CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Referencia: Acción de tutela Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP TESIS: SE MODIFICA LA SENTENCIA IMPUGNADA QUE DENEGÓ EL AMPARO SOLICITADO Y, EN SU LUGAR, SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LO PRETENDIDO POR LA ACTORA ES QUE EL JUEZ DE TUTELA HAGA UN NUEVO EXAMEN INTEGRAL A DE LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN EL PROCESO ORDINARIO, CON LA FINALIDAD DE QUE SE CORRIJA EL ANÁLISIS QUE HIZO LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA Y SE ACOJA LA INTERPRETACIÓN QUE PROPONE. ASUNTO ECONÓMICO. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de 21 de marzo de 2025, mediante la cual la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO1, denegó la solicitud de amparo de la referencia. 1 En adelante la Sección Segunda 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La UGPP, actuando a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA2 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO3, al haber proferido las providencias de 7 de junio y 9 de agosto de 2024, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2023-00313-01.
I.2.- Hechos Comentó que el señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO prestó sus servicios como docente del municipio de Barranquilla, desde el 28 de mayo de 1973 y el 4 de agosto de 1997 y, 2 En adelante el Juzgado 3 En adelante el Tribunal 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posteriormente, como magistrado del Tribunal Administrativo del Atlántico, desde el 15 de agosto de 1997 al 8 de marzo de 2023.
Manifestó que a través de la Resolución núm. RDP 009196 de 16 de abril de 2021, le reconoció al señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO una pensión gracia, en cumplimiento del fallo judicial proferido por la Sala C del Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual se ordenó pagarle una mesada de jubilación por la cuantía de $1.165.214, efectiva a partir del 8 de marzo de 2003 y por prescripción trienal con efectos fiscales desde el 23 de mayo de 2015.
Explicó que el 18 de agosto de 2023 solicitó a la Rama Judicial que certificara la vinculación laboral del señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO, ante lo cual se evidenció que el mismo percibía la mesada de la pensión gracia y el sueldo como magistrado de Tribunal. Indicó que, por lo anterior, mediante oficio de 2023142005441851 de 10 de octubre de 2023, suspendió la mesada de pensión gracia al señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO hasta tanto no reintegrara la suma de $263.802.065 o se demostrara el efectivo 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retiro del servicio.
Aseguró que, como consecuencia de ello, el señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo antes mencionado, al cual le fue asignado el número único de radicación 2023-00313-00 y le correspondió por reparto al JUZGADO que, en sentencia de 7 de junio de 2024, accedió a las súplicas de la demanda.
Manifestó que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el TRIBUNAL que, en providencia de 9 de agosto de 2024, confirmó la decisión del a quo al estimar que, aun cuando el señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO no podía percibir doble erogación del erario, no había lugar a reintegrar el dinero por ese concepto, toda vez que no se demostró la mala fe en el actuar del beneficiario.
I.3.- Fundamentos de la solicitud La parte actora sostuvo que las autoridades judiciales accionadas 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incurrieron en defecto fáctico, pues profirieron una decisión sin el suficiente apoyo probatorio que la sustentara, además que valoraron de forma indebida las pruebas aportadas al plenario, entre ellas, la certificación laboral expedida por la Rama Judicial y la Resolución núm. RDP 009196 de 16 de abril de 2021, con las cuales era posible demostrar que, durante el período comprendido entre el 23 de mayo de 2015 hasta el 8 de marzo de 2023, coexistió una doble asignación proveniente del tesoro nacional, lo que claramente hacia improcedente el pago de la pensión gracia. En efecto, adujo que, aun cuando se consideró que en efecto la pensión gracia no podía concurrir con ninguna otra asignación del tesoro nacional, las autoridades judiciales accionadas no actuaron en ningún sentido con el fin de que se corrigiera dicha irregularidad, en la medida en que la no demostración de la mala fe del beneficiario no lo eximia de responsabilidad por el desconocimiento de la norma, máxime si ostentaba una dignidad de magistrado de Tribunal, lo que lo haca conocedor de estos asuntos.
Sostuvo que en la Resolución núm. RDP 009196 de 16 de abril de 2021, en su artículo 4º se indica que “La presente pensión estará sujeta a todas las incompatibilidades legales”, lo que significa que se 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co advertía que tal prestación si era sujeta de incompatibilidades con otras asignaciones, por lo que siendo diligente y precavido el señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO, debió consultar a la UGPP o a la extinta CAJANAL.
Indicó que tanto el JUZGADO como el TRIBUNAL incurrieron en defecto sustantivo, toda vez que desconocieron que en el caso era procedente que se inaplicara la Resolución núm. RDP 009196 de 16 de abril de 2021 en lo relativo a los efectos fiscales de la pensión gracia, advirtiendo que las mesadas pensionales reconocidas en el período comprendido entre el 23 de mayo de 2015 y el 8 de marzo de 2023, eran irregulares, por existir una incompatibilidad entre la pensión gracia y la asignación salarial, por lo que estaba facultada para efectuar el cobro, en sede administrativa, de las mesadas pagadas irregularmente.
Afirmó que, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia T-066 de 2010, que hace referencia al artículo 128 de la Constitución Política, existe una clara incompatibilidad en la recepción de más de una asignación que provenga del erario, situación que también ha sido objeto de debate 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en varias oportunidades por el Consejo de Estado4, por lo que también se incurrió en desconocimiento en precedente judicial en el asunto.
Agregó que en el caso bajo examen se encuentra demostrado el perjuicio irremediable, comoquiera que existe una evidente incompatibilidad entre la pensión gracia y el salario como magistrado que devengó el beneficiario del 23 de mayo de 2015 hasta el 8 de marzo de 2023, lo que genera un grave perjuicio por el pago doble de asignación con recursos del tesoro público.
I.4.- Pretensiones Con fundamento en lo anterior, la actora pretende que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] DEJAR sin efectos las decisiones contenciosas del 07 de junio de 2024 y 09 de agosto de 2024 dictadas por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA y el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO DESPACHO 003 – SALA DE DECISIÓN ORAL dentro del medio de control de nulidad y 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 26 de enero de 2006, radicación 25000-23-25-000-2001-10688-01 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho 08-001-33-33-006-2023-00313- 00, en razón a la evidente vía de hecho y abuso del derecho.
TERCERO. TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO DESPACHO 003 - SALA DE DECISIÓN ORAL, dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es REVOCANDO la sentencia del JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA y en su lugar negar la pretensiones de la demanda, en consideración a que la UGPP pagó de buena fe las mesadas pensionales durante el 23 de mayo de 2015 y el 8 de marzo de 2023, sin embargo, nunca fue informada sobre la asignación salarial proveniente del erario que era recibida por el señor MARTELO MALDONADO, en consecuencia, resulta viable jurídicamente efectuar el recobro de los valores irregularmente pagados […]”.
I.5.- Defensa I.5.1- El JUZGADO indicó que no hay razones objetivas para que la acción de tutela de la referencia prospere, pues no se incurrió en acción u omisión alguna que configure la vulneración de los derechos fundamentales de la actora, por lo que solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia. I.5.2.- El TRIBUNAL pese a ser notificado en debida forma del presente trámite constitucional, guardó silencio.
I.6.- Intervinientes I.6.1.- El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consorcio FOPEP, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional, toda vez que lo pretendido por la entidad accionante es la garantía y protección de los derechos fundamentales reclamados, los cuales no han sido transgredidos por esa entidad.
I.6.2.- El señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO advirtió que lo pretendido por la parte actora es convertir la acción de tutela en una tercera instancia del proceso ordinario, lo cual no resulta de recibo, máxime cuando no se ha incurrido en los defectos alegados, pues las autoridades judiciales accionadas profirieron su decisión con fundamento en las pruebas y las normas aplicables al asunto.
En ese orden de ideas, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia o, en su defecto, denegar las pretensiones de la acción de tutela. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 21 de marzo de 2025, luego de determinar que la presente acción de tutela cumplía con los requisitos generales de procedibilidad, la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación efectuó el estudio del fondo del asunto, para concluir que no había 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lugar a conceder el amparo pretendido.
Para tal efecto, indicó que el TRIBUNAL le dio la razón a la UGPP en cuanto a la incompatibilidad de los dineros percibidos por el señor MARTELO, pero resaltó que la nulidad de los actos administrativos surgió por haber ignorado el debido proceso administrativo, por lo que se debían reintegrar las mesadas dejadas de pagar desde septiembre de 2023 al beneficiario, momento en el cual ya se había desvinculado de la Rama Judicial e ingresado a nómina de pensionados.
Sostuvo que lo anterior implica que, contrario a lo afirmado por la UGPP, el TRIBUNAL no desconoció el verdadero alcance del artículo 128 de la Carta Política. Explicó que, en cuanto a la posibilidad de recobrar los dineros pagados entre los años 2015 a 2023, concordaba con el a quo en tanto que la entidad no había logrado demostrar que el beneficiario actuó de mala fe, por lo que no solo le correspondía demostrar en el proceso ordinario la ilicitud de la duplicidad de los emolumentos, sino que aquel actuó de manera desleal para obtenerla, por lo que la providencia cuestionada se ajustó tanto al marco normativo como jurisprudencial vigente. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, en cuanto al defecto fáctico alegado, aseveró que el TRIBUNAL sí valoró las pruebas según lo pedido por la UGPP, por lo que el hecho de que no se haya ordenado el recobro de los dineros pagados, no implica una indebida valoración probatoria, de tal forma que no se encontraban vulnerados los derechos fundamentales invocados.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, manifestando que, contrario a lo advertido por el a quo, sí se incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, máxime cuando con ellos se ha generado un perjuicio al erario por tener que pagarle al señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO la suma de $263.802.065 por mesadas pensionadas desde el 15 de agosto de 1997 hasta el 8 de marzo de 2023, cuando devengaba salario por estar laborando como magistrado del Tribunal, lo que constituye una vía de hecho que debió ser declarada por las autoridades judiciales accionadas por existir mala fe en su actuar.
Insistió en que el principio de buena fe que predica el a quo para que hubiera sido procedente la improcedencia del pago de los valores por 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mesadas pensionales se encuentra más que probado, ya que el señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO no es un ciudadano del común sino un abogado de quien no se puede predicar una exoneración de no conocer la Constitución Política ni la ley, pues fungió como magistrado por más de 20 años.
Indicó que el señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO ocultó a la administración que aún no se encontraba retirado definitivamente del servicio para obtener el pago de la mesada pensional por estar devengando salario en su rol de magistrado de la Rama Judicial y prueba de ello son los documentos allegados al expediente pensional que ponían de presente que el causante en un mismo período devengó mesada pensional y salario.
Aseveró que aun cuando las autoridades judiciales accionadas consideraron que en efecto la pensión gracia no podía concurrir con ninguna otra asignación del tesoro nacional, por ser incompatible, decidieron pasar por alto corregir dicha irregularidad en grave detrimento del erario y desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 128 de la Carta Política.
Reiteró que no es posible predicar una buena fe en el actuar del señor 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO frente a la administración, pues no fue leal y honesta, con lo cual se desvirtúa lo planteado tanto por el JUZGADO, TRIBUNAL y el a quo, al denegar la protección constitucional solicitada.
En esa medida, solicitó revocar la decisión del juez de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones por configurarse una vía de hecho que hoy ocasiona un grave perjuicio al erario al imponerle el pago de valores por mesada pensional durante el período que se encontraba laborando y devengando salario. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co distribución de negocios entre las secciones.
Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Consorcio FOPEP, solicitó su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.
Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. (Destacado de la Sala). Ahora bien, comoquiera que el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional - Consorcio FOPEP, sustituyó a la Caja Nacional de Previsión en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejes o jubilación y los demás fondos insolventes del sector público del orden nacional y que es la entidad que ejecuta el pago reportado por la 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co UGPP, fue vinculado en calidad de tercero, por lo que le asiste interés directo en las resultas del proceso constitucional de la referencia, razón por la cual la Sala denegará la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente caso, la actora pretende que se dejen sin efecto las sentencias de 7 de junio y 9 de agosto de 2024, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicación 2023-00313-01.
La controversia tiene origen en el hecho, según el cual, la UGPP le suspendió al señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO la mesada pensional, por encontrar que el mismo percibía también el salario como empleado de la Rama Judicial, lo que conllevó que el causante promoviera el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se encontró que, en efecto, no era posible percibir doble erogación del erario, pero que, en todo caso, no había lugar a reintegrar el dinero percibido comoquiera que no se demostró el mal actuar.
El disenso de la entidad actora radica en el hecho de que, en su sentir, el JUZGADO y el TRIBUNAL incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente, pues si se demostró el mal actuar del señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO al omitir informar a la administración que se encontraba vinculado como magistrado de Tribunal mientras estaba percibiendo una pensión gracia, se debió ordenar el reintegro de los dineros pagados desde el 23 de mayo de 2015 al 8 de marzo de 2023. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación que denegó la solicitud de amparo, al estimar que el TRIBUNAL no incurrió en los defectos invocados.
En la impugnación la actora manifestó que el a quo pasó por alto que se encontraba demostrado el actuar desleal y deshonesto del causante y, además, iteró los argumentos iniciales, esto es, que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, pues el señor MARTELO MALDONADO percibió por más de 20 años doble erogación del erario, lo que va en contravía del artículo 128 de la Constitución Política y genera un grave perjuicio a la entidad.
Es del caso advertir que si bien la acción de tutela se presentó contra el JUZGADO y el TRIBUNAL, lo cierto es que la providencia de 9 de agosto de 2024 confirmó la sentencia de 7 de junio de 2024, razón por la que la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados a la sentencia proferida por el ad quem, máxime si ésta fue la que dio por terminado el proceso. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos alegados.
En este punto, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los 5 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9].
Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10]. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. [8] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho [12] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que los argumentos que invoca la parte actora como fundamento de la presunta vulneración de los derechos deprecados, fueron objeto de 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciamiento por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En efecto, el TRIBUNAL mediante la sentencia de 9 de agosto de 2024, señaló lo siguiente: “[…] En orden de desatar la apelación del extremo pasivo, resalta la Sala que es pacífica la jurisprudencia de nuestro Organismo de Cierre, así como de la Corte Constitucional, en la que se considera que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una persona correcta, por lo que este principio presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”.
En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y; (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas.
Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario. De acuerdo a lo anterior, y conforme se resaltó en la jurisprudencia aplicable al sub examine destacada en acápite anterior, tenemos que el principio de la buena fe incorpora una presunción legal que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe.
En consecuencia, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe. Precisa la Sala que ésta clara línea jurisprudencial se ha mantenido para los casos en que se han recibido prestaciones periódicas producto de un error de la administración. La posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.
Establecido lo anterior tenemos que, conforme los hechos probados 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el proceso, está demostrado que, al aquí accionante, señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO le fue reconocida una pensión gracia mediante Resolución RDP 009196 del 16 de abril de 2021, expedida por la aquí accionada en cumplimiento de una orden judicial emanada de esta Corporación el 9 de febrero de 2021, en virtud de la cual era acreedor de las mesadas pensionales reconocidas de forma vitalicia, a partir del 8 de marzo de 2003, con efectos fiscales a partir del 23 de mayo de 2015, actos estos sobre los cuales no hay discusión alguna respecto de su legalidad.
Conforme se desprende del contenido de los actos acusados, la entidad demandada UGPP asegura que al momento de efectuarse los anteriores desembolsos existió a favor del actor una simultaneidad en el pago por concepto de salario y pensión provenientes del tesoro público en los mismos periodos, contrariando lo dispuesto en el artículo 128 de nuestra Carta Política y a su vez, lo determinado en el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, resaltando además que dicha situación no fue informada a la Unidad conforme lo ordena el artículo 3° del Decreto 583 de 1995; por lo tanto, consideró procedente la suspensión del reconocimiento pensional desde la mesada del mes de septiembre de 2023, hasta tanto se confirme el retiro efectivo del servicio al actor, y el recobro de los valores pagados de forma simultánea desde el 23 de mayo de 2015, hasta la nómina del mes de agosto 2023.
Ahora bien, el señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO soló tuvo conocimiento de dicha decisión al no recibir el pago de la mesada correspondiente al mes de septiembre del año 2023, sin que la parte accionada haya adelantado ningún procedimiento acorde a los postulados establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el Título III capítulo 1 “reglas generales del procedimiento administrativo común y general”, o en lo dispuesto en el capítulo IX del mismo título, que regula lo concerniente a la revocatoria directa de los actos administrativos, conociendo los argumentos expuestos en el párrafo precedente en la respuesta contenida en el oficio con radicado No. 2023142005441851 de 10 de octubre de 2023 expedido por el FOPEP, mediante el cual se dio respuesta al requerimiento efectuado por el actor a la aquí accionada, mediante memorial de 28 de septiembre de 2023, petición que amplió el 3 de octubre de la misma anualidad.
Así las cosas, se logra evidenciar que la parte accionada no adelantó ninguna actuación administrativa tendiente a verificar lo sucedido con los dineros consignados en favor del demandante, sino que de hecho y sin acto administrativo que lo ordenara, y mucho menos sin notificación alguna que cumpliera con el debido proceso, derecho de audiencia y defensa, procedió a retener de la mesada del actor, cuyo 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pago se reanudaría cuando el aquí demandante cumpla dos condiciones: i) Reintegre el valor de las mesadas pagadas desde el 23 de mayo de 2015 hasta la causada en el mes de agosto de 2023, cantidad esta que según la UGPP asciende a la suma de $263.802.065, y ii) Demuestre su efectivo retiro del servicio, acción que causó un detrimento y/o perjuicio en el actor, a causa de una decisión abiertamente unilateral, la cual, dada su trascendencia, ha debido ser adoptada después de realizarse una actuación administrativa, con arreglo a las disposiciones vigentes, y que, de esta manera, se permitiera al interesado la oportunidad de conocer la actuación desde el inicio, ejerciendo el derecho de defensa, sin el desconocimiento del debido proceso, empleando los medios legales otorgados por la ley para tal efecto, esto es, para su defensa.
Precisa la Sala que, para la devolución de prestaciones periódicas por parte de los particulares, se exige la demostración de su mala fe, pues la buena fe en sus actuaciones es una presunción constitucional; es decir, la demostración de que los particulares hubiesen asaltando la buena fe para hacerse acreedores a una prestación a la que no tenían derecho.
Lo anterior encuentra apoyo normativo en el Literal c) del Numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 22011, cuyo tenor literal es el siguiente: […] Corolario de lo anterior, destaca la sala que conforme Resoluciones Nos. RDP 009196 del 16 de abril de 2021 y RDP 013532 del 28 de mayo de 2021, la entidad accionada, en cumplimiento a un fallo judicial proferido por esta Corporación el 09 de febrero de 2021, ordenó reconocer y pagar a favor del señor Luis Carlos Martelo Maldonado una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, en cuantía de $1.062.357.oo, efectiva a partir del 8 de marzo de 2003, con efectos fiscales a partir del 23 de mayo de 2015, a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP, actos estos sobre los cuales no hay discusión sobre su legalidad, existiendo, conforme lo señala la demandada, una simultaneidad a favor del actor en el pago por concepto de salarios por parte de la Rama Judicial y una pensión gracia provenientes del tesoro público en los mismos periodos (del 23 de mayo de 2015 hasta el mes de agosto de 2023), contrariando lo dispuesto en el artículo 128 de nuestra Carta Política y a su vez, lo determinado en el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, siendo incompatibles dichos pagos, resaltándose que dicha situación no fue informada por el actor a la entidad conforme lo señala el artículo 3 del Decreto 583 de 1995, generando el pago simultáneo de dos erogaciones del erario público.
Ahora, esta situación creó a favor del aquí accionante una situación 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídica de carácter particular y concreto, en la medida en que le reconoció el pago de una suma específica, por concepto de una mesada por pensión gracia que, por lo mismo, ingresó a su patrimonio, y no obstante la prohibición de doble erogación del erario público, conforme afirma la accionada, está la Administración en la obligación de iniciar el procedimiento administrativo reglado en el Título III capítulo 1 de la Ley 1437 de 2011, o de demandar su propio acto en caso de este existir (capítulo IX del mismo título), ante la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo; aunado a lo anterior tenemos que la demandada incurrió en error al reconocer en cumplimiento de un fallo judicial, a través de las Resoluciones Nos. RDP 009196 del 16 de abril de 2021 y RDP 013532 del 28 de mayo de 2021, el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia efectiva a partir del 8 de marzo de 2003, con efectos fiscales a partir del 23 de mayo de 2015, sin suspender su pago hasta que demostrara el retiro efectivo del servicio, equívoco en el que no tuvo participación el titular del derecho, lo que confirma, que si la Administración, fundada en su propia negligencia, pretende la devolución de las sumas pagadas en exceso, como en este caso, vulnera de manera franca el principio de la buena fe del gobernado.
Ahora, alega la entidad accionada que el actor tenía pleno conocimiento que tenía una vinculación con la Rama Judicial de lo cual no informó al momento del reconocimiento de la pensión gracia; además, al fungir como Magistrado en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tenía pleno conocimiento de las normas y el deber del actor y que la administración esperaba, es que exista una exigencia personal al momento de actuar, basados en la honestidad, rectitud y credibilidad, principios a los cuales se encuentran sometidos el actuar de las autoridades públicas y de los particulares.
Sobre el particular, es menester señalar que, conforme los cargos de la demanda, el convencimiento del actor radicaba en la legalidad de recibir concomitantemente, el pago por concepto de salarios por parte de la Rama Judicial y una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia provenientes del tesoro público en los mismos periodos (del 23 de mayo de 2015 hasta el mes de agosto de 2023).
Lo anterior, al considerar que con la expedición de la Ley 60 de 1993, la limitación o restricción de no percibir dos asignaciones del tesoro público por parte de los docentes, desapareció, ya que el inciso 3° del artículo 6° de la ley 60 de 1993, que es una norma posterior a la ley 4ª de 1992, permitió la doble asignación para los educadores, no solo de las derivadas de la actividad docente, sino de las percibidas en razón de actividades ajenas a este ejercicio profesional, como serian sueldo o salario.
Y es que esa primacía del inciso 3° del artículo 6° de la ley 60 de 1993 sobre el literal g) del artículo 19 de la ley 4ª de 1992, se presenta porque de conformidad con el artículo 2° de la ley 153 de 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1887, siendo ambas leyes preexistentes al hecho que se juzga, se debe aplicar la posterior, o sea y en este caso el inciso 3° del artículo 6° de la ley 60 de 1993. […] Lo anterior aunado al hecho, de que, en el transcurso del proceso, no se afirmó ni se demostró que el aquí accionante, señor LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO, hubiera incurrido en comportamientos deshonestos, fraudulentos, abiertamente ilegales, en actos dolosos y de mala fe, para obtener la suma de dinero pagada en exceso.
Con lo anterior, los pagos efectuados por la accionada tienen amparo legal, porque fueron recibidos de buena fe por la actora y en ese orden, se considera que mal puede ahora la demandada, alegar a su favor, su propia culpa, para tratar de recuperar unos dineros, que como se advierte, fueron recibidos por una persona amparada por el principio de la buena fe […]” Realizadas las anteriores observaciones, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
En efecto, la Sala encuentra que en el presente caso se advierte que la divergencia de la parte actora y sus pretensiones ya fueron objeto de pronunciamiento por parte de la autoridad judicial accionada y, además, se limitan a una discusión meramente económica. En consecuencia, cualquier orden impartida en sede de tutela tendría un 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impacto económico, lo cual desconoce la finalidad de esta acción constitucional.
Dichos aspectos, carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que se encuentran relacionados con el reintegro de los dineros que, a juicio de la parte actora, deben ser reintegrados por el causante, aspecto que, se reitera, fue estudiado en la providencia cuestionada, por lo que solo se procura su discusión en sede de tutela para buscar la oportunidad de debatir, en una tercera oportunidad, la posición de la actora, lo cual resulta improcedente.
Sobre el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional en los debates que versan sobre un asunto meramente económico y cuya falta de reconocimiento no compromete ningún derecho fundamental, la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 201915, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.6. Ausencia de relevancia constitucional 45.
La finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conllevan una decisión incompatible con la Constitución. Por tal razón, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que uno de los 15Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019.
Referencia: Expedientes T- 7.457.373, T-7.457.923 y T-7.466.562. M.P. Carlos Bernal Pulido 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es que el asunto tenga evidente relevancia constitucional; esto es, que se oriente a la protección de derechos fundamentales, “involucre garantías superiores y no sea de competencia exclusiva del juez ordinario”. 46.
Dado que “la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse, son actividades que resultan básicas para definir el equilibrio en el ejercicio del poder público”, los órganos judiciales de cierre “tienen entre sus competencias ‘la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”. […] En tales términos, la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel. 47.
Con fundamento en lo anterior, esta Corte ha manifestado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 48. Primero, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.
Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económico, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”. 49.
Segundo, “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”. La Corte ha sostenido al unísono que la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional, dado que el único objeto de la tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales.
Por tal razón, es necesario que “la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”. Esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) “la interpretación del estatuto superior”, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.
Lo anterior, exige al juez “indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”. 50. Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como 36 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios. […] 52.
Sin embargo, las supuestas irregularidades advertidas por los actores no cumplen con esta exigencia jurisprudencial, debido a que la controversia planteada: (i) versa sobre un asunto meramente legal, con una connotación patrimonial privada, (ii) que no tiene relación directa con la presunta afectación de un derecho fundamental, y (iii) busca reabrir el debate concluido por el juez ordinario, por cuanto no se advierte prima facie una actuación arbitraria o ilegítima de la autoridad judicial […]”.
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural, que obedecen a un debate de mera legalidad y que se circunscriben a un asunto meramente económico, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
En consecuencia, la Sala modificará la decisión de primer grado que denegó el amparo constitucional de la referencia y, en su lugar, declarará improcedente la presente acción de tutela por carencia del 37 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional - Consorcio FOPEP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR la decisión de primera instancia que denegó la solicitud de amparo constitucional de la referencia y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela por falta del requisito general de la relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 38 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00989-01 Actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de junio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.