Radicado: 11001-03-15-000-2024-01793-01 Demandante: Clelia González Granados Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01793-01 Demandante: CLELIA GONZÁLEZ GRANADOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y OTRO Tema: Mora judicial e inclusión en nómina de pensionados SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la demandante contra la sentencia del 16 de mayo de 2024, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta, denegó el amparo deprecado en la acción de tutela de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 12 de abril de 20241, en ejercicio de la acción de tutela Clelia González Granados, en nombre propio, pidió la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social, salud y dignidad humana. A juicio de la parte actora, la vulneración de sus garantías superiores se presenta con ocasión de (i) la demora del Tribunal Administrativo del Cesar en resolver el recurso de apelación que interpuso la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 24 de junio de 2022, mediante la cual el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar accedió en primera instancia a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-006-2019-00025-00/01; y (ii) la omisión de la UGPP de pagarle la pensión de sobrevivientes reconocida en primera instancia. 2.

Pretensiones La tutelante formuló de manera textual las siguientes pretensiones: [1] Sírvase señor Juez ORDENAR a la parte accionada UGPP y/o quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de la presente sentencia, incluya en nómina y pague en favor de la suscrita la pensión de sobrevientes (sic) reconocida en primera instancia por el Juez Sexto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, de manera temporal y hasta tanto el Honorable Tribunal Administrativo del Cesar resuelva de fondo su correspondiente recurso de apelación. 1 Índice 1 de Samai, bajo el radicado 11001-03-15-000-2024-01793-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01793-01 Demandante: Clelia González Granados Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 [2] Sírvase señor Juez INSTAR, al Honorable Tribunal Administrativo del Cesar con el mayor respeto, realizar los trámites judiciales internos pertinentes y conducentes con el propósito de lograr proferir en segunda instancia la sentencia judicial que en derecho corresponda. 3.

Hechos Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: La demandante nació el 26 de abril de 1965 y su compañero permanente Luis Abelardo Ríos Pérez, con quien tuvo a su hijo Yeison Alexander Ríos González, se desempeñó como detective del desaparecido Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en el lapso comprendido entre el 12 de abril de 1982 y 30 de diciembre de 1989, día en que desapareció, por lo que el 18 de diciembre de 1991 se declaró su muerte presunta.

El 24 de mayo de 2012 la tutelante pidió a la UGPP reconocerle y pagarle una pensión de vejez postmortem, porque, a su juicio, cumplía las exigencias previstas en el ordenamiento jurídico, solicitud que fue denegada a través de Resolución RDP004406 de 31 de enero de 2013 con fundamento en que su compañero permanente fallecido no cumplió 20 años de servicio en el DAS, requisito indispensable para el otorgamiento de la prestación. Contra el anterior acto administrativo la actora interpuso recurso de reposición, con el argumento de que debía concederle la pensión reclamada ya que su excompañero permanente murió en cumplimiento de sus funciones de detective del DAS y la UGPP por medio de Resolución RDP 14989 de 3 de abril de 2013 confirmó la decisión inicial, toda vez que la Ley 12 de 1975 y el Decreto 1047 de 1978 exigían para la concesión de la pensión postmortem que el empleado contará con 20 años de servicio.

El 15 de septiembre de 2016 la tutelante solicitó a la UGPP el otorgamiento de la pensión de sobrevivientes y fue denegado mediante Resolución RDP44352 de 28 de noviembre de ese año, con el argumento de que no se cumplía el presupuesto de que el causante contara con los 20 años previstos en el artículo 68 del Decreto 1848 de 1969. La accionante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP (a la que se le asignó el número de radicación 20001-33-33-006-2019-00025- 00/01), con el propósito de que se declarara la nulidad de la Resolución RDP44352 de 28 de noviembre de 2016 y se ordenara el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por la muerte de su excompañero permanente Luis Abelardo Ríos Pérez, en aplicación del principio de favorabilidad por cumplir las exigencias señaladas en la Ley 100 de 1993 para ser beneficiaria de la prestación. La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar, que por sentencia del 24 de junio de 2022 accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que la Ley 100 de 1993 le resultaba aplicable a la accionante en atención al principio de «la condición más beneficiosa en materia de pensión de sobrevivientes», previsto en el artículo 288 de ese compendio normativo, y por cumplir el requisito previsto en el artículo 46 ibídem de que el fallecido hubiere cotizado más de 26 semanas.

En la sentencia también declaró la prescripción de las mesadas causadas antes del 15 de septiembre de 2013. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01793-01 Demandante: Clelia González Granados Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Contra el anterior fallo la UGPP interpuso recurso de apelación, al estimar que no se cumplía la exigencia de que el trabajador contara con 20 años de servicios prevista en el artículo 68 del Decreto 1848 de 1969.

El recurso fue concedido por auto del 11 de agosto de 2022, por lo que el expediente fue enviado el 9 de septiembre siguiente al Tribunal Administrativo del Cesar para que decidiera la alzada. 4. Fundamentos de la acción de tutela La demandante afirmó que cuenta con 59 años de edad y su hijo mayor de edad Yeison Alexander Ríos Gonzáles sufre de quebrantos de salud que le impiden valerse por sí mismo, por lo que debe cuidarlo de manera continua, situación que por la que no trabaja ni devenga suma alguna para satisfacer sus necesidades, por lo que sus «otros hijos» se encargan de su manutención. Que la UGPP no ha surtido los trámites pertinentes para pagarle la pensión de sobrevivientes reconocida por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar, por medio de sentencia de 24 de junio de 2022, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-006-2019-00025-00/01, lo que resulta indispensable para salvaguardar sus derechos fundamentales, conforme a la jurisprudencia constitucional2. 5.

Intervenciones El Tribunal Administrativo del Cesar pidió que se denegara la solicitud de amparo porque si bien la actora pidió el 21 de julio de 2023 y 11 de marzo de 2024 «impulso procesal» en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-006- 2019-00025-00/01, no acreditó una situación que ameritara proferir urgentemente sentencia de segunda instancia en ese asunto.

La UGPP afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no tiene incidencia en la presunta mora judicial en la que incurre el Tribunal Administrativo del Cesar en el expediente 20001-33-33-006-2019-00025-00/01. Además, la tutela deviene en improcedente para reconocerle a la actora el pago de la pensión de sobrevivientes reclamada, dado que aún no hay sentencia ejecutoriada que le conceda el derecho a la demandante a recibirla. 6.

Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 16 de mayo de 2024, denegó el amparo deprecado por la demandante, al considerar que no probó en el proceso 20001-33-33-006-2019-00025-00/01 una situación que ameritara darle prelación a ese proceso, y no se evidencia que haya trascurrido un lapso desproporcionado desde que el expediente ingresó al despacho para dictar fallo de segunda instancia. Que la demandante cuenta con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto administrativo cuestionado en el aludido expediente y el pago de la respectiva mesada, de acuerdo con el artículo 229 del CPACA.

Asimismo, no se evidenciaba que la UGPP hubiera incurrido en alguna actuación que quebrante los derechos fundamentales de la actora, pues aún no hay una sentencia ejecutoriada que le otorgue el derecho a recibir la pensión de sobrevivientes reclamada, por ende, no es dable que se le pague la prestación, de acuerdo con el artículo 189 del CPACA. 2 Sentencias T-001 de 2020 y T-108 de 2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01793-01 Demandante: Clelia González Granados Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 7. Impugnación La demandante impugnó el fallo de primera instancia, al estimar que la mora del Tribunal Administrativo del Cesar de decidir en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-006-2019-00025-00/01 le impide devengar la prestación allí pretendida, lo que afecta sus garantías superiores, dado que no recibe dinero alguno para subsistir.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar: (i) si procede la acción de tutela presentada por Clelia González Granados por la presunta mora judicial en la que incurre el Tribunal Administrativo del Cesar, al resolver el recurso de apelación que la UGPP interpuso contra la sentencia de 24 de junio de 2022, con la que el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-006-2019-00025-00/01; y (ii) si es dable ordenarle a ese ente estatal que pague la prestación reconocida en la sentencia de primera instancia. La Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada, que negó el amparo deprecado, porque (i) no se evidencia una mora judicial injustificada en el expediente 20001-33-33- 006-2019-00025-00/01 por parte del Tribunal Administrativo del Cesar; y (ii) no es factible ordenarle a la UGPP que pague la pensión de sobrevivientes reconocida en el fallo de primera instancia, ya que este no está ejecutoriado.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) generalidades de la acción de tutela, (ii) la mora judicial, y (iii) analizará el caso concreto. 2. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 3.

Sobre la mora judicial La mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos por la ley para adelantar la actuación judicial; (ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la demora, y Radicado: 11001-03-15-000-2024-01793-01 Demandante: Clelia González Granados Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes por parte del juez3.

El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas.

Sobre el particular, la sentencia T-186 de 2017 señaló que existe relación de conexidad necesaria entre la noción de plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, a tal punto que esos son los criterios que deben analizarse para establecer si se configuró o no una amenaza o violación al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. De modo que el funcionario incumplido debe demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de dichos derechos y, por ende, la mora judicial solo estará justificada cuando: i) Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, ii) Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes. Asimismo, expresó que para identificar la ocurrencia de un plazo irrazonable se deben tener en cuenta: (i) las circunstancias generales del caso concreto (incluida la afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y deberes del procesado);

(ii) la complejidad del caso; (iii) la conducta procesal de las partes; (iv) la valoración global del procedimiento; y (v) los intereses que se debaten en el trámite4. 4. Análisis del caso concreto 4.1 Sobre la presunta mora judicial del Tribunal Administrativo del Cesar Para resolver, la Sala realizará un recuento de las actuaciones relevantes adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-006-2019-00025- 00/01.

El 24 de enero de 2019 Clelia González Granados promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el propósito (i) de que se declarara la 3 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-230 de 2013, T-186 de 2016, T-052 de 2018 y T-441 de 2020. 4 La Corte Constitucional se ha apoyado en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en la que se establecieron criterios objetivos para determinar bajo qué circunstancias se configura la violación al plazo razonable por parte de las autoridades judiciales o administrativas, tales como: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales.

(Caso Motta Vs Italia, sentencia de 19 de febrero de 1991: Caso Ruiz Mateos Vs España, sentencia de 23 de junio de 1993; Caso Genie Lacayo Vs Nicaragua, sentencia de 29 de enero de 1997). Radicado: 11001-03-15-000-2024-01793-01 Demandante: Clelia González Granados Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 nulidad de la Resolución RDP 44352 de 28 de noviembre de 2016, mediante la cual le fue denegado el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes (que pidió con ocasión de la declaratoria de muerte presunta de su compañero permanente Luis Abelardo Ríos Pérez, quien se desempeñó como detective del DAS por más de 7 años); y (ii) que se ordenara concederle y pagarle la mencionada prestación. El asunto lo conoció el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar, que el 2 de mayo de 2019 lo admitió, el 23 de julio de 2021 celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA y el 24 de junio de 2022 dictó sentencia, en la que accedió a las pretensiones de la demanda, toda vez que a la actora le asistía el derecho de acceder a mesada reclamada, en atención al artículo 46 de la Ley 100 de 1993.

El 5 de julio de 2022 la UGPP presentó recurso de apelación y por auto del 11 de agosto de 2022 el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar lo concedió, de ahí que el 27 de septiembre siguiente remitiera el expediente al Tribunal Administrativo del Cesar. El proceso arribó el 3 de octubre de 2022 al Tribunal Administrativo del Cesar, que el 1º de diciembre de ese año admitió el recurso de apelación, por lo que las diligencias ingresaron al despacho el 15 de diciembre de 2022 para dictar sentencia. El 21 de julio de 2023 y 11 de marzo de 2024 la actora allegó memoriales con los que pidió que se «provea, conforme a derecho en el proceso» 20001-33-33-006-2019-00025-00/01, ante lo cual el magistrado sustanciador profirió el auto de 11 de abril de 2024, en el que indicó que los expedientes deben fallarse conforme a los turnos asignados y no era dable disponer la prelación del asunto porque la demandante no acreditó alguna situación especial que ameritara la alteración de turnos. Las diligencias ingresaron nuevamente al despacho el 22 de abril de 2024, momento a partir del cual no se registra actuación alguna.

A partir del anterior recuento, la Sala advierte que si bien el expediente 20001-33-33-006- 2019-00025-00/01 arribó al Tribunal Administrativo del Cesar el 3 de octubre de 2022 para que lo decidiera en segunda instancia, ello no comporta una mora judicial injustificada, pues desde esa fecha fue admitido el recurso de apelación (1º de diciembre de 2022) y se emitió un pronunciamiento sobre los memoriales de impulso procesal presentados por la demandante, a través de auto de 11 de abril de 2024.

En ese orden de ideas, la Sala no advierte que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-006-2019-00025-00/01 acontezca una tardanza injustificada del Tribunal Administrativo del Cesar en dictar fallo de segunda instancia, lo que impide acceder al amparo solicitado, conforme a la jurisprudencia constitucional, que sobre el particular ha señalado: «[…] si bien la administración de justicia debe ser pronta […] no todo retardo en la adopción de una decisión judicial genera per se una infracción a la Constitución. Para que esto ocurra debe probarse que la dilación injustificada tuvo origen en la falta de diligencia del funcionario judicial en el cumplimiento de sus deberes o que el plazo del proceso sea irrazonable […]»5.

Resulta oportuno destacar que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-006-2019-00025-00/01, la demandante no acreditó situaciones en virtud de 5 Corte Constitucional, sentencia T-052 de 2018, M. P. Alberto Rojas Ríos. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01793-01 Demandante: Clelia González Granados Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 las cuales fuera procedente la prelación del turno asignado, pues en los memoriales de 21 de julio de 2023 y 11 de marzo de 2024 solo pidió impulso procesal y por eso el tribunal demandado no accedió a la alteración de turnos. Ahora bien, aunque en la tutela la actora afirma que su hijo Yeison Alexander Ríos González sufre serios quebrantos de salud que le impiden valerse por sí mismo y hace que deba cuidarlo permanente, ese análisis, en principio, le corresponde al juez natural, para lo cual la accionante ha de allegar las respectivas pruebas al proceso ordinario.

Así las cosas, en razón a que en el expediente 20001-33-33-006-2019-00025-00/01 no se evidencia una tardanza injustificada del Tribunal Administrativo del Cesar, debe negarse el amparo deprecado, tal como se concluyó en la sentencia impugnada, motivo por el cual será confirmada. 4.2 Inclusión en nómina por parte de la UGPP En el escrito de tutela la demandante pide que se ordene a la UGPP que le pague la pensión de sobrevivientes reconocida por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar mediante la sentencia de 24 de junio de 2022 que decidió en primera instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-006-2019-00025-00/01.

No obstante, esa petición resulta improcedente pues contra la sentencia de primera instancia la UGPP interpuso recurso de apelación que aún no ha sido resuelto, por tanto, la decisión no está ejecutoriada, conforme al artículo 3026 del CGP (aplicable en se asunto contencioso-administrativo en virtud del artículo 3067 del CPACA), de ahí que se colija que a la actora aún no se le ha otorgado el derecho de acceder a la correspondiente pensión de sobrevivientes.

Cabe advertir que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-006- 2019-00025-00/01 comporta un litigio, por ende, no se tiene certeza de que el fallo que dicte el ad quem vaya a ser favorable a la demandante, por lo que sería inapropiado asumir que le asiste la prerrogativa de que se le reconozca la prestación allí pretendida sin que el juez natural haya adoptado la decisión correspondiente.

Así las cosas, debe negarse el amparo deprecado en lo que respecta a la súplica de ordenarle a la UGPP que incluya en nómina a la accionante, como lo señaló el a quo. En virtud de lo expuesto, como no se evidencia mora judicial injustificada del Tribunal Administrativo del Cesar en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001- 33-33-006-2019-00025-00/01 y no es dable ordenarle a la UGPP que incluya en nómina a la demandante, se confirmará la sentencia impugnada, que negó el amparo deprecado. 6 «Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.

No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos». 7 «En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil [derogado por el CGP] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01793-01 Demandante: Clelia González Granados Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la presente providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO WILSON RAMOS GIRÓN