deban realizar por las sumas a reconocer con ocasión de la condena a partir de la 3 Folio 187 a 189 reverso. 4 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel fecha de prescripción trienal: 17 de julio de 2009 solo por los porcentajes correspondientes a la parte demandante.
TERCERO. La suma correspondiente deberá ser reajustada y actualizada en la forma indicada en la parte motiva, aplicando para tal fin la siguiente fórmula: R= R.H x INDICE FINAL INDICE INICIAL En la que el valor presente R se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de emolumentos salariales y prestacionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoría de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho período, como se indicó en la parte motiva de la presente providencia. Es entendido que, por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará mes por mes, para cada mesada pensional teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos, teniendo en cuenta los reajustes reconocidos periódicamente, para deducir la indexación que afecta las sumas causadas.
CUARTO: Se ordena dar cumplimiento a esta providencia con observancia de lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA.
QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: No condenar en costas. (…)". En anterior fallo quedó ejecutoriado el 16 de octubre de 2014. Por medio de la Resolución RDP 043481 de 21 de octubre de 2015, la UGPP resolvió un recurso de reposición y revocó la Resolución RDP 31684 de 31 de julio de 2015, y dio cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Bogotá el 16 de octubre de 2014, reliquidando la pensión de vejez a la señora Mantilla Ángel, en cuantía de $1.069.924.00 a partir del 12 de enero de 2008, con efectos fiscales a partir del 17 de julio de 2009 por prescripción trienal. 3.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La UGPP no presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. 4. El recurso extraordinario de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), interpuso recurso extraordinario 5 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel de revisión contra la sentencia dictada el 16 de octubre de 2014 por el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.4 Solicitó se revoque la sentencia dictada por el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá de 16 de octubre de 2014, la cual quedó ejecutoriada en la misma calenda, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por Miriam Yaneth Mantilla Ángel, en el proceso con radicado 110013335027201300377.
Exigió que se ordene reliquidar y pagar la mesada pensional de la parte demandada conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-023 de 2018, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, y T-039 de 2018 proferidas por la Corte Constitucional; esto es, adoptando como IBL las directrices fijadas en el inciso 3 del canon 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993; según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones.
Señaló que Miriam Yaneth Mantilla Ángel nació el 12 de enero de 1953, y adquirió el estatus pensional el 12 de enero de 2008. La UGPP sustentó la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, indicando que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, en tanto se dispuso la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Agregó que en el proceso se acreditó que la parte demandada es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1 de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad, por lo que tiene derecho a que se le apliquen las prerrogativas del régimen anterior, que para este caso 4 Folio 145 a 155. 6 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel es la Ley 33 de 1985, en cuanto a la edad, tiempo y monto, pero en cuanto a la liquidación o ingreso base de liquidación es aplicable el 75% del promedio devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, desde la vigencia del SGSSP.
Igualmente, afirmó que los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, pues la demandada adquirió el estatus de pensionada en vigencia de dicha norma. Advirtió que se presenta un incremento de la pensión del 26.49% sin que exista justificación legal, ni jurisprudencial. 5. Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido por este Despacho mediante auto de 31 de marzo de 20225, y por auto de 9 de marzo de 20236, se prescindió del máximo período probatorio. 6.
Oposición al recurso extraordinario de revisión7 Miriam Yaneth Mantilla Ángel se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de revisión, al considerar que la sentencia cuestionada que ordenó la reliquidación de su pensión de vejez se expidió conforme la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, razón por la que pidió que se declare improcedente la demanda de revisión. 7.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 15 de octubre de 2019,8 esto es, en vigencia del Código 5 Folio 237 reverso. 6 Folio 324 reverso. 7 Samai índice 12. 8 Folio 1 vuelta de la acción de revisión ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien por auto de 12 de diciembre de 2019 se declaró incompetente para conocer, y remitió por competencia a esta Corporación. 7 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 20119-, por lo que esta Corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem10.
Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.11 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales “que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación”.12 2.1.1.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente el 15 de octubre de 2019, pues conforme al inciso 4º del artículo 251 del CPACA13, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza en el presente caso a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia cuestionada. 9 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 10 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 12 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 13 ARTÍCULO 251.
TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia: (…) En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio (…)”. 8 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna (15 de octubre de 2019), pues la sentencia de 16 de octubre de 2014 quedó debidamente ejecutoriada en esa misma calenda. 2.1.2.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia de 16 de octubre de 2014, proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala debe determinar si la referida sentencia incurrió en la causal de revisión alegada por la UGPP; esto es, si la cuantía del derecho reconocido a Miriam Yaneth Mantilla Ángel excede lo debido de acuerdo con la Ley.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 9 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel 2.1.3. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios14.
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 10 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “(…)
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables c) (…)”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite15 y sus causales generales16 le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis17, dado que, más allá de que pueda infirmar una 15 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 16 Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 17 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de 11 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia18”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar19.
Así mismo, es importante precisar que como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es ser una tercera instancia. 2.1.4.
Alcance de la causal invocada por la entidad recurrente La causal invocada es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 3.
Caso concreto revisión en el CCA – hoy en el CPACA –. Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 18 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad.
Ver: Sección Segunda. Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 12 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, argumentando que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a Miriam Yaneth Mantilla Ángel, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues la pensionada es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por lo que debe aplicarse el tiempo de servicio, la edad de retiro y la tasa de reemplazo prevista en la Ley 33 de 1985, pero teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, previstos en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.
Ciertamente, en el sub examine no se discute el derecho pensional reconocido por la Caja Nacional de Previsión Social a favor de la señora Mantilla Ángel en la Resolución 16821 de 4 de mayo de 2009, sino la decisión adoptada por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá que ordenó la reliquidación de la pensión con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, y la indexación. En el citado acto administrativo, Cajanal ordenó el reconocimiento y pago de la prestación por valor de $786.514.791, con el 75% del salario promedio de 10 años de servicio, efectiva a partir del 12 de enero de 2008, conforme con lo previsto en la Ley 33 de 1985, condicionada al retiro del servicio20.
Con escrito de 17 de julio de 201221, la señora Mantilla Ángel solicitó la reliquidación de su pensión de vejez con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicio. Por medio de la Resolución RDP 013407 de 26 de octubre de 201222, la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), negó tal pedimento.
El 20 de noviembre de 201223 la peticionaria interpuso recurso de apelación contra la resolución anterior. 20 Folio 87 a 89. 21 Folio 102. 22 Folio 102 a 103 reverso. 23 Folio 108. 13 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel A través de la Resolución RDP 021277 de 27 de diciembre de 201224, la entidad de previsión social resuelve un recurso de apelación contra la Resolución RDP 013407 de 2012, y la confirma en todas y cada una de sus partes.
La señora Mantilla Ángel presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de los anteriores actos administrativos. Así, se observa que en la sentencia censurada el Juzgado ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio y la indexación de la misma, al considerar que: “(…) Para efectos de la liquidación de las pensiones, cuando se encuentra dentro del régimen de transición (artículo 36 de la ley 100 de 1993), deben tenerse en cuenta todos los factores salariales que el trabajador devengó por concepto de salario, con indexación de las mesadas, conforme a los lineamientos jurisprudenciales25 trazados al respecto”.
(…) Puestas, así las cosas, se precisa que Miriam Yaneth Mantilla Ángel laboró en el Ministerio de Justicia, siendo beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que se debe tener en cuenta lo previsto en la Ley 33 de 1985, aplicable para los empleados que no gozan de un régimen pensional especial. Aclarado lo anterior, se precisa que lo planteado por la UGPP es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, razón por la cual la Sala procede a exponer el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia cuestionada, con el fin de establecer si procede infirmarla. 24 Folio 108 a 109. 25 Radicado 25000232500020060750901 (0112-2009), de 4 de agosto de 2010.MP.
Víctor Hernando Alvarado Ardila. 14 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel Pues bien, a través de la Resolución RDP 043481 de 21 de octubre de 201526, la UGPP reliquidó la pensión de vejez reconocida a Miriam Yaneth Mantilla Ángel en cumplimiento del fallo dictado por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá, con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio.
En dicha decisión se estableció: “(…) Que de conformidad con lo ordenado por el JUZGADO VEINTISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, es procedente efectuar la siguiente liquidación así: AÑO FACTOR VALOR ACUMULADO VALOR IBL VALOR IBL ACTUALIZADO 1999 ASIGNACIÓN BÁSICA MES 7.99.699.00 6.732.236.00 10.968.383.00 1999 BONIFICACIÓN SERVICIOS PRESTADOS 253.379.00 253.379.00 412.813.00 1999 PRIMA DE ANTIGÜEDAD 688.596 579.568.00 944.251.00 1999 PRIMA DE NAVIDAD 808.251.00 808.251.00 1.316.829.00 1999 PRIMA DE SERVICIOS 372.528.00 372.528.00 606.935.00 1999 PRIMA DE VACACIONES 385.813.00 385.813.00 628.579.00 2000 ASIGNACION BASICA MES 1.266.460.00 1.266.460.00 2.063.359.00 2000 PRIMA DE ANTIGUEDAD 109.028.00 109.028.00 177.632.00 IBL: 1.426.565 X 75.0 = $1.069.924 SON: UN MILLON SESENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS VEINTICUATRO PESOS M/CTE (…) Esta pensión estará a cargo de: ENTIDAD DÍAS VALOR CUOTA FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS- FOPEP- 9.262 $61.069.924.00 Efectiva a partir del 12 de enero de 2008, con efectos fiscales a partir del 17 de julio de 2009 por prescripción trienal.
(…)”. Ahora bien, se advierte que la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo la pensionada antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; esto es, $786.514.791 y la reliquidación efectuada en cumplimiento de un fallo judicial $1.069.924, corresponde a la 26 Folio 104 a 107 reverso. 15 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel suma de $283.410.
La Sala observa que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era en su integridad la Ley 33 de 1985, acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, contenida en la sentencia del 4 de agosto de 201027 como criterio hermenéutico vigente para el momento en que se dictó la providencia aquí censurada, que resulta contrario al establecido en la actualidad por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
En efecto, la Sala estima que si bien la providencia cuestionada aplicó el criterio jurisprudencial adoptado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, que disponía que la reliquidación de la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se debía tasar con el 75% de los factores devengados en el último año de servicio, lo cierto es que los supuestos fácticos y jurídicos que acreditan la presunta configuración del abuso del derecho en materia pensional, deben ser valorados en cada situación particular, los cuales ameritan necesariamente la intervención por parte del juez de revisión. Con el objeto de resolver el recurso extraordinario de revisión, nótese que al analizar la historia laboral se encuentra probado que Miriam Yaneth Mantilla Ángel laboró al servicio del Ministerio de Justicia desde el 20 de mayo de 1974 al 27 de febrero de 2000 en el cargo de Técnico Administrativo28; de allí que, no se advierte la configuración de una situación de abuso del derecho, por el contrario, de la historia laboral en la institución, se observa que ocupó el mismo cargo dentro de la entidad por más de 20 años.
Lo anterior evidencia que la accionada mantuvo una continuidad en la institución y que, si bien hay una variación en la asignación básica recibida en los últimos años, no se puede inferir que se presentó un incremento 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, Bogotá D.C., 4 de agosto de 2010, Radicación Número: 25000-23-25-000-2006-07509- 01(0112-09), Actor: Luis Mario Velandia, Demandado: Caja Nacional de Previsión Social. 28 Folio 87 reverso. 16 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel injustificado de su mesada pensional.
Igualmente, se destaca que la sentencia proferida por el juez de instancia dispuso el descuento de los valores correspondientes por aportes sobre los factores que no se hubieran efectuado, lo cual se ejecutó según se evidencia en el artículo octavo de la Resolución RDP 043481 de 21 de octubre de 2015. Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades.
Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente29: “[…] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]”.
Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente30: 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Radicado: 11001-03- 25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 30 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.
Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03- 15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 17 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel “65. Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término31 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”32.”.
Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá, sobre la pensión de vejez reconocida a Miriam Yaneth Mantilla Ángel, no muestra un incremento excesivo o injustificado, por lo que no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, así como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.
Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las 31 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). 32 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 18 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".
La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. En virtud de lo anterior, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios, o si los fallos ordenaron la inclusión de una cantidad desproporcionada de factores sobre los cuáles no se realizaron aportes, lo que conlleve a que dicho incremento de la mesada pensional se torne injustificado.
Por el contrario, se observa que la decisión recurrida se adoptó teniendo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente para la fecha en que se profirió. En virtud de lo anterior, la Sala concluye que, como el incremento de la pensión reconocida a Miriam Yaneth Mantilla Ángel no se derivó de un abuso del derecho, siendo este indispensable para acceder a la revisión de la sentencia a través de este mecanismo, se declarará infundado el presente recurso.
Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente.
III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Ugpp y no se condenará en costas. 19 Interno: 2180-2020 Demandante: UGPP Demandado: Miriam Yaneth Mantilla Ángel En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 16 de octubre de 2014, proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA