Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: FRANCISCO JAVIER COVALEDA VARGAS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO – A pesar de que se acreditó la situación de discapacidad del actor, el tribunal demandado interpretó y aplicó con excesivo rigor la disposición relativa a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con lo cual, de paso, restringió el acceso a la administración de justicia / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN – El tribunal demandado omitió el deber de facilitar el acceso a la administración de justicia por parte de un sujeto de especial protección constitucional, desconociendo así el artículo 13 superior.
La Sala1 resuelve la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 15 de mayo de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que accedió al amparo reclamado. I.
ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 8 de abril de 20252, Nubia Felisa Burbano Burgos, en calidad de agente oficiosa y persona de apoyo de Francisco Javier Covaleda Vargas, instauró acción de tutela contra el Juzgado 11 Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la dignidad humana de aquel.
En consecuencia, solicitó lo siguiente: (i) Dejar sin efectos el auto del 16 de julio de 2024, proferido por el juzgado accionado, mediante el cual se declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el proceso identificado con el radicado 76001-33-33- 011-2023-00300-01. 1 Se advierte que el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente el 13 de junio de 2025, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Samai, expediente de primera instancia, índice 2, archivo «10ED_Demanda(…)».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (ii) Dejar sin efectos el auto del 28 de marzo de 2025, expedido por el tribunal demandado, mediante el cual se confirmó la decisión del Juzgado 11 Administrativo de Cali.
(iii) Ordenar al juzgado accionado admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2. Del escrito de tutela, se extraen los siguientes hechos y argumentos jurídicamente relevantes: 3. Mediante la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019, la DIAN reconoció unas acreencias laborales al señor Covaleda Vargas y ordenó la retención de una parte de su valor, con sustento en que esa entidad y la administradora de riesgos laborales Positiva efectuaron varios pagos simultáneos por concepto de incapacidad. 4.
Al señor Covaleda Vargas se le diagnosticó trastorno mixto ansioso depresivo y déficit cognitivo, motivo por el cual, a través de la Escritura Pública 1159 del 15 de junio de 2021, se designó a su esposa, Nubia Felisa Burbano Burgos, como su persona de apoyo. 5. En junio de 2023, tras encontrar varios documentos de su esposo, la señora Burbano Burgos se enteró de la existencia de la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019, por lo que contactó a un abogado.
Este solicitó la revocación directa de dicha resolución, petición que fue denegada por la DIAN. En consecuencia, el 8 de noviembre de 2023, el mismo abogado instauró una demanda para obtener la nulidad de aquella resolución y del acto que negó la solicitud de revocatoria directa. 6. Mediante auto del 16 de julio de 2024, el Juzgado 11 Administrativo de Cali rechazó tal demanda, con sustento en que la decisión de negar la solicitud de revocación directa no era un acto administrativo susceptible de control de legalidad, amén de que había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019. 7.
La anterior providencia fue apelada y, mediante auto del 28 de marzo de 2025, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la confirmó con el argumento de que el término de caducidad debía contabilizarse desde el 15 de junio de 2021, fecha en la cual se designó a Nubia Felisa Burbano Burgos como persona de apoyo del señor Covaleda Vargas. 8.
En criterio de la señora Burbano Burgos, las autoridades judiciales demandadas desconocieron que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han establecido que, en casos que involucren a personas en condición de discapacidad, el término de caducidad debe contabilizarse desde el momento en que la persona de apoyo tenga conocimiento cierto del acto administrativo cuyo control se pretende. 9.
Al respecto, agregó que la designación de una persona de apoyo, por sí sola, no implica que esta adquiera conocimiento automático de todos los derechos y obligaciones de la persona a la cual asiste. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10.
Adicionalmente, acusó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de ignorar el déficit cognitivo del señor Covaleda Vargas y el régimen de apoyos establecido en la Ley 1996 de 2019, así como de desconocer que la comprensión de los actos administrativos que involucren a personas en condición de discapacidad solo se garantiza con la intervención efectiva de su persona de apoyo. 11.
Con fundamento en todo lo anterior, concluyó que, en el caso concreto, el término de caducidad debía contabilizarse desde el momento en que, por casualidad, se enteró de la existencia de la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019, pues solo a partir de ese instante tuvo conocimiento cierto de su contenido. 12. La señora Burbano Burgos complementó la demanda de tutela mediante escrito del 24 de abril de 20253, en el cual expuso que el juzgado y el tribunal demandados incurrieron en violación directa de la Constitución, al exigir el ejercicio del medio de control sin el conocimiento cierto de la mencionada resolución; con ello, de paso, se vulneró el derecho fundamental al debido proceso del señor Covaleda Vargas y se desconoció «el principio de capacidad legal con apoyos». 13.
Sostuvo, además, que el tribunal aplicó restrictivamente el artículo 164 del CPACA, al contabilizar el término de caducidad desde el 15 de junio de 2021, pasando por alto los principios pro homine y de interpretación conforme, así como los artículos 5 y 13 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. 14. Finalmente, indicó que se le impusieron cargas procesales irrazonables al señor Covaleda Vargas y que «[e]xigirle a una persona con discapacidad cognitiva cumplir plazos sin garantizar su comprensión es inhumano y arbitrario».
B. Trámite impartido e intervenciones 15. Mediante auto del 11 de abril de 20254, el despacho sustanciador en primera instancia admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 11 Administrativo de Cali. Además, dispuso que se notificara a la DIAN como tercera con interés. 16. El magistrado Omar Edgar Borja Soto, integrante del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca5, sostuvo que el rechazo de la demanda del señor Covaleda Vargas se ajustó al precedente jurisprudencial aplicable y a los medios probatorios disponibles.
Concretamente, señaló que no se probó ninguna situación particular que justificara contabilizar el término de caducidad desde una fecha posterior al 15 de junio de 2021, cuando se designó a Nubia Felisa Burbano Burgos como persona de apoyo del señor Covaleda Vargas. 17. La DIAN6 solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela porque, en su criterio, la parte demandante pretendió reabrir el debate sobre la caducidad de la acción y, de esa manera, acceder a una instancia adicional. 3 Samai, expediente de primera instancia, índice 13. 4 Samai, expediente de primera instancia, índice 4. 5 Samai, expediente de primera instancia, índice 15. 6 Samai, expediente de primera instancia, índice 12.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18. Adicionalmente, sostuvo que no se cumplió ninguno de los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y que, en todo caso, los autos cuestionados se ajustaron a derecho, pues, entre el 15 de junio de 2021 —fecha en la que se designó a Nubia Felisa Burbano Burgos como persona de apoyo del señor Covaleda Vargas— y el 8 de noviembre de 2023 —fecha en la cual se presentó la demanda— transcurrió un periodo mucho mayor al término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 19.
El Juzgado 11 Administrativo de Cali guardó silencio, pese a que se le notificó7 el auto admisorio de la acción de tutela. C. Fallo impugnado 20. Mediante sentencia del 15 de mayo de 20258, la Sección Cuarta del Consejo de Estado concedió el amparo solicitado en favor del señor Covaleda Vargas. En consecuencia, dejó sin efectos el auto del 28 de marzo de 2025, mediante el cual se confirmó la decisión de declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y ordenó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca proferir la providencia de reemplazo correspondiente. 21.
Para sustentar lo anterior, la Sección Cuarta indicó que la solicitud de amparo cumplió los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Específicamente, sostuvo que cumplió el de relevancia constitucional porque: (i) no se planteó una controversia de mera legalidad o de índole netamente económica;
(ii) se cuestionó la razón de la decisión contenida en los autos controvertidos; (iii) se explicaron suficientemente los motivos por los cuales se atribuyó una vulneración de derechos fundamentales a dichos autos; y (iv) se evidenció que las autoridades judiciales demandadas pudieron incurrir en una indebida valoración de la situación de discapacidad del señor Covaleda Vargas y en la imposición de una carga procesal desproporcionada. 22.
Al respecto, la Sección Cuarta advirtió que, aunque los argumentos de la acción de tutela ya habían sido expuestos en el recurso de apelación contra el auto por el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del señor Covaleda Vargas, su condición de discapacidad tornó procedente la solicitud de amparo, pues impuso al juez constitucional un deber especial de protección del acceso efectivo a la administración de justicia. 23.
De otra parte, señaló que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en una violación directa de la Constitución, por cuanto aplicó el término de caducidad previsto en el artículo 164 del CPACA sin considerar lo siguiente: 24. En primer lugar, la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019 se notificó el 4 de febrero de 2020, cuando ya existían múltiples dictámenes que evidenciaban una afectación grave y persistente de las funciones cognitivas del señor Covaleda Vargas, incluyendo la comprensión, la atención, la memoria y la planificación, lo cual le impedía «comprender el alcance jurídico» de actos administrativos que lo afectaran o solicitar asistencia al respecto. 7 Samai, expediente de primera instancia, índice 7. 8 Samai, expediente de primera instancia, índice 18.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 25. En segundo lugar, la designación de la señora Nubia Felisa Burbano Burgos como persona de apoyo de aquel, por sí sola, no daba cuenta del conocimiento de la resolución aludida, pues ni siquiera había indicios de que, al momento de esa designación —15 de junio de 2021—, aquella hubiera tenido acceso al acto administrativo en cuestión o el señor Covaleda Vargas «estuviera en condiciones de ponerlo en su conocimiento», motivos por los cuales era irrazonable suponer que la acción judicial correspondiente podía ejercerse desde entonces. 26.
En tercer lugar, la primera manifestación clara y objetiva del conocimiento de la resolución por parte de la señora Burbano Burgos fue la solicitud de revocación directa, presentada el 4 de julio de 2024, por lo que la exigencia de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho antes de esa fecha era «desproporcionada e incompatible con las circunstancias reales del caso».
D. Impugnaciones 27. En la impugnación, La DIAN9 insistió en que no se cumplió ninguno de los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 28. Puntualmente, adujo que no se configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues la decisión de declarar la caducidad de la acción garantizó el principio de seguridad jurídica con respecto a la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019. 29.
Además, señaló que dicha decisión no desconoció la especial protección constitucional de la cual goza el señor Covaleda Vargas, pues su persona de apoyo tenía la posibilidad de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término establecido por el legislador. 30. Finalmente, cuestionó que la Sección Cuarta calificara la decisión del tribunal como desproporcionada, sin realizar un juicio de proporcionalidad que abordara los bienes jurídicos garantizados con la figura de la caducidad. 31.
Por su parte, el magistrado Omar Edgar Borja Soto, integrante del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca10, adujo que no se probó ninguna situación particular que justificara contabilizar el término de caducidad desde una fecha posterior al 15 de junio de 2021 ni desde aquella señalada en el fallo de primera instancia. 32. Además, sostuvo que efectuar esa contabilización desde el 4 de julio de 2024, fecha en la cual se solicitó la revocación directa de la resolución demandada, «sería pretermitir el término de caducidad a criterio de la parte actora».
II. CONSIDERACIONES E. Competencia 33. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en 9 Samai, expediente de primera instancia, índice 27. 10 Samai, expediente de primera instancia, índices 25 y 26. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
F. Problema jurídico 34. La Sala determinará si confirma, modifica o revoca la sentencia del 15 de mayo de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 35. Para ello, de conformidad con lo expuesto en las impugnaciones, establecerá si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en una violación directa de la Constitución al confirmar el auto del 16 de julio de 2024, proferido por el Juzgado 11 Administrativo de Cali, mediante el cual se rechazó la demanda del señor Covaleda Vargas por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
G. Análisis de la Sala Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 36. En primer lugar, se encuentra satisfecha la exigencia de legitimación en la causa11, tanto por activa como por pasiva, pues el accionante es el titular de los derechos fundamentales cuya vulneración se alega y el tribunal accionado es el presunto causante de esta, por lo que es el llamado a responder, en caso de que llegue a ser comprobada. 37.
También se encuentra satisfecha la exigencia de inmediatez, puesto que la acción de tutela se instauró el 8 de abril de 2025, es decir, varios días después de la notificación del auto respecto del cual se alega la vulneración de derechos fundamentales, lo cual tuvo lugar el 4 de abril anterior12. De modo que la solicitud de amparo se presentó en un término razonable13. 38.
Igualmente, se halla cumplido el requisito de subsidiariedad14, pues el señor Covaleda Vargas no cuenta con ningún mecanismo de defensa judicial distinto a la acción de tutela para cuestionar la providencia mediante la cual se confirmó la decisión de rechazar su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, de esa manera, obtener la protección de sus derechos fundamentales.
Tal ausencia de mecanismos ordinarios, como es lógico, se debe a que ya se interpuso el recurso de apelación contra dicha decisión de rechazo. 11 En la sentencia T-495 de 2024, la Corte Constitucional explicó que, en esencia, la legitimación en la causa consiste en el «interés que ostentan quienes intervienen en el trámite constitucional, bien porque son titulares de los derechos cuyo restablecimiento se discute (activa) o porque tienen la capacidad legal de responder por la vulneración o amenaza alegada (pasiva)». 12 Samai, proceso 76001-33-33-011-2023-00300-01, índice 7. 13 En la misma sentencia T-495 de 2024, la Corte Constitucional expuso que el «término de seis meses es razonable para el cumplimento del requisito de inmediatez en acciones de tutela contra providencia judicial, sin perjuicio de la acreditación de circunstancias que justifiquen su presentación en un término mayor». 14 La acción de tutela tiene un carácter subsidiario, motivo por el cual, de conformidad con el numeral 1° del artículo 6° del Decreto Ley 2591 de 1991, resulta improcedente ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, salvo que estos no sean eficaces o idóneos, o que sea necesario evitar la concreción de un perjuicio irremediable.
En el presente caso, como se vio, dichos mecanismos ni siquiera existen. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 39. Adicionalmente, es claro que la solicitud de amparo no se dirige contra una providencia expedida en otro trámite de tutela, un tipo de decisión que, por regla general, no admite cuestionamientos mediante una acción de la misma naturaleza15.
Tampoco se trata de aquellas dictadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que, en su orden, resuelven acciones de inconstitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad16, ni de sentencias interpretativas (Senit) adoptadas por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP, «como consecuencia de una petición específica de algún órgano de dicha Jurisdicción y que detenten exclusivamente un carácter general, impersonal y abstracto»17. 40.
Finalmente, se encuentra satisfecha la exigencia de relevancia constitucional, para cuya acreditación no basta con señalar los derechos fundamentales vulnerados e identificar los defectos de la providencia de la cual se trate, sino que, de conformidad con lo expuesto por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 201418, es necesario verificar que la solicitud de amparo (i) contenga una carga argumentativa mínima y (ii) no sea utilizada como una instancia adicional a las establecidas por el legislador. 41.
Cabe advertir que las anteriores exigencias se ajustan al precedente de la Corte Constitucional, la cual, de manera consistente y consolidada19, ha sostenido que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad o de índole patrimonial, o la interpretación propia de los jueces naturales.
Además, ha explicado que aquella es inidónea si lo pretendido es que el juez constitucional se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de las especialidades de cada jurisdicción. 42. Ahora, esta Sala comparte los argumentos de la Sección Cuarta para considerar satisfecho el requisito en cuestión. Además, el hecho de que la demanda de tutela contenga una reiteración de los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el auto por el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento, por sí solo, no implica que lo pretendido por la parte accionante sea acceder a una instancia adicional frente al proceso contencioso-administrativo. 15 En la sentencia de unificación 627 de 2015, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: «Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede ( ).
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por [un juez o un tribunal distinto a la Corte Constitucional], la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando (…) se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta (…). Si la acción se de tutela se dirige contra (…) [una actuación anterior] a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela (…), la acción de tutela sí procede, (…).
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato (…), la acción de tutela puede proceder de manera excepcional». 16 Al respecto, ver, entre otras, las sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-215 de 2022, SU 114 y SU-391 de 2023 de la Corte Constitucional. 17 Al respecto, pueden consultarse las sentencias de unificación 128 de 2021, 103 de 2022 y 215 de 2022, así como la sentencia T-131 de 2021. 18 Proceso 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) (C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 19 Al respecto, pueden consultarse las sentencias de unificación 128 de 2021, 103 de 2022 y 215 de 2022, así como la sentencia T-131 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 43. Lo anterior, en tanto la afirmación de que el tribunal contabilizó el término de caducidad aplicable desde el momento en que Nubia Felisa Burbano Burgos fue designada como persona de apoyo del señor Covaleda Vargas, sin sustento en un medio probatorio que diera cuenta del conocimiento cierto de la resolución controvertida, es indicativa de una posible afectación del derecho de acceso a la administración de justicia, la cual, de comprobarse, resultaría especialmente grave por la situación de discapacidad de aquel, quien gozaba de especial protección constitucional.
Todo ello, a su vez, imponía a dicho tribunal el deber de efectuar un análisis particularmente acucioso, por las razones que serán expuestas más adelante. Cumplimiento de requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y la consecuente vulneración de derechos fundamentales 44. En la impugnación, aunque en diferente orden, la DIAN sostuvo lo siguiente: (i) que la Sección Cuarta debía realizar un juicio de proporcionalidad que abordara los bienes jurídicos garantizados con la figura de la caducidad;
(ii) que el tribunal demandado no incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en tanto su decisión garantizó la seguridad jurídica con respecto a la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019; y (iii) que la decisión del tribunal no desconoció la especial protección constitucional de la cual goza el señor Covaleda Vargas, puesto que su persona de apoyo tenía la posibilidad de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término establecido por el legislador. 45.
Por su parte, el magistrado Omar Edgar Borja Soto, integrante del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, adujo lo siguiente: (i) que no se probó ninguna situación particular que justificara contabilizar el término de caducidad desde una fecha posterior al 15 de junio de 2021 ni desde aquella señalada en el fallo de primera instancia, es decir, el 4 de julio de 2024; y (ii) que computar dicho término desde esta segunda fecha «sería pretermitir el término de caducidad a criterio de la parte actora». 46.
Para favorecer la coherencia en la exposición de sus consideraciones, la Sala comenzará por pronunciarse sobre los dos primeros argumentos de la DIAN y, posteriormente, abordará conjuntamente el tercer argumento de esa entidad y aquellos expuestos por el magistrado Borja Soto. 47. Ahora, en sede de tutela, la Corte Constitucional20 ha explicado que, cuando se presentan tensiones entre derechos fundamentales, es necesario efectuar un juicio de proporcionalidad para determinar si la restricción de tales derechos es razonable y proporcionada. 48.
De lo anterior, se desprende claramente que el juicio de proporcionalidad es una herramienta para enfrentar colisiones entre derechos fundamentales. En el presente caso, ni siquiera se evidencia una colisión de ese tipo, pues el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del señor Covaleda Vargas, decisión que 20 En la sentencia T-407 de 2012, reiterada en la sentencia T-170 de 2025, la Corte indicó lo siguiente: «cuando se presentan tensiones entre derechos fundamentales, es necesario analizar las medidas restrictivas de los derechos y libertades aplicando un juicio de proporcionalidad para establecer si las medidas son razonables y proporcionadas».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 motivó la presentación de la solicitud de amparo, únicamente pone de presente una posible vulneración de los derechos de aquel, mas no de los de las autoridades judiciales demandadas o de la DIAN.
En consecuencia, no hay razón para considerar que la Sección Cuarta debía realizar el juicio aludido, como lo sostuvo esta entidad. 49. Por otro lado, según la Corte Constitucional21, el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se sustenta en el artículo 29 de la Constitución, relativo al derecho fundamental al debido proceso, así como en el artículo 228 superior, en el cual se consagró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades. 50.
De conformidad con lo anterior, ese alto tribunal22 ha explicado que el defecto en cuestión se configura cuando «el juez renuncia a conocer un caso de fondo y a proteger un derecho sustancial como resultado de una aplicación irreflexiva de las normas procedimentales», que desencadene en una «afectación desproporcionada de garantías fundamentales incompatible con la Carta»23. 51.
En virtud de lo expuesto, es claro que la configuración del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto entraña una afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, no del de seguridad jurídica.
En consecuencia, el argumento según el cual el tribunal demandado no incurrió en ese defecto porque su decisión garantizó este último principio —el de seguridad jurídica— no es de recibo. 52. Ahora, la Sección Cuarta concluyó que dicho defecto se configuró porque el tribunal no tuvo en cuenta lo siguiente: primero, que para el 4 de febrero de 2020, cuando se notificó la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019, el señor Covaleda Vargas ya se encontraba en una situación de discapacidad de tal magnitud que le impedía comprender el contenido de dicha resolución o solicitar asistencia al respecto; segundo, que no había ningún indicio de que Nubia Felisa Burbano Burgos hubiera tenido acceso a esa resolución al ser designada como la persona de apoyo de su esposo, motivo por el cual era irrazonable suponer que la acción judicial correspondiente podía ejercerse desde entonces; y tercero, que la primera manifestación clara y objetiva del conocimiento de la misma resolución por parte de la señora Burbano Burgos fue la solicitud de revocación directa, presentada el 4 de julio de 2024. 53.
En contraposición a lo anterior, como ya se indicó, la DIAN sostuvo que la decisión del tribunal no desconoció la especial protección constitucional de la cual goza el señor Covaleda Vargas, en tanto su persona de apoyo tenía la posibilidad de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término establecido por el legislador.
El magistrado Borja Soto, por su parte, adujo que no se probó ninguna situación particular que justificara contabilizar el término de caducidad desde una fecha posterior al 15 de junio de 2021, y que computar dicho término desde el 4 de julio de 2024 «sería pretermitir el término de caducidad a criterio de la parte actora». 21 Sentencia de unificación 348 de 2022. 22 Sentencia de unificación 041 de 2020, reiterada en la sentencia de unificación 348 de 2022. 23 Sentencia de unificación 348 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 54. Antes de abordar los anteriores argumentos, la Sala debe recordar que, en virtud del artículo 13 de la Constitución, el Estado tiene el deber de promover las condiciones para una igualdad real y efectiva, así como de proteger especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en una situación de debilidad manifiesta. 55.
Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional 24 ha reconocido a las personas en situación de discapacidad como sujetos de especial protección constitucional. En consecuencia, ha establecido que las autoridades están obligadas a facilitar el ejercicio de sus derechos, y que toda omisión injustificada del deber de adoptar las medidas afirmativas correspondientes constituye discriminación. 56.
Adicionalmente, es importante señalar que, en el artículo 13 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad25 —ratificada por Colombia mediante la Ley 1346 de 2009, y que integra el bloque de constitucionalidad—, se consagró el deber de asegurar que personas en situación de discapacidad accedan en igualdad de condiciones a la administración de justicia, incluso, mediante ajustes de procedimiento.
Así, es claro que la obligación general de facilitar el ejercicio de derechos por parte dichas personas se extiende de manera concreta a la administración de justicia. 57. De lo expuesto se desprende que, ante la presencia de personas en situación de discapacidad, las autoridades judiciales deben analizar si, en el caso concreto, aquellas enfrentan limitaciones para acceder a la administración de justicia. Si es así, dichas autoridades deben adoptar las medidas afirmativas correspondientes, incluyendo la aplicación flexible de las disposiciones procesales pertinentes, de ser necesario. 58.
La anterior conclusión se acompasa con la sentencia T-266 de 2017 de la Corte Constitucional, en la cual se estableció que «el derecho de acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental que, en el caso de las [personas con discapacidad], requiere ser implementado de tal forma que permita la superación de las distintas clases de barreras que dificultan su goce efectivo en condiciones de igualdad». 59.
De conformidad con todo lo explicado, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca debía tomar en consideración, no solo que el señor Covaleda Vargas se encontraba en una situación de discapacidad, sino que esta incidía directamente en la contabilización del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se derivaba de unas patologías que impedían que aquel controvirtiera la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019. 60.
Tal impedimento respondía al trastorno mixto de ansiedad y depresión y al déficit cognitivo del señor Covaleda Vargas, en virtud de lo cual, el 25 de septiembre de 2018, 24 Sentencias T-199 de 2025 y C-108 de 2023. 25 En la sentencia C-025 de 2021, la Corte Constitucional indicó que, con la ratificación de dicha convención, Colombia incorporó el modelo social de discapacidad.
Además, explicó que ese modelo parte de la identificación de «las barreras sociales y del entorno que impiden a las personas con discapacidad el ejercicio y goce de los derechos humanos en igualdad de condiciones a las demás», y se sustenta en los siguientes ejes principales: «(i) la dignidad humana, (ii) la autonomía e independencia individual, (iii) libertad de tomar las propias decisiones, (iv) la no discriminación, (v) la participación plena y efectiva en la sociedad, (v) la accesibilidad y (vi) la igualdad de oportunidades».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la Junta Nacional de Calificación de Invalidez le reconoció una pérdida de capacidad laboral del 54.40%, con sustento, entre otros, en los siguientes conceptos médicos: [Ilegible] 11-2015 Psiquiatría Dra. Natalia González: (…) Desde hace meses hay quejas subjetivas de memoria, dificultad para concentrarse y organizar sus actividades.
(…) Se considera que se trata de un paciente (…) con alteración significativa en su funcionamiento hasta el punto de requerir incapacidad prolongada (…). 11-03-2016 Psiquiatría Dra. Natalia González: (…) Desde el inicio del cuadro, el paciente se ha visto afectado en varios aspectos: ha dejado de socializar, hay tendencia al aislamiento (…), síntomas ansiosos importantes que han afectado funciones ejecutivas como la atención, [la] memoria y [la] planeación. Todo lo anterior está afectando su funcionamiento diario (…). 10-03-2017 Psiquiatría Dra. Natalia González: (…) Encuentro paciente con exacerbación sintomática (…), sigue con compromiso de su funcionamiento diario (…), aumento de desesperanza, anhedonia y aislamiento.
En los últimos meses, los síntomas han afectado convivencia en casa y dificultan relación de pareja. El paciente se ve cada vez más comprometido en su funcionamiento diario (…). (Énfasis añadido). 61. Lo expuesto demuestra que, por lo menos desde noviembre de 2015, el señor Covaleda Vargas comenzó a tener dificultades para desarrollar actividades cotidianas básicas, lo cual se agravó con el tiempo.
También evidencia que, en marzo de 2016, aquel empezó a aislarse y a presentar afectaciones en su atención, memoria y capacidad de planeación, lo cual, junto con otros síntomas, dificultó su relación de pareja. 62. Lo anterior, sumado a que en el expediente no obra prueba de que el estado de salud del señor Covaleda Vargas hubiera mejorado con posterioridad al 25 de septiembre de 2018, cuando fue evaluado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, permite inferir que, para el 4 de febrero de 2020, fecha en la cual se notificó la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019, aquel estaba incapacitado para actuar frente a esta. 63.
El hecho de no contar con evidencia de mejoría del señor Covaleda Vargas, junto con la ausencia de prueba de que Nubia Felisa Burbano Burgos hubiera tenido acceso a la mencionada resolución al ser designada como su persona de apoyo, permiten inferir que, para el 15 de junio de 2021, fecha en la cual se realizó esa designación, tampoco era posible realizar actuación alguna con respecto al acto administrativo en cuestión. 64.
Ahora, a diferencia de la Sección Cuarta, esta Subsección considera que el Tribunal sí tuvo en cuenta que, para el 4 de febrero de 2020, el señor Covaleda Vargas estaba incapacitado para actuar frente a la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019, pues, en el auto del 28 de marzo de 2024 —por el cual confirmó el rechazo de la demanda—, reconoció que, incluso desde la fecha de expedición de dicha resolución, a aquel le era imposible ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como se expone a continuación: (…) [A]l momento de que se profiriera la Resolución No. 009720 del 12 de diciembre de 2019, el señor Francisco Javier Covaleda Vargas ya tenía desde el 6 de abril de 2018 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 (sic) una calificación de pérdida de capacidad laboral del 54.40% por su trastorno mixto de ansiedad, depresión y déficit cognitivo, estado por el que fue pensionado por invalidez de origen laboral; situación que le impedía realizar las gestiones para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 164 del CPACA, por lo que resulta procedente flexibilizar el conteo del término de caducidad (…).
(Énfasis añadido). 65. En el mismo auto, el Tribunal expuso lo siguiente: (…) [P]or escritura pública 2101 del 15 de junio de 2021, otorgada ante la Notaría Cuarta del Círculo Notarial de Cali, se designó como persona de apoyo a la señora Nubia Felisa Burbano Burgos, otorgándole entre otras, facultades para contratar abogado y salvaguardar los intereses del actor, por lo que resulta factible desde esta fecha iniciar el conteo de caducidad del presente medio de control (…). 66.
Sobre el particular, la Sala coincide con la Sección Cuarta en que era irrazonable asumir que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho podía ser ejercido desde el 15 de junio de 2021, cuando Nubia Felisa Burbano Burgos fue designada como persona de apoyo del señor Covaleda Vargas, pues, como ya se indicó, no hay prueba de que el estado de salud de este hubiera mejorado para entonces ni de que aquella hubiera accedido a la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019. 67.
En este punto, vale la pena recordar que las patologías del señor Covaleda Vargas le dificultaban desarrollar actividades cotidianas básicas, le causaban aislamiento y afectaban su atención, memoria y capacidad de planeación, todo lo cual incidió negativamente en su relación de pareja. Así, no había lugar a considerar que, al designar a Nubia Felisa Burbano Burgos como su persona de apoyo, aquel hubiera informado la existencia de la resolución aludida, ni que esta, por consiguiente, hubiera podido acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo desde entonces. 68.
Así las cosas, al contabilizar el término de caducidad desde la designación de Nubia Felisa Burbano Burgos como persona de apoyo del señor Covaleda Vargas, el Tribunal desconoció su situación de discapacidad, la cual determinaba su calidad de sujeto de especial protección constitucional e impedía que controvirtiera judicialmente la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019, fuera directamente o por intermedio de la señora Burbano Burgos. 69.
Por lo anterior, la Sala desestima el tercer argumento de la impugnación de la DIAN, consistente en que el Tribunal no desconoció la calidad de sujeto de especial protección constitucional del señor Covaleda Vargas, en tanto su persona de apoyo podía ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho desde su designación. 70.
Igualmente, desestima el primer argumento de la impugnación del magistrado Borja Soto, relativo a que no se probó ninguna situación particular que justificara contabilizar el término de caducidad desde una fecha posterior al 15 de junio de 2021 o, en otras palabras, no computar dicho término desde la mencionada designación. 71. Frente a ese argumento, además, se advierte que contabilizar el término de caducidad desde el 15 de junio de 2021, por la simple falta de acreditación de una circunstancia adicional a la situación de discapacidad que para entonces poseía el señor Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Covaleda Vargas, implicaría imponerle una carga probatoria adicional, en franco desconocimiento de las implicaciones de sus patologías26, de su consecuente calidad de sujeto de especial protección constitucional y del deber de las autoridades judiciales de flexibilizar la aplicación de las disposiciones procesales pertinentes, entre ellas, las relativas a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 72.
En suma, los argumentos de la DIAN y del magistrado Borja Soto no lograron desvirtuar una de las conclusiones de la Sección Cuarta, compartida por esta Subsección: la irrazonabilidad de asumir que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho podía ser ejercido desde el 15 de junio de 2021, cuando Nubia Felisa Burbano Burgos fue designada como persona de apoyo del señor Covaleda Vargas. 73.
Ese proceder, se insiste, desconoció la condición de discapacidad del señor Covaleda Vargas, que le impedía controvertir la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019, fuera directamente o por intermedio de la señora Burbano Burgos. Por consiguiente, comporta una interpretación y aplicación excesivamente rigurosa del artículo 164 del CPACA, relativo a la caducidad de los medios de control.
De ahí que, en lugar de facilitar el acceso a la administración de justicia por parte de aquel, lo obstaculizó. 74. Precisamente por esa aplicación inflexible del artículo 164 del CPACA y la correlativa afectación del derecho de acceso a la administración de justicia del señor Covaleda Vargas, la Sala concluye, tal como lo hizo el a quo, que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. 75.
Además, esa lectura excesivamente rígida implicó una omisión del deber de adoptar medidas afirmativas para facilitar el acceso a la administración de justicia del señor Covaleda Vargas, quien, se insiste, es sujeto de especial protección constitucional. Así, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el artículo 13 superior y, por ende, incurrió en una violación directa de la Constitución, defecto que tiene lugar, entre otros escenarios, cuando se «deja de aplicar una disposición iusfundamental a un caso concreto» 27 y, específicamente, «cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata»28, como en el presente asunto. 76.
Así las cosas, se confirmarán los numerales primero y segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, mediante los cuales, en su orden, se concedió el amparo de los derechos fundamentales del señor Covaleda Vargas y se dejó sin efectos el auto del 28 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 77.
Sin embargo, se modificará el tercer numeral de dicha parte resolutiva, por las razones expuestas a continuación: 78. Como se indicó, el magistrado Borja Soto sostuvo que contabilizar el término de caducidad desde el 4 de julio de 2024, cuando se solicitó la revocación directa de la 26 Señaladas en el párrafo 60. 27 Corte Constitucional, sentencia de unificación 429 de 2024. 28 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019, «sería pretermitir el término de caducidad a criterio de la parte actora». 79. La Sala advierte que, con la afirmación de que dicha solicitud fue la primera manifestación clara y objetiva del conocimiento de la resolución aludida, la Sección Cuarta no satisfizo un simple capricho de la parte demandante, sino que justificó su decisión de amparar los derechos fundamentales del señor Covaleda Vargas.
Por consiguiente, el argumento del magistrado Borja Soto no es de recibo. 80. Con todo, esta Subsección considera que, al establecer el momento a partir del cual se tuvo conocimiento de la Resolución 9720 del 12 de diciembre de 2019, el juez de tutela de primer grado (Sección Cuarta del Consejo de Estado) asumió el rol del juez contencioso-administrativo, quien, en virtud de su especialidad y de las competencias específicas que le han sido asignadas por el legislador, es el que debe definir los aspectos esenciales de la controversia —como el conocimiento del acto administrativo controvertido—, con sustento en las pruebas que se practiquen en el proceso correspondiente. 81.
En consecuencia, se modificará el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de ordenar al tribunal que profiera una decisión de reemplazo frente al auto del 28 de marzo de 2025, tomando en consideración que, por las razones expuestas en esta providencia, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento no puede ser contabilizado desde el 15 de junio de 2021, cuando se designó a Nubia Felisa Burbano Burgos como persona de apoyo del señor Covaleda Vargas. 82.
Lo anterior, sin perjuicio de que, en una etapa posterior del proceso contencioso- administrativo, el juzgado o el tribunal demandados varíen el análisis sobre la caducidad de dicho medio de control, con sustento en los medios probatorios que lleguen a incorporarse al expediente. 83. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Modificar el numeral tercero de la sentencia del 15 de mayo de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el cual quedará así: 3. Ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, dentro de los diez días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una decisión de reemplazo frente al auto del 28 de marzo de 2025, tomando en consideración que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento no puede ser contabilizado desde el 15 de junio de 2021, cuando se designó a Nubia Felisa Burbano Burgos como persona de apoyo de Francisco Javier Covaleda Vargas.
SEGUNDO. Confirmar, en todo lo demás, la sentencia proferida el 15 de mayo de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-01 Demandante: Francisco Javier Covaleda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 TERCERO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Ausente con permiso VF