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Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintidós (2022) Auto que resuelve recurso de reposición El Despacho procede a resolver el recurso de reposición interpuesto por la parte actora, en contra del auto de 28 de junio de 2021, que negó la solicitud de suspensión provisional de los artículos 2.2.2.17.1.3, 2.2.2.17.2.3, 2.2.2.17.2.5 y 2.2.2.17.2.6 del Decreto 1074 de 26 de mayo de 2015, expedido por el Presidente de la República y por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

I.- ANTECEDENTES El ciudadano Daniel Rueda Gómez, a través de apoderado judicial, presentó demanda ante esta Corporación, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, con el fin de obtener la nulidad de los artículos 2.2.2.17.1.3, 2.2.2.17.2.3, 2.2.2.17.2.5 y 2.2.2.17.2.6 del Decreto Reglamentario 1074 de 26 de mayo de 2015.

Dicha demanda fue admitida por el Despacho como de nulidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 137 del mismo estatuto procesal. El demandante, en cuaderno separado, solicitó la suspensión provisional de los preceptos acusados por contrariar los artículos 1°, 2° y 26 de la Constitución Política y 6° de la Ley 1673. PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante auto de 28 de junio de 2021, el Despacho negó la medida cautelar de la referencia, luego de advertir que el Gobierno nacional no excedió su potestad reglamentaria porque los artículos 2.2.2.17.1.3, 2.2.2.17.2.3, 2.2.2.17.2.5 y 2.2.2.17.2.6 del Decreto 1074 respetan el contenido del parágrafo 2° del artículo 6° de la Ley 1673.

Para arribar a esa determinación, el proveído abordó, de manera preliminar, el contexto jurídico de la educación para el trabajo y el desarrollo humano, para luego resolver el reparo planteado por la parte actora. En primer lugar, la Sala recordó que los artículos 10, 36 y 42 de la Ley 115 de 1994 definieron la estructura general del servicio de educación en Colombia en tres grandes modalidades: i) educación formal; ii) educación no formal denominada «para el trabajo y el desarrollo humano», y iii) educación informal.

En lo concerniente a la educación para el trabajo y el desarrollo humano, la Ley 115 indicó que las instituciones autorizadas para transmitir este tipo de educación, deberán «[…] ofrecer programas [] de formación laboral en artes y oficios, de formación académica y en materias conducentes a la validación de niveles y grados propios de la educación formal […]».

Adicionalmente, en materia de oferta y de reglamentación, los artículos 38 y 42 precisaron que: «[…]

ARTICULO 38. Oferta de la educación no formal. En las instituciones de educación no formal se podrán ofrecer programas de formación laboral en artes y oficios, de formación académica y en materias conducentes a la validación de niveles y grados propios de la educación formal, definidos en la presente Ley. Para la validación de niveles y grados de la educación formal, el Gobierno Nacional expedirá la reglamentación respectiva.

ARTICULO 42. Reglamentación. La creación, organización y funcionamiento de programas y de establecimientos de educación no formal, y la expedición de certificados de aptitud ocupacional, se regirá por la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. […]» Así mismo, se observó que el Gobierno nacional profirió el Decreto 4904 de 2009 en desarrollo del anterior mandato legal, con el objeto de reglamentar la organización, oferta y funcionamiento de la prestación del servicio educativo para el trabajo y el desarrollo humano. Puntualmente, el numeral 3.3. del referido decreto estableció que las instituciones autorizadas para prestar el servicio educativo para el trabajo y el desarrollo humano podían expedir «certificados de aptitud ocupacional a quien culmine satisfactoriamente un programa registrado», los cuales se clasifican: (i) en «Certificado de Técnico Laboral por Competencias» para quienes hayan alcanzado las competencias en el programa de formación laboral, y (ii) en «Certificado de Conocimientos Académicos», el cual se otorga a quien culmine un programa académico debidamente registrado (numerales 3.3.1. y 3.3.2).

En dicho contexto, el Despacho consideró que la medida cautelar no era procedente por las siguientes razones: […] el Despacho advierte que el artículo 6° de la Ley 1673 define los requisitos para la inscripción en el Registro Abierto de Avaluadores – RAA, entre los que obra el atinente a la formación académica. En este aspecto, la Ley detalla las materias y contenidos que debe cubrir dicha formación. 54.

Además, el parágrafo 2° del artículo 6° ibidem señala, de manera explícita, que las instituciones de educación superior y las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano deberán expedir los títulos académicos y las certificaciones de aptitud profesional, según el caso, que demuestren la adecuada formación académica de la persona natural que pretende ejercer como avaluador inscrito en el Registro Abierto de Avaluadores. 55.

Ahora bien, a la parte actora le asiste la razón cuando afirma que el SENA es la única entidad que confiere “certificados de aptitud profesional” ante la culminación satisfactoria de sus programas de Formación Profesional Integral, tal y como lo prevé el artículo 2° de la Resolución No. 000344 de 2005. 56. Sin embargo, como el mismo legislador estableció que las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano deben «[…] expedir las certificaciones de aptitud profesional, según el caso y de acuerdo con la ley», es dable colegir que la expresión «según el caso y de acuerdo con la ley», contempla una remisión expresa a lo reglado por la Ley 115 de 1994 y el Decreto 4904 de 2009 en cuanto a la tipología de “certificados de aptitud ocupacional” que pueden expedir las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano, a saber: «[…] 3.3.1.

Certificado de Técnico Laboral por Competencias. Se otorga a quien haya alcanzado satisfactoriamente las competencias establecidas en el programa de formación laboral. 3.3.2. Certificado de Conocimientos Académicos. Se otorga a quien haya culminado satisfactoriamente un programa de formación académica debidamente registrado […]» (subrayas fuera de texto). 57.

En ese orden, de la revisión del articulado enjuiciado y de las normas legales y reglamentarias en que se fundamenta, el Despacho observa un adecuado ejercicio de la potestad reglamentaria. 58. El accionante, en su solicitud cautelar, olvida que la propia Ley 1673 de 2013 incluye los títulos conferidos por las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano para avaluadores en el concepto de “certificaciones de aptitud profesional”, siempre y cuando «[…] demuestren la adecuada formación académica de la persona natural que solicita su inscripción como avaluador en el Registro Abierto de Avaluadores […]». 59.

Con fundamento en la normativa existente, los artículos acusados indican cuáles son los certificados de las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano que acreditan las competencias mínimas necesarias para registrarse en el RAE. (…) 63. No se puede olvidar que la reglamentación «es inversamente proporcional a la extensión de la ley; esto es, que ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa».

Ello significa que la potestad reglamentaria se amplía o se restringe en la medida en que el Congreso de la República utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos. (…) 65. Siendo ello así, prima facie, en esta etapa preliminar del proceso, el reparo de exceso de potestad reglamentaria no cuenta con vocación de prosperidad, pues los artículos acusados respetan el contenido de la ley (parágrafo 2° del artículo 6° de la Ley 1673), así como las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la materia. 66.

Ahora bien, frente al razonamiento del demandante según el cual los “certificados de aptitud ocupacional” no son idóneos para acreditar las competencias de los avaluadores, ni para avalar su inscripción en el Registro Abierto de Avaluadores -RAA, es necesario mencionar que tales apreciaciones subjetivas de la parte actora carecen de soporte probatorio. 67.

Por el contrario, los artículos 7 y 24 de la Ley 1673 fijan los requisitos que deben cumplir tales programas académicos, así como las responsabilidades y obligaciones de los avaluadores. El propio legislador previene que los certificados que expiden las instituciones educativas de educación superior y de educación para el trabajo y el desarrollo humano, deben, según el caso y de acuerdo con la ley, demostrar la adecuada formación académica de la persona natural que solicita su inscripción como avaluador en el Registro Abierto de Avaluadores. 68.

Así las cosas, las “certificaciones de aptitud ocupacional”, no solo deben cumplir con los lineamientos de la Ley 1673 de 2013, sino también con lo establecido en las Leyes 1064 de 2006 y 115 y en los decretos que las reglamentan. 69. Sumado a ello, las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano son vigiladas por las Secretarías de Educación de las entidades territoriales en cuanto a la educación que imparten y a los certificados que expiden, lo cual constituye una garantía de calidad e idoneidad de sus procesos pedagógicos. […] III.- RECURSO DE REPOSICIÓN El apoderado judicial del demandante, mediante escrito de 6 de julio de 2021, radicó ante la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado recurso de reposición en contra del auto de 28 de junio de 2021.

Como sustento del recurso, la parte actora reiteró que el artículo 6° de la Ley 1673 de 2013 prevé que las personas que obtengan un «certificado de aptitud profesional» son las únicas que pueden inscribirse como avaluadores en el RAA. Así mismo, afirmó que estos certificados únicamente son expedidos por los Centros de Formación Profesional del SENA.

No obstante, las disposiciones demandadas encasillaron la definición «certificado de aptitud profesional», en la definición del «certificado de aptitud ocupacional», a pesar de que ese tipo de certificado no acredita la aptitud profesional y es proferido por las denominadas instituciones para la formación del trabajo y el desarrollo humano. Mencionó que los «certificados de aptitud ocupacional» no eran idóneos para acreditar las competencias de los avaluadores, en vista de que las instituciones para el trabajo «ofrecen programas que, además de no cumplir con las exigencias y requisitos legales y reglamentarios que les son aplicables, no proveen el conocimiento técnico, específico suficiente y necesario, que contribuya a que los aspirantes a ser avaluadores, sean personas idóneas frente al conglomerado social, en concordancia con el oficio que desempeñan».

De manera que los «certificados de aptitud ocupacional» no están encaminadas a atenuar el riesgo social implícito en el desempeño de la actividad valuatoria. Señaló que instituciones para el trabajo y el desarrollo humano tales como EDUAMÉRICA y el INSTITUTO POLITÉCNICO INTERNACIONAL pretenden que «en poco más de setecientas (700) horas, sean aprehendidos los conocimientos para desempeñarse en todas las especialidades y áreas valuatorias».

Advirtió que permitir la inscripción en el RAA de personas que alleguen un «certificado de aptitud ocupacional» significa una extralimitación de la función reglamentaria, porque habilita que la actividad valuatoria sea ejercida por individuos carentes de idoneidad, de acuerdo con lo regulado en la Ley 1673 de 2013 y a lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia C-385 de 2015.

Por último, manifestó que si bien el Despacho, mediante el auto recurrido, confrontó el artículo 6° de la Ley 1673 de 2016 con las normas censuradas, lo cierto es que omitió realizar un cotejo respecto de los artículos 1°, 2° y 26 de la Constitución Política. En ese sentido, enfatizó en que la actividad del avaluador implica un riesgo social, y señaló que las normas acusadas no garantizan uniformidad en el proceso de formación académica.

Mencionó que la prueba idónea para identificar a un tasador eran los títulos académicos como los «certificado de aptitud profesional» y no los «certificados de aptitud ocupacional» de acuerdo con el artículo 26 de la Constitución Política y la sentencia C-385 de 2015, resaltando que validar estos últimos pone en riesgo el interés general prescrito en el artículo 1° superior, así como los fines esenciales del Estado establecidos en el artículo 2° de la misma Carta Fundamental.

Por último, indicó que, en su sentir, el decreto demandado permite que los «auxiliares de avalúos» funjan como avaluadores o peritos valuadores sin contar con un certificado profesional. TRASLADO DEL RECURSO Del recurso se corrió traslado a las partes para que ejercieran su derecho a la contradicción. Sin embargo, el Presidente de la República, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo y la Ministra de Educación Nacional guardaron silencio en esa etapa procesal.

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Para efectos de resolver el recurso de la referencia y por razones metodológicas, la Sala Unitaria empezará por analizar si la solicitud es procedente, antes de emitir un pronunciamiento de fondo. V.1. La procedencia del recurso de reposición en contra del auto que niega una medida cautelar El artículo 233 de la Ley 1437 determina el procedimiento para decretar las medidas cautelares.

Dicha norma es aplicable cuando la parte actora solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230 ibidem. En cuanto a la posibilidad de controvertir tal decisión preliminar, el artículo 236 del mismo estatuto regula los recursos procedentes frente al auto que concede la medida cautelar. Sin embargo, guarda silencio respecto de la decisión que niega la cautela y, por eso, en este tipo de eventos, es necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 242 del CPACA que señala: […] Artículo 242.

Reposición. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil […]. Como puede observarse, el recurso de reposición procede cuando: i) no existe una norma legal en contrario que lo prohíba, y ii) si esa decisión no es susceptible de los recursos de apelación o de súplica; presupuestos que concurren en relación con la providencia que niega una medida cautelar.

Además, el artículo 242 señala que las normas del Código de Procedimiento Civil, entiéndase el artículo 318 del Código General del Proceso, regulan lo relacionado con la oportunidad y trámite del mencionado recurso. En esa medida, el auto de 28 de junio de 2021, por medio del cual se negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 2.2.2.17.1.3, 2.2.2.17.2.3, 2.2.2.17.2.5 y 2.2.2.17.2.6 del Decreto Reglamentario 1074 de 26 de mayo de 2015, es susceptible de ser recurrida en reposición. Cabe destacar que el demandante presentó oportunamente su recurso el día 6 de julio de 2021, esto es, dentro del término de tres (3) días siguientes a la notificación por estado de 30 de junio de ese mismo año, en virtud de lo cual el mismo se tiene como oportunamente interpuesto.

V.2. Análisis del caso concreto En el asunto sub examine, esta Sala Unitaria negó la solicitud de suspensión provisional de los artículos 2.2.2.17.1.3, 2.2.2.17.2.3, 2.2.2.17.2.5 y 2.2.2.17.2.6 del Decreto 1074 de 2015, al advertir que el Gobierno nacional no excedió su potestad reglamentaria cuando profirió esas disposiciones normativas, porque las mismas respetan el contenido del parágrafo 2° del artículo 6° de la Ley 1673.

Las normas del Decreto 1074 que son objeto de acusación, son del siguiente tenor: […]ARTÍCULO 2.2.2.17.1.3. Definiciones. Para los efectos de este capítulo, se establecen las siguientes definiciones: Afiliados o miembros: (…) Entidad gremial: (…) Inscritos: (…) Registro Abierto de Avaluadores (RAA): (…) Certificados de Aptitud Profesional: Los certificados de aptitud profesional de que trata el parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 1673 de 2013 para referirse a las certificaciones que expiden los programas de educación para el trabajo y el desarrollo humano al momento de su culminación, corresponden a los certificados de aptitud ocupacional que expiden las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano, legalmente reconocidas por autoridad competente, de conformidad con lo ordenado por el numeral 3.3 del Decreto 4904 de 2009, o la norma que lo modifique o sustituya.

ARTÍCULO 2. 2.2.17.2.3. Certificados académicos. La formación académica de los avaluadores de que trata el literal a) del artículo 6 de la Ley 1673 de 2013, se acreditará con el título y/o la certificación de aptitud ocupacional del respectivo programa académico debidamente reconocido por autoridad competente y con el correspondiente certificado de las asignaturas cursadas y aprobadas.

Las Entidades Reconocidas de Autorregulación (ERA) tendrán en cuenta las certificaciones de asignaturas que allegue el interesado en ser inscrito como avaluador, expedidas por instituciones de educación superior y/o las instituciones de educación para el trabajo y desarrollo humano, debidamente reconocidas de acuerdo con las leyes vigentes.

(Decreto 556 de 2014, art. 6)

ARTÍCULO 2. 2.2.17.2.5. Disposiciones aplicables en materia de educación para el trabajo y el desarrollo humano. Además de las disposiciones establecidas en el presente capítulo, las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano que deseen expedir certificaciones de aptitud ocupacional para avaluadores, deberán cumplir con las normas aplicables a este tipo de instituciones, en especial las establecidas en las Leyes 115 de 1994 y 1064 de 2006 y los Decretos 2020 de 2006 y 4904 de 2009 o las que las sustituyan o modifiquen.

(Decreto 556 de 2014, art. 8)

ARTÍCULO 2. 2.2.17.2.6. Requisitos para la expedición de las certificaciones de aptitud ocupacional. Las instituciones oferentes de educación para el trabajo y el desarrollo humano que deseen expedir certificaciones de aptitud ocupacional para avaluadores, deberán cumplir con los requisitos de formación para una ocupación laboral y un número de horas mínimas de estudio y prácticas requeridas, no menor a setecientas (700) horas.

(Decreto 556 de 2014, art. 9) […] Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición en contra del auto de 28 de junio de 2021, tras sostener que solo las personas que obtengan un «certificado de aptitud profesional» se pueden inscribir como avaluadores en el Registro Abierto de Avaluadores (RAA), según lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 1673 de 2013.

Igualmente afirmó que el «certificado de aptitud ocupacional» expedido por las instituciones de educación para el trabajo y desarrollo humano, no resulta equivalente al «certificado de aptitud profesional» que profiere el SENA. Además, manifestó que el Despacho omitió realizar un cotejo frente a los artículos 1°, 2° y 26 de la Constitución Política.

Agregó que la actividad del avaluador implica un riesgo social en virtud del cual no es posible equiparar el «certificado de aptitud profesional» al «certificado de aptitud ocupacional», dado que no existiría uniformidad en la formación académica. En este contexto, y previamente a emitir pronunciamiento respecto de los argumentos del recurso interpuesto, el Despacho estudiará el marco jurídico del Registro Abierto de Avaluadores - RAA en el componente de formación impartida por las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano. V.2.1.

De los títulos académicos requeridos para la inscripción en el Registro Abierto de Avaluadores Sea lo primero señalar que la Ley 1673 de 2013 surgió con el propósito de regular y establecer las responsabilidades y competencias de los avaluadores en Colombia, a efectos de reconocer y desarrollar de forma trasparente dicho oficio para así prevenir riesgos sociales de inequidad, injusticia, ineficiencia y falta de transparencia. En ese contexto, el artículo 5° de la ley ibidem creó el Registro Abierto de Avaluadores – RAA como un instrumento informativo que «no desarrolla el núcleo esencial del derecho a ejercer cargos profesiones u oficios, pues en ninguna parte de ese enunciado legislativo se impide el desarrollo de la actividad de tasador o se prohíbe su ejecución. Solo crea una base de datos para identificar a las personas que ejercen el oficio de avaluador».

Nótese que el Registro Abierto de Avaluadores es la concreción de una medida administrativa dirigida a dotar de transparencia el proceso de selección de los peritos, la cual no obstaculiza o prohíbe el desarrollo de dicha profesión, sino que constituye un deber que permite la materialización de unos postulados de interés superior. El cumplimiento del deber de inscripción, según lo dispuesto en el artículo 6° de la ley ibidem, está supeditado a los siguientes requisitos: […] Artículo 6°.

Inscripción y requisitos. La inscripción como avaluador se acreditará ante el Registro Abierto de Avaluadores. Para ser inscrito como avaluador deberán llenarse los siguientes requisitos por esta ley: a) Acreditar en la especialidad que lo requiera: (i) formación académica a través de uno o más programas académicos debidamente reconocidos por el Ministerio de Educación Nacional que cubran: (a) teoría del valor, (b) economía y finanzas generales y las aplicadas a los bienes a avaluar, (c) conocimientos jurídicos generales y los específicos aplicables a los bienes a avaluar, (d) las ciencias o artes generales y las aplicadas a las características y propiedades - intrínsecas de los bienes a avaluar, (e) de las metodologías generales de valuación y las específicas de los bienes a avaluar, (d) métodos matemáticos y cuantitativos para la valuación de los bienes y (e) en la correcta utilización de los instrumentos de medición utilizados para la identificación o caracterización de los bienes a avaluar, o (ii) Demostrar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el parágrafo 1° del presente artículo; b) Indicar datos de contacto físico y electrónico para efectos de notificaciones.

Corresponde al Avaluador mantener actualizada esta información. Parágrafo 1°. Régimen de transición. Por única vez y dentro de un periodo de veinticuatro (24) meses contados a partir de la fecha en que quede en firme la resolución de reconocimiento de la primera Entidad Reconocida de Autorregulación por la Superintendencia de Industria y Comercio, los nacionales o los extranjeros autorizados por esta ley que a la fecha de expedición de la presente ley se dedican a la actividad del avaluador podrán inscribirse en el Registro Abierto de Avaluadores sin necesidad de presentar prueba de la formación académica exigida en este artículo, acreditando: (i) certificado de persona emitido por entidad de evaluación de la conformidad acreditado por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC) bajo la norma ISO 17024 y autorizado por una Entidad Reconocida de Autorregulación, y (ii) experiencia suficiente, comprobada y comprobable mediante, avalúos realizados y certificaciones laborales de por lo menos un (1) año anteriores a la presentación de los documentos.

Parágrafo 2°. Las instituciones de educación superior o las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano deberán expedir los títulos académicos y las certificaciones de aptitud profesional, según el caso y de acuerdo con la ley, que demuestren la adecuada formación académica de la persona natural que solicita su inscripción como avaluador en el Registro Abierto de Avaluadores. […] Del citado mandato legal, se observa que el legislador, entre los requisitos que contempló para dicho registro, incluyó el certificado que acredita una formación académica de un programa reconocido por el Ministerio de Educación Nacional, el cual puede ser expedido por las instituciones de educación superior o por las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano. Aunado a ello, el parágrafo 2º del artículo 6º ibidem aclara que las instituciones de educación superior y las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano expedirían dichos títulos «según el caso y de acuerdo con la ley».

En este contexto, el legislador hizo una remisión expresa al régimen especial contenido en la Ley 115 de 1994 y concretamente a sus artículos 38 y 42, normas que son del siguiente tenor: «[…]

Reglamentación. La creación, organización y funcionamiento de programas y de establecimientos de educación no formal, y la expedición de certificados de aptitud ocupacional, se regirá por la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. […]» 48. Cabe recordar que, en desarrollo del anterior mandato legal, el Gobierno nacional expidió el Decreto 4904 de 2009 con el objeto de reglamentar la organización, oferta y funcionamiento de la prestación del servicio educativo para el trabajo y el desarrollo humano. 49.

Respecto de la temática objeto de debate judicial, el acto administrativo en cita precisó lo siguiente: […] 2.1. NATURALEZA Y CONDICIONES DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN PARA EL TRABAJO Y EL DESARROLLO HUMANO. Se entiende por institución de educación para el trabajo y el desarrollo humano, toda institución de carácter estatal o privada organizada para ofrecer y desarrollar programas de formación laboral o de formación académica de acuerdo con lo establecido en la Ley 115 de 1994.

La institución de educación para el trabajo y el desarrollo humano para ofrecer el servicio educativo debe cumplir los siguientes requisitos: 2.1.1. Tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial; 2.1.2. Obtener el registro de los programas de que trata el presente decreto.

2.2. LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO. Se entiende por licencia de funcionamiento el acto administrativo mediante el cual, en el ámbito de su jurisdicción, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada en educación, autoriza la creación, organización y funcionamiento de instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano de naturaleza privada.

La licencia de funcionamiento se otorgará por tiempo indefinido, sujeta a las condiciones en ella establecidas […]

3.1. PROGRAMAS DE FORMACIÓN. Las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano podrán ofrecer programas de formación laboral y de formación académica. […] Los programas de formación académica tienen por objeto la adquisición de conocimientos y habilidades en los diversos temas de la ciencia, las matemáticas, la técnica, la tecnología, las humanidades, el arte, los idiomas, la recreación y el deporte, el desarrollo de actividades lúdicas, culturales, la preparación para la validación de los niveles, ciclos y grados propios de la educación formal básica y media y la preparación a las personas para impulsar procesos de autogestión, de participación, de formación democrática y en general de organización del trabajo comunitario e institucional.

Para ser registrados, estos programas deben tener una duración mínima de ciento sesenta (160) horas […]

3.3. CERTIFICADOS DE APTITUD OCUPACIONAL. Las instituciones autorizadas para prestar el servicio educativo para el trabajo y el desarrollo humano solamente expedirán certificados de aptitud ocupacional a quien culmine satisfactoriamente un programa registrado. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 90 de la Ley 115 de 1994, los certificados de aptitud ocupacional son los siguientes: 3.3.1.

5.6. FUNCIÓN DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA: De conformidad con lo dispuesto en las Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001 y el Decreto 907 de 1996, el ejercicio de la función de inspección y vigilancia estará a cargo de la autoridad competente en cada entidad territorial certificada […]». 50. De los apartes normativos transcritos es posible concluir que el sistema educativo colombiano autoriza a las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano para que, previa autorización, ofrezcan y desarrollen programas de formación laboral o de formación académica.

Además, el propio legislador reconoció la labor educativa que imparten las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano en la formación de los avaluadores, estimándola como suficiente para pertenecer a la base de datos de los sujetos que desempeñan dicha actividad. V.2.2. De las razones de oposición En el asunto sub examine, la parte actora interpuso recurso de reposición en contra del auto de 28 de junio de 2021 tras afirmar que, según lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 1673 de 2013, solo se pueden inscribir en el Registro Abierto de Avaluadores (RAA) quienes cuenten con un «certificado de aptitud profesional» frente a dicha labor.

En segundo lugar, alegó que el Despacho no cotejó en dicha providencia las normas acusadas con lo dispuesto en los artículos 1°, 2° y 26 de la Constitución Política, e indicó que no es posible equiparar el «certificado de aptitud profesional» al «certificado de aptitud ocupacional», dado que no existiría uniformidad en la formación académica.

Para resolver estos reparos, es necesario recordar que, según lo dispuesto en el artículo 1° de la Constitución Política, «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general».

De otro lado, el artículo 2 superior precisa que son fines esenciales del Estado colombiano: «servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo».

Y agrega que «las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». En materia de educación, estos postulados se deben leer armónicamente con lo dispuesto en el artículo 26 superior, según el cual: […] Toda persona es libre de escoger profesión u oficio.

La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social. Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos.

La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles. […] De los citados preconceptos constitucionales es dable colegir que el legislador está facultado para determinar qué profesiones y oficios implican un riesgo social y cuál es el título de formación académica que acredita las competencias y aptitudes requeridas para el desempeño de esas ocupaciones.

Ciertamente, el ejercicio de esta competencia legislativa promueve la materialización de los postulados del Estado Social de Derecho previstos en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política. Armónicamente, el artículo 26 superior prevé que «las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que implique un riesgo social» que pueda afectar el interés general.

Y señala que «las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones». En este contexto constitucional, se advierte que la Ley 1673 de 2013 organizó el ejercicio del oficio de la tasación de bienes inmuebles a través del Registro Abierto de Avaluadores - RAA, como un mecanismo administrativo que no impide el desempeño de esa actividad laboral, sino que reduce el riesgo social derivado de la misma.

Ese estatuto, en el parágrafo 2° del artículo 6° de la Ley 1673, expresamente señaló que las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano deben expedir los «títulos académicos y las certificaciones de aptitud profesional, según el caso y de acuerdo con la ley» que acrediten las competencias laborales de los avaluadores.

Significa ello que el estatuto especial de ese oficio, al momento de precisar las tipologías de certificados que permiten el registro en el RAA, hizo una remisión expresa a las leyes que regulan el sector educativo formal y no formal. A saber, la Ley 115 de 1994 y el Decreto 4904 de 2009. El Despacho insiste en resaltar que la educación para el trabajo y el desarrollo humano se reguló a través de la Ley 115 de 1994, normatividad en la que el propio legislador precisó que las instituciones autorizadas para transmitir este tipo de educación debían «[…] ofrecer programas [] de formación laboral en artes y oficios, de formación académica y en materias conducentes a la validación de niveles y grados propios de la educación formal […]y (que) la expedición de certificados de aptitud ocupacional, se regirá por la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional».

En cumplimiento de la anterior disposición legal, el Decreto 4909 de 2009 señaló que las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano debían tener licencia de funcionamiento y obtener el registro de los programas. Adicionalmente, dichas instituciones podían expedir «certificados de aptitud ocupacional» a quienes culminen un programa registrado.

Estos certificados se clasifican en «certificado técnico laboral por competencias» y «certificado de conocimientos académicos». Significa lo anterior que fue el legislador el que estimó que la educación impartida por las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano es apta e idónea para capacitar a quien pretenda avaluar bienes inmuebles.

La interpretación sistémica del parágrafo 2° del artículo 6° de la Ley 1673, de la Ley 115 de 1994 y del Decreto 4904 de 2009 dejan ver prima facie que el legislador equiparó los programas impartidos por «las instituciones de educación superior o las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano» como habilitantes del ejercicio del oficio de avaluador.

En efecto, el Congreso de la República, en la ley especial, decidió que los conocimientos requeridos para el desempeño de esta carrera se obtienen a partir de un proceso de formación impartido tanto por las instituciones de educación superior como por las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano. Por ello, la duda interpretativa que genera la frase «las instituciones de educación superior o las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano deberán expedir los títulos académicos y las certificaciones de aptitud profesional, según el caso y de acuerdo con la ley», se aclara a partir de la misma remisión identificada en dicho parágrafo.

En tal sentido se pronunció el auto recurrido, al indicar lo siguiente: […] 58. El accionante, en su solicitud cautelar, olvida que la propia Ley 1673 de 2013 incluye los títulos conferidos por las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano para avaluadores en el concepto de “certificaciones de aptitud profesional”, siempre y cuando «[…] demuestren la adecuada formación académica de la persona natural que solicita su inscripción como avaluador en el Registro Abierto de Avaluadores […] Ciertamente, la remisión que hizo el legislador a otras normas, es producto del debate político y sirve de criterio hermenéutico a la hora de descifrar el alcance de esas disposiciones.

Por ende, no se advierte prima facie el quebrantamiento de los artículos 1º, 2º y 26 de la Constitución Política y 6° de la Ley 1673, porque la parte actora no cumplió los requisitos de fumus boni iuris y periculum in mora, exigidos para la procedencia de la solicitud de decreto de medida cautelar de suspensión provisional de un acto administrativo.

En consecuencia, el Despacho confirmará la decisión objeto del recurso, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejero Ponente de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: NO REPONER el auto de 28 de junio de 2021, por las razones consignadas en esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, INCORPÓRESE el cuaderno de medida cautelar al expediente principal, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado (P 23 y 22)