! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Demandante: MARÍA TERESA BUITRAGO DE GONZÁLEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D” Tema: Tutela contra providencia judicial.
Niega amparo. Caducidad acción ejecutiva. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de amparo constitucional presentada a través de apoderado, por la señora María Teresa Buitrago de González, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. La señora María Teresa Buitrago de González, a través de apoderado judicial1, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”. Con este mecanismo constitucional pretende la protección de sus derechos constitucionales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 2.
Consideró vulneradas dichas garantías fundamentales con ocasión de la expedición de la sentencia del 14 de julio del 2022 al interior del proceso ejecutivo identificado con el número de radicado 11001-33-35-024-2018-00258-00/1. Este litigio fue iniciado por la actora contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social - UGPP para el cumplimiento de una condena impuesta en una sentencia judicial. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: !! El escrito fue enviado el 25 de agosto del 2022 al correo de la Secretaría General de esta Corporación.! ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 2 1.
AMPARAR los derechos de, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, IGUALDAD y DERECHOS ADQUIRIDOS de la Señora MARÍA TERESA BUITRAGO DE GONZÁLEZ 2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D”, en amparo a los derechos enunciados, revocar su providencia de auto de fecha 14 de julio de 2022, notificado el 21 de julio de 2022, y en consecuencia ordene al a quo librar mandamiento de pago por las sumas pretendidas. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. (Sic a toda la cita). 1.3. Hechos La Sala expone los siguientes hechos que consideran relevantes para decidir el asunto: 4. El Juzgado 24 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dictó sentencia del 23 de octubre del 2008, en la cual obligó a la extinta Caja Nacional de Previsión Nacional – CAJANAL, a reliquidar la pensión de la accionante con la inclusión de unos factores salariales adicionales y a que indexara la primera mesada.
Esto se dio en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la actora contra la mencionada entidad. 5. La sentencia cobró ejecutoria el 7 de noviembre del 2008. Por lo tanto, el 26 de marzo del 2009, la parte actora acudió ante CAJANAL para hacer efectivo el cumplimiento de dicha condena. 6. Ante ello, la mencionada entidad acató y ejecutó la orden, pero no indexó la primera mesada pensional, a pesar de que la accionante solicitó a la entidad que realizara lo propio. 7.
La mencionada autoridad fue liquidada con el fin de que la UGPP asumiera sus funciones y obligaciones. Ese proceso se realizó desde el 12 de junio del 2009 hasta el 11 de junio del 2013. En este lapso, según lo dijo la Sección Segunda del Consejo de Estado, el término de caducidad de la acción ejecutiva estuvo suspendido para hacer efectivo el cumplimiento de las sentencias que contenían obligaciones en material pensional. 8.
Luego, la actora presentó demanda ejecutiva el 4 de julio del 2018 para que la UGPP - que ya había asumido las obligaciones de CAJANAL - cumpliera con la obligación. El Juzgado 24 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de providencia del 12 de agosto del 2021, declaró la caducidad de la acción ejecutiva. 9. A tal efecto, puso de presente que como el proceso de liquidación de CAJANAL había culminado el 11 de junio del 2013, la accionante tenía desde el día siguiente (12 de junio del 2013), 5 años para presentar la acción ejecutiva, según ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 3 las normas del CCA.
Es decir, debía hacerlo hasta el 12 de junio del 2018. Sin embargo, como la demanda se presentó el 4 de julio del 2018, operó la caducidad de la acción. 10. Inconforme con esa decisión, la accionante presentó recurso de apelación. Indicó que el juez olvidó que según lo establece el artículo 177 del CCA, la ejecución de las sentencias se pueden hacer exigibles 18 meses desde que opera su ejecutoria y luego sí empiezan a correr los 5 años de caducidad de la acción. 11.
En ese orden, como la sentencia quedó ejecutoriada el 7 de noviembre del 2008, los 18 meses para exigir la obligación iban hasta el 7 de mayo del 2010. Sin embargo, como el proceso de CAJANAL se llevó a cabo desde el 12 de junio del 2009 hasta el 11 de junio del 2013, lo cierto es que ese término de exigibilidad de los 18 meses también se suspendió. 12.
Explicó que desde la ejecutoria de la sentencia (7 de noviembre del 2008) al inicio del proceso de liquidación de CAJANAL (12 de junio del 2009), sólo habían transcurrido 7 meses y 5 días de los 18 meses totales para hacer exigible la obligación, porque a su juicio, se reitera, ese término también se vio suspendido. 13. Así las cosas, una vez culminó la liquidación de CAJANAL, los términos se reanudaron el 12 de junio del 2013, incluido el lapso faltante para que se cumplieran los 18 meses de exigibilidad, que era de 10 meses y 25 días. 14.
Por lo tanto, alegó que como hacía falta que corriera ese tiempo faltante de 10 meses y 25 días, no podía concluirse que la demanda se presentó de manera tardía, pues el término debió extenderse hasta el 7 de mayo del 2019, contabilizando el lapso de 10 meses y 25 días anotado. 15. El medio de impugnación fue conocido por la Sección Segunda, Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Esta autoridad judicial, mediante providencia del 14 de julio del 2022, confirmó la decisión de primer grado. 16. La autoridad judicial mencionó que según lo establecen las normas del CCA, es cierto que la acción ejecutiva para solicitar el cumplimiento de las obligaciones impuestas en sentencias judiciales, caducan luego de 5 años de cumplido el término de 18 meses para hacerlas exigibles, como lo establece el artículo 177 de dicha normativa. 17.
En todo caso, precisó que, si bien el proceso de liquidación de CAJANAL se extendió desde el 12 de junio del 2009 hasta el 11 de junio del 2013, lo cierto es que en ese lapso sólo se suspendió el término de caducidad de la acción, pero no el de los 18 meses de exigibilidad como lo dice la accionante. 18. Así, como la sentencia que contiene la obligación quedó ejecutoriada el 7 de noviembre del 2008, debían contarse los 18 meses de exigibilidad para determinar ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 4 el momento en el cual comenzaría a correr el término de 5 años de caducidad de la acción. Por lo tanto, sería desde el 7 de mayo del 2010. 19.
Sin embargo, como el proceso de liquidación culminó el 11 de junio del 2013, el término debía contarse desde el 12 del mismo mes y año. En ese orden, la accionante tenía hasta el 12 de junio del 2018 para presentar la demanda, pero lo hizo el 4 de julio del mismo año, por lo que concluyó que debía confirmarse la decisión de primer grado. 20.
En este punto se recalca que el tribunal accionado hizo hincapié en que la jurisprudencia del Consejo de Estado no incluyó dentro de la suspensión de los términos el de la exigibilidad de la obligación – el de los 18 meses -, sino únicamente los de caducidad y de prescripción. Por tal motivo, no podía entenderse, que debía contarse el término adicional de 10 meses y 25 días al que la accionante hizo alusión. 1.4.
Fundamentos de la solicitud 21. La parte actora consideró que la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” incurrió en los siguientes defectos: i) Sustantivo: alegó que no se tuvo en cuenta que según el artículo 177 del CCA, la exigibilidad de las obligaciones impuestas en una sentencia puede hacerse efectiva luego de 18 meses.
Por tal motivo, era evidente que este término debió tenerse en cuenta para calcular la caducidad de la acción. Sin embargo, reparó en que la autoridad judicial accionada no lo haya hecho. A su juicio, la liquidación de CAJANAL incluyó la suspensión tanto del término de caducidad como el de exigibilidad de la obligación. Por lo tanto, era evidente que ella tenía 10 meses y 25 días adicionales para presentar la demanda ejecutiva, aspecto que debió ser tenido en cuenta por el juez natural, para concluir que no caducó la acción. ii) Desconocimiento del precedente: citó las siguientes providencias judiciales, en las cuales, a su juicio, se ha dicho con total claridad que la liquidación de CAJANAL incluyó la suspensión del término de 18 meses de exigibilidad de la obligación: - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Providencia del 25 de agosto de 2015, radicado 25000-23-42-000-2015-01327-01 (1777-2015). M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”. Auto del 30 de junio de 2016. Radicación número 25000-23-42- 000-2013-06595-01 (3637-14) MP. William Hernández Gómez. ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 5 - Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 29 de marzo de 2016, radicado 25000 23 42 000 2015 01601 01(5042-2015), M.P. Sandra Lisset Ibarra. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 22. Mediante auto del 30 de agosto del 2022, el magistrado ponente admitió la tutela. Ordenó notificar a la autoridad accionada y vincular en su calidad de terceros con interés: i) al Juzgado 24 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá; ii) a la UGPP y iii) a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso. 23.
Asimismo, requirió a las secretarías del tribunal accionado y del juzgado mencionado, para que remitieran en formato digital la totalidad del expediente ejecutivo con radicado número 11001-33-35-024-2018-00258-00/1. 24. Adicional a ello, ofició a la Secretaría General del Consejo de Estado, para que publicara en su página web copia digital de la demanda de tutela, de los anexos que la acompañan y de aquella providencia, con el fin de que cualquier persona que tuviera interés conociera de los referidos documentos y pudiera intervenir en el trámite constitucional de la referencia. 1.6.
Intervenciones 25. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” 26. La ponente de la decisión cuestionada consideró que la presente tutela pretende utilizarse como una tercera instancia, respecto de una decisión que estuvo acorde con las normas y la jurisprudencia. Por lo tanto, solicitó que sean negadas las pretensiones. 1.6.2.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social - UGPP 27. Por conducto de apoderado, la entidad consideró que la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados. En ese sentido, manifestó que la presente tutela debe ser declarada improcedente, puesto que se utiliza como una tercera instancia para atacar una decisión ajustada a derecho, dictada por el juez natural de la causa. ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 6 28.
El Juzgado 24 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, remitió el expediente digital, sin realizar ningún pronunciamiento adicional. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 29. Esta Sala es competente para conocer de la presente tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 30. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 31.
En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 19912, en los artículos 1°, 10º, 46 y 49, precisa que el mecanismo de amparo puede ser presentado por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea i) por sí misma; ii) a través de representante; iii) de apoderado; o iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa.
También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales3. 32. Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que la accionante es titular de los derechos fundamentales que reclama, en consideración a que fue demandante en el proceso ejecutivo cuya providencia se cuestiona. En consecuencia, goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos generales y particulares de la tutela y del núcleo esencial de los derechos presuntamente vulnerados. 33.
Por otro lado, se advierte que se reprocha la decisión de segunda instancia emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”. Es por ello, por lo que dicha autoridad judicial se encuentra legitimada en la causa por pasiva. 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-793 del 27 de septiembre de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 7 2.3.
Problema jurídico 34. Frente al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado, de las causales de procedibilidad de la acción de tutela invocadas y de los informes presentados, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan en el sub lite los requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial? 35.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” vulneró las garantías constitucionales alegadas por la actora, en vista de que declaró la caducidad de la acción ejecutiva que ella presentó contra la UGPP? 36. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) los requisitos generales de la acción de tutela; iii) los requisitos especiales de la acción de tutela y; iv) el análisis del caso en concreto. 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 37. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20124. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema5.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales6. 38. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20147.
En esta sentencia se 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 8 establecieron seis requisitos generales de procedencia8 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial9. 39.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configura los defectos especiales, la Sala debe determinar si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia i) que no se trate de tutela contra tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado, iv) relevancia constitucional, v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. 40.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 41. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, 8 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 9 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 9 interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos generales de la acción de tutela 2.5.1. Tutela contra tutela 42. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza pues la providencia judicial demandada fue proferida en el trámite de un proceso ejecutivo. 2.5.2.
Inmediatez 43. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de la decisión expedida el 14 de julio del 2022 por el tribunal accionado. Comoquiera que la acción de tutela se presentó el 25 de julio del 2022, la Sala encuentra que su interposición se hizo en un término razonable para el uso del mecanismo de amparo constitucional, aún sin contarlo desde la ejecutoria de la sentencia mencionada. 44.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200511 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.5.3.
Subsidiariedad 45. La Sala encuentra superado este requisito, ya que en el presente asunto se cuestiona una providencia de segunda instancia en el trámite de un proceso ejecutivo, y en ese sentido, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. 46. Asimismo, porque no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que las inconformidades señaladas por la 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05.08.14., M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 11 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 10 parte actora no se adecúan a las causales establecidas en los artículos 250 y 258 de la Ley 1437 de 2011. 2.5.4.
Relevancia constitucional 47. Para el caso en concreto, la Sala encuentra que este requisito sí se encuentra cumplido, por cuanto, al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la controversia propuesta por la parte accionante es de naturaleza constitucional, al solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 48.
De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, se cumple con el requisito de evidenciar una tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados, mediante la argumentación presentada en torno a los motivos por los que el accionante considera que el tribunal demandado se equivocó al declarar la caducidad de la acción ejecutiva que presentó contra la UGPP. 49.
Dichas pericias argumentativas en la exposición del criterio del demandante con respecto a la relación entre la providencia judicial y la vulneración de sus derechos fundamentales, es lo que permite la superación de este requisito y evidencia que la controversia trasciende de un orden exclusivamente legal; lo anterior, se cumple con independencia de los yerros en el razonamiento jurídico en que pueda incurrir la parte actora, pues precisamente lo acertado o erróneo de su proceder argumentativo es lo que debe ser indagado con suficiencia por el juez en las consideraciones de fondo que sustenten su decisión. 2.5.5.
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible 50. Se observa que en el trámite judicial la parte accionante alegó los reparos indicados en esta tutela. Al respecto, se tiene que hizo una exposición razonable de los defectos en los que habría incurrido la providencia atacada y además se advierte que no se trata de argumentos nuevos que no se hayan puesto en conocimiento de los jueces de instancia. 2.5.6.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. 51. Sobre este requisito, la Sala considera que el hecho de haber declarado la caducidad de la acción ejecutiva es un aspecto procesal relevante, puesto que ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 11 culminó el proceso ejecutivo. 2.6.
Exposición de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 2.6.1. Del defecto sustantivo 52. La Corte Constitucional12, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”13.
Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente14 o porque ha sido derogada15, es inexistente16, inexequible17 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador18. b) No se hace una interpretación razonable de la norma19. c) La disposición aplicada es regresiva20 o contraria a la Constitución21. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición22. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma23. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 2.6.2.
Desconocimiento del precedente 53. Para esta Sala24, el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.
Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 de 2012. 13 Corte Constitucional, Sentencias SU.159 de 2002. T-043 de 2005. T-295 de 2005. T-657 de 2006. T-686 de 2007. T-743 de 2008. T-033 de 2010. T-792 de 2010, entre otras. 14 T-189 de 2005. 15 T-205 de 2004. 16 T-800 de 2006. 17 T-522 de 2001- 18 SU-159 de 2002. 19 T-051de 2009. y T-1101 de 2005. 20 T-018 de 2008. 21 T-086 de 2007. 22 T-231 de 1994. 23 T-807 de 2004. 24 Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate.! ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 12 crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho. 54.
Lo anterior tiene lugar en ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces de las altas Cortes y los órganos de cierre de cada jurisdicción, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales. 55.
Por tanto, dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad de creación de derecho, al definir directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la Constitución. 56. Sin embargo, resulta necesario advertir que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma cuyos presupuestos fácticos se subsumen al caso, sin que exista necesariamente una actividad creadora del juez como tal25. 2.7.
Caso concreto 57. La Sala anticipa que negará el amparo solicitado en la presente acción de tutela, pues se considera que en la providencia enjuiciada se hizo un análisis razonable de las normas y del precedente aplicable al caso. En ese sentido, se analizarán en conjunto los defectos alegados por la actora, por estar íntimamente relacionados. 58.
El principal reproche de la accionante contra la sentencia enjuiciada consiste en el hecho de que, a su juicio, por la liquidación de CAJANAL debió haberse suspendido también el término de 18 meses consagrado en el artículo 177 del CCA para hacer exigible la obligación contenida en la sentencia que le fue favorable. Así, según afirmó, de haberse tenido en cuenta este lapso, se habría concluido que la acción ejecutiva no caducó. Agregó que las providencias del Consejo de Estado que consideró desatendidas exponen con claridad que dicho término también fue suspendido. 59.
Sin embargo, esta Colegiatura manifiesta que la sentencia atacada hizo un estudio razonable de las normas y del precedente del Consejo de Estado aplicable al asunto, en el que concluyó que el único término que se suspendió por la liquidación de CAJANAL fue el de caducidad y no el de la exigibilidad de la obligación. 25 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 13 60.
Dicha conclusión resulta sensata, máxime si se hace una lectura de las providencias que trajo a colación la parte actora, en donde se puede verificar con claridad que la suspensión únicamente aplicó para el término de caducidad, puesto que respecto del lapso de 18 meses de exigibilidad no se hace ningún pronunciamiento. 61. Para la Sala estas providencias constituyen precedente, pues contienen reglas claras dadas por las Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la manera de aplicar el cómputo de la caducidad por la liquidación de CAJANAL y por lo tanto, serán analizadas. 62.
En el auto del 25 de agosto de 2015, radicado 25000 23 42 000 2015 01327 01 (1777-2015), se señaló que los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones que estaban a cargo de CAJANAL se suspendieron por el proceso liquidatorio de esta entidad. Entonces, precisó que una vez culminó la liquidación, se reanudaron los 5 años para presentar la demanda ejecutiva, sin que se haya hecho alusión al término de 18 meses de exigibilidad: Para esos efectos se expidió la Ley 550 de 1999, aplicable a todas las entidades de carácter privado, público o de economía mixta que ejerzan alguna actividad financiera y de ahorro y crédito, consagrando en el inciso segundo del artículo 14 que “…Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario”.
(subraya fuera de texto). En tales condiciones, por fuerza de la remisión normativa contenida en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL NO corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativo que, según lo afirmado en la demanda, concluyó el 11 de junio de 2013.
En esas circunstancias le asiste razón al impugnante, pues no ha operado el fenómeno de la caducidad de la acción. La formulación de la demanda ejecutiva ocurrida el 6 de febrero de 2015 tuvo lugar dentro del término de los cinco (5) años previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, acorde con la siguiente cronología: i) la condena impuesta por la jurisdicción cuyo cobro se pretende por vía ejecutiva se hizo exigible el 19 de febrero de 2008; ii) En virtud del Decreto 2196 de 2009 y de la Ley 550 de 1999, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la entidad liquidada fueron suspendidos desde el 12 de junio de 2009 hasta su conclusión, que tuvo lugar el 11 de junio de 2013, esto es, por el espacio de cuatro (4) años; iii) levantada la suspensión de los términos de prescripción y caducidad de las obligaciones a cargo de Cajanal el 12 de junio de 2013 con la conclusión del trámite liquidatorio, se reanudó el cómputo de los cinco (5) años con que contaba la demandante para formular la demanda ejecutiva respecto de las obligaciones reconocidas en la sentencia condenatoria, término que hoy en día no ha vencido si se advierte que tan solo transcurrió 1 año, 3 meses y 25 días antes de la suspensión por liquidación de Cajanal, por lo que restan 3 años, 8 meses y 5 días posteriores al 12 de junio de 2013, esto es, hasta el 17 de febrero de 2016; vi) la demanda ejecutiva fue formulada por la demandante en sede judicial el 6 de febrero de 2015, esto es, dentro del término legal.
(Resalta la Sala). ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 14 63. En el mismo sentido, la providencia del 30 de junio de 2016 radicación número 25000-23-42-000-2013-06595-01 (3637-14) y que fue el sustento de la decisión atacada, el Consejo de Estado, también indicó que el término de caducidad de la acción ejecutiva se suspendió mientras duró la liquidación de CAJANAL.
Además, precisó cuándo reanudaba el cómputo, y en todo caso precisó que las personas estaban habilitadas para solicitar el cumplimiento de la obligación ante CAJANAL y la UGPP. Se reitera, respecto de los 18 meses de exigibilidad no hubo ningún pronunciamiento, como se denota a continuación: Así las cosas, si bien en decisiones recientes de las Secciones Segunda y Cuarta de esta Corporación se señaló que la caducidad frente a las sentencias de condena contra CAJANAL o CAJANAL EN LIQUIDACION se suspendió durante cuatro (4) años que duró su trámite liquidatorio, ello solo resulta aplicable a aquellos casos con características especiales analizadas en ellos en los cuales se impidió que antes del 12 de junio de 2013 se ejecutara judicialmente la obligación contra CAJANAL o la UGPP.
Por el contrario, la anterior regla no puede ser aplicada frente a los fallos condenatorios ejecutoriados y/o cuyas peticiones de cumplimiento se radicaron con posterioridad al 8 de noviembre de 2011, en tanto que: a- Frente a ellos solo puede operar la suspensión del término de caducidad hasta el 8 de noviembre de 2011, momento hasta el cual solo era viable acudir ante CAJANAL EICE EN LIQUIDACION para tal efecto. b- A partir de esa fecha la obligación de satisfacer el crédito recayó legalmente en la UGPP, conforme lo dispuso el Decreto 4269 de 2011 y las personas estaban habilitadas legalmente para ejecutar las condenas en contra de la UGPP.
(…) De esta forma, es necesario que el juez identifique a partir de qué momento se hizo exigible la obligación judicial y la fecha en la cual se pudo efectivamente perseguir judicialmente su cumplimiento ante CAJANAL o UGPP, teniendo en cuenta que la caducidad de medio de control se suspenderá solo a partir del momento en que inicio el periodo liquidatorio de CAJANAL EICE y se reactivará: a- El 8 de noviembre de 2011 si la petición de cumplimiento se realizó y competía atenderla a la UGPP de acuerdo con el Decreto 4269 de 2011 o, b- Para aquellas obligaciones cuya petición de cumplimiento correspondía atender a CAJANAL en liquidación, conforme el mismo decreto, la reactivación será el 12 de junio de 2013, día siguiente a la fecha en la que culminó la liquidación de aquella entidad y por ende la obligación podía perseguirse en cabeza de la UGPP.” 64.
Esto también se dijo en la providencia del 29 de marzo de 2016, radicado 25000-23-42-000-2015-01601-01(5042-2015), en la cual se precisó que las obligaciones a cargo de CAJANAL podían solicitarse luego de 18 meses de la ejecutoria y que luego sí comienza a correr el término de caducidad, que fue suspendido por la liquidación de la entidad, sin que se haya hecho mención al término de los 18 meses: ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 15 Ahora, la sentencia cuya ejecución se pretende cobró ejecutoria el 13 de julio de 2009, de tal suerte que, al haber sido proferida la providencia que confirmó la reliquidación de la pensión de la actora en fecha 21 de mayo de 2009, se debe tener en cuenta los (18) meses a que alude el inciso 4° del artículo 177 del código contencioso administrativo, (…) el cual feneció el 13 de enero de 2011, lo que significa que a partir de esta última fecha comenzó a correr el termino de caducidad de la acción ejecutiva.
Sin embargo, para el presente caso dicho término se interrumpió desde el día 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, periodo en el que se llevó a cabo el proceso de liquidación de Cajanal EICE, constituyéndose la ejecutante parte en el mismo sin obtener la cancelación de los valores reclamados, lapso que no contabiliza para el estudio del presupuesto de caducidad, conforme lo explicado en líneas precedentes.
Así las cosas, se observa que la demanda ejecutiva fue presentada en fecha 04 de marzo de 2015, tal como se constata con el recibido que obra a folio 58 del expediente, fecha para la cual, no había operado el presupuesto procesal de caducidad, toda vez que, la ejecutante contaba hasta el 13 de enero de 2016 para acudir ante esta jurisdicción a fin de hacer exigible el crédito que considera insoluto, ello sin tener en cuenta el lapso que duro el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, el cual comprende desde el 12 de junio de 2009 al 11 de junio de 2013. 65.
Bajo ese panorama, para la Sala es claro que la decisión del tribunal decidió acoger la tesis del Consejo de Estado, según la cual, para el periodo de liquidación de CAJANAL se suspendió el término de caducidad. Así, al haber analizado el caso concreto, concluyó que la demanda presentada por la accionante fue presentada de manera extemporánea. 66.
Se recalca que la posición de la actora consistente en que el término de 18 meses de exigibilidad también debió haberse suspendido, fue analizada por la autoridad accionada, que de manera razonable concluyó que, de conformidad con las providencias del Consejo de Estado, la suspensión aplicó únicamente para el término de caducidad y no para el lapso mencionado. 67.
Por lo tanto, como la sentencia que contiene la obligación a favor de la actora quedó ejecutoriada el 7 de noviembre del 2008, el tribunal concluyó que debían contarse los 18 meses de exigibilidad para determinar el momento en el cual comenzaría a correr el término de 5 años de caducidad de la acción. Así, sería desde el 7 de mayo del 2010. 68.
Sin embargo, precisó que el proceso de liquidación de CAJANAL culminó el 11 de junio del 2013, y por tal motivo, el término debía contarse desde el 12 del mismo mes y año. En ese orden, concluyó que la accionante tenía hasta el 12 de junio del 2018 para presentar la demanda, pero lo hizo el 4 de julio del mismo año, por lo que dispuso confirmar la decisión de primer grado que declaró la caducidad de la acción. 69.
Además, debe recordarse que según la jurisprudencia citada, la accionante estuvo habilitada para acudir ante CAJANAL o la UGPP para solicitar el ! Demandante: María Teresa Buitrago de González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-04647-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 16 cumplimiento de la obligación, tal como lo establecía el artículo 177 del CCA y en ese sentido, el término de los 18 meses de exigibilidad no fue suspendido. 70.
En ese orden de ideas, la Sala no encuentra configurados los defectos alegados. Por el contrario, se concluye que la decisión atacada se basó en un análisis razonable de las providencias de esta Corporación sobre la caducidad de las demandas ejecutivas presentadas contra CAJANAL. Debido a ello, se negará la presente acción de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: NEGAR la acción de tutela formulada por la señora María Teresa Buitrago de González, según lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, dentro de los tres días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de la ejecutoria, conforme lo fija el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”