Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veintidós (2022). Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-25-000-2018-01052-00 (3481-2018) Demandante: LIGIA MORALES AMARIS Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: DEVOLUCIÓN EXPEDIENTE AUTO Encontrándose el expediente al Despacho, previo a resolver sobre la admisión de la demanda, se observa que esta corporación carece de competencia para conocer de las pretensiones formuladas en la demanda, por las razones que se expondrán a continuación. I.
ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial, Ligia Morales Amaris presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con las siguientes pretensiones: «A. INAPLICAR la Resolución número 040 de 015 “Por medio de la cual se da apertura y se reglamenta la convocatoria del proceso de selección para proveer los cargos de carrera de procuradores judiciales de la Entidad”, igualmente la Resolución 340 del 8 de julio de 2016 mediante la cual se publica la lista de elegibles para el cargo de Procurador Judicial I Penal; como también todos aquellos actos administrativos que se hayan proferido con ocasión al concurso de méritos.
Estos por resultar ilegales. B. DECLARAR LA NULIDAD DEL DECRETO 3425 DEL 8 DE AGOSTO DE 2016, proferida por el Procurador General de la Nación, mediante la cual se Decretó la desvinculación laboral en provisionalidad de la Doctora LIGIA MORALES AMARIS, quien se desempeñaba en el cargo de procurador judicial I, Código 3PJ, Grado EG, en la Procuraduría 219 Judicial I Penal con sede en la ciudad de Bogotá D.C. C. Que como consecuencia de la NULIDAD tratada anteriormente, se restablezca en sus derechos a la solicitante, en la siguiente o parecida forma: Radicado: 11001-03-25-000-2018-01052-00 Número interno: 3481-2018 Demandante: LIGIA MORALES AMARIS 1.
REINTREGAR a la Doctora LIGIA MORALES AMARIS, en el cargo de Procuradora 219 Judicial Penal, Código 3PJ Grado EG, que ocupaba al momento de su desvinculación laboral o a otro de igual o superior jerarquía, en el entendido de no haber existido solución de continuidad, y con sus consecuencias jurídicas. 2. ORDENAR el pago a favor de mi poderdante de todos los factores salariales (…)» Adicionalmente, en el capítulo VIII del escrito, la accionante estima la cuantía del medio de control en treinta y seis millones cuatrocientos sesenta y siete mil novecientos ochenta pesos ($36’467.980 M/CTE), suma actualizada en folio 572 al valor de cincuenta y cuatro millones setecientos un mil novecientos setenta pesos (54’701.970 M/CTE), correspondientes a los salarios dejados de percibir desde que se le retiró del cargo de Procuradora 219 Judicial I Penal.
Por reparto correspondió el conocimiento del presente asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda – Subsección E, el cual mediante auto del 30 de mayo de 20181, declaró su falta de competencia y remitió el expediente en referencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado, argumentando que dicho acto administrativo había sido proferido por el Procurador General de la Nación como supremo director del Ministerio Público, y en ejercicio de las facultades a él conferidas en el numeral 6° del artículo 278 de la Constitución Política y el numeral 45 del artículo 7 del Decreto 278 del 2000.
II. CONSIDERACIONES En razón a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que el acto demandado fue proferido por el Procurador General de la Nación como supremo director del Ministerio Público, el despacho encuentra pertinente analizar dicha facultad y la nominadora, para establecer si el Consejo de Estado es o no el competente para conocer de la controversia. 1 Folio 587, 588.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01052-00 Número interno: 3481-2018 Demandante: LIGIA MORALES AMARIS (i) Naturaleza de los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación en su condición de supremo director del Ministerio Público y de su función nominadora. Actos expedidos como Supremo Director del Ministerio Público: Mediante reiterada jurisprudencia 2, la Corte Constitucional ha clasificado las tareas derivadas del ejercicio de la función del Procurador General de la Nación como Supremo Director del Ministerio Público, así: « (i) orientación, (ii) coordinación y (iii) dirección de las diferentes dependencias y funcionarios que integran la entidad, a través de directivas, para que actúen de manera articulada en los ámbitos orgánico, funcional y técnico, y así asegurar unidad de acción.»3 Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso que dicha función de supremo director «implica que los diferentes órganos y funcionarios que lo conforman se encuentren articulados y subordinados orgánica, funcional y técnicamente a dicha institución y concretamente al referido funcionario, quien orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones». 4 En relación con esta función, el Consejo de Estado mediante providencia del 31 de octubre de 20185, agregó lo siguiente: « […] la suprema dirección del Ministerio Público asignada por disposición constitucional al Procurador General de la Nación, constituye entonces, una importante competencia de «regulación normativa» para: (1) moldear la acción institucional del órgano de control;
(2) señalar pautas generales o directrices, que fijen 2 Sentencias C-245-71995, C-334/1996, C-283/1997 y C-743/1998. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 11001-03-25- 000-2016-00718-00 (3218-2016), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ. M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. 4 Sala Plena de la Corte Constitucional, Sentencia C-429-2001 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 11001-03-25- 000-2016-00718-00 (3218-2016), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01052-00 Número interno: 3481-2018 Demandante: LIGIA MORALES AMARIS los criterios de intervención de los agentes del Ministerio Público ante las autoridades administrativas y judiciales; (3) precisar los propósitos y objetivos a los que debe dirigirse la misión institucional del Ministerio Público;
(4) formular las políticas y las estrategias generales que orientarán la gestión del órgano de control, en sus distintos ámbitos de competencia funcional; (5) determinar las metas y prioridades del accionar institucional del Ministerio Público, tanto sectorial como territorial, de corto, mediano y largo plazo; (6) trazar lineamientos para traducir los fines constitucionalmente asignados al Ministerio Público, en resultados concretos; y (7) asegurar la coherencia, armonización y necesaria coordinación que debe existir entre la gestión a cargo de las procuradurías delegadas, las procuradurías territoriales y los agentes del Ministerio Público, atendidos, desde luego, sus ámbitos de competencia funcional, material y territorial.» Negrilla fuera de texto.
Función nominadora: Por disposición constitucional, le corresponde al Procurador General de la Nación ejercer la función nominadora dentro de la entidad, según lo dispuesto en el artículo 278, el cual estipula que «ejercerá directamente las siguientes funciones: […]Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia.».
De otra parte, el Decreto Ley 262 del 2000, en su artículo 7.º, numeral 45.º, establece que el Procurador General de la Nación ejerce la «suprema dirección y administración del sistema de carrera de la entidad», lo cual implica que dispondrá sobre solicitudes de exclusión de listas de elegibles, sobre nombramientos y terminación de vínculos laborales de funcionarios con la entidad.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó su postura respecto a la competencia para conocer en única instancia de las demandas en contra de las decisiones que adopta el Procurador General de la Nación como «supremo director» del Ministerio Público y como «autoridad nominadora»6, y resolvió: 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, radicado: 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-16), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01052-00 Número interno: 3481-2018 Demandante: LIGIA MORALES AMARIS «PRIMERO.- UNIFICAR la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a: (i) la comprensión y alcance de la atribución de «supremo director del Ministerio Público» asignada al señor Procurador General dela (sic) Nación; y (ii) la determinación de la autoridad judicial competente para conocer de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentadas para cuestionar los actos administrativos expedidos por el Procurador General en desarrollo de sus roles de «supremo director del Ministerio Público» y de «autoridad nominadora»; de la siguiente manera: 1.
La función de supremo director del Ministerio Público, atribuida al Procurador General de la Nación, comprende esencialmente, el desarrollo de actividades de (1) orientación, (2) coordinación y (3) dirección de las diferentes dependencias y funcionarios que integran la entidad, a través de directivas, circulares, conceptos, memorandos y cualquier otra clase de actos administrativos, para que actúen de manera articulada en los ámbitos orgánico, funcional y técnico, y así asegurar unidad de acción. 2.
En aplicación del artículo 149, numeral 2. °, inciso 2.°, de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado es el competente para conocer en única instancia, de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que sin atención a la cuantía, se promuevan contra las decisiones proferidas por el Procurador General de la Nación como supremo Director del Ministerio Público. 3.
Los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para excluir a participantes de los concursos de méritos de carácter laboral desarrollados al interior de la entidad, son proferidos en ejercicio de la comúnmente denominada «facultad nominadora». 4. La competencia para el conocimiento de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovidas contra los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para excluir a participantes de los concursos de méritos de carácter laboral desarrollados al interior de la entidad, está atribuida en primera instancia, a los juzgados y tribunales administrativos, dependiendo de la cuantía, en atención a las reglas de competencia establecidas en los artículo 151 a 155 de la Ley 1437 de 2011. […]» En virtud de lo anterior, se tiene que esta Corporación es competente para conocer de los casos en los cuales el procurador haya hecho uso de su facultad como director supremo del Ministerio Público al expedir Radicado: 11001-03-25-000-2018-01052-00 Número interno: 3481-2018 Demandante: LIGIA MORALES AMARIS un acto administrativo 7; sin embargo, no tendrá competencia para conocer en única instancia de aquellos actos que haya expedido como consecuencia del ejercicio de su «facultad nominadora».
En tal sentido, los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para proveer cargos y desvincular trabajadores en provisionalidad de la entidad, son proferidos en ejercicio de la denominada «facultad nominador», por ende, la competencia para conocer de tales asuntos, según lo establecido por la Ley 1437 de 20118 y la jurisprudencia proferida por esta Corporación 9, corresponde a los jueces y tribunales administrativos en primera instancia, dependiendo de la cuantía. (i) Competencia de los Tribunales Administrativos para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El artículo 152 del CPACA establece que los Tribunales Administrativos serán competentes para conocer en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento de los siguientes casos: « […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» Subraya fuera de texto.
(ii) Competencia de los Jueces Administrativos para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De conformidad con el artículo 155 del CPACA, los Jueces Administrativos tendrán competencia para conocer en primera 7 Artículo 149, N. 2°, inciso 2° de la Ley 1437 de 2011 8Artículos 151 al 155 de la Ley 1437 de 2011 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Auto del 31 de octubre de 2018.
Radicado interno: 3218- 2016 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01052-00 Número interno: 3481-2018 Demandante: LIGIA MORALES AMARIS instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento de los siguientes casos: « […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» Subraya fuera de texto.
Una vez expuestas las anteriores consideraciones, corresponde analizar el asunto en cuestión. III. CASO CONCRETO Encuentra el Despacho que la accionante solicitó la nulidad del Decreto 3425 proferido el 8 de agosto de 2016 por la Procuraduría General de la Nación, el cual dispuso su desvinculación del cargo de Procuradora 219 Judicial I Penal, que ejercía en dicha corporación. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reintegro al cargo que ostentaba en la entidad, el pago de los factores salariales, prestaciones sociales y cesantías desde su desvinculación y el pago de los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados con la expedición del acto administrativo demandado.
Conforme a lo expuesto, se evidencia que el asunto en cuestión no encuadra en la excepción dispuesta en el artículo 149, numeral 2.º del CPACA, pues el acto administrativo que se controvierte fue proferido por el Procurador General de la Nación para desvincular a la accionante del cargo que venía ejerciendo al interior de la entidad, en aplicación de la lista de elegibles resultante del concurso de méritos convocado mediante la Resolución 040 del 20 de enero de 2015, que dio apertura al concurso de méritos para proveer los empleos de Procuradores Judiciales I y II, por lo que resulta evidente que los actos demandados no fueron proferidos por el Procurador General en Radicado: 11001-03-25-000-2018-01052-00 Número interno: 3481-2018 Demandante: LIGIA MORALES AMARIS ejercicio del poder disciplinario o como supremo director del Ministerio Público, sino en virtud de su facultad nominadora.
Ahora bien, conforme a lo dispuesto por la accionante en el capítulo VIII, la estimación razonada de la cuantía excede de los (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por lo cual el competente para conocer del presente asunto es Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en razón de ello se ordenará la devolución del expediente para lo de su cargo.
Por lo anterior este Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRESE la falta de competencia de esta corporación para conocer de este medio de control conforme a los expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEVUELVASÉ POR COMPETENCIA el presente expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado