CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Édgar González López Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias Partes: Superintendencia de Industria y Comercio y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. Asunto: Autoridad competente para conocer de una queja disciplinaria en contra de un servidor público con funciones jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2°. y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 22 de abril de 2022, el señor Manuel Mauricio Cuervo Castro presentó ante la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca queja disciplinaria en contra del señor Oscar Julián Romero Páez, servidor público con funciones jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio. Lo anterior, por las presuntas faltas disciplinarias en las que pudo incurrir dicho funcionario durante la audiencia virtual llevada a cabo el 1º de abril de 2022, dentro del proceso 21-1204000, cuyo demandado es la Sociedad Privada de Alquiler S.A.S. 2.
Mediante Auto del 30 de junio de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca ordenó remitir la queja a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, en razón a que, por el factor territorial, esta Comisión era la competente para iniciar las averiguaciones disciplinarias pertinentes. 3. En Auto del 23 de septiembre de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, en auto de la misma fecha, declaró su falta de competencia y ordenó remitir 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 la queja disciplinaria al Grupo de Trabajo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Industria y Comercio, para lo de su competencia. 4.
El 13 de octubre de 2022, el Grupo de Trabajo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Industria y Comercio formuló ante la Sala de Consulta y Servicio Civil conflicto negativo de competencias, con el fin de que se determine la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria interpuesta por el señor Manuel Mauricio Cuervo Castro en contra del señor Oscar Julián Romero Páez.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados. Asimismo, se fijó un edicto por el término de cinco días, contados desde el 3 hasta el 11 de noviembre de 2022.
Lo anterior con el objeto de que se presentaran los alegatos o consideraciones pertinentes dentro del conflicto de competencias planteado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil. Al respecto, obra en el expediente informe de la Secretaría de la Sala del 11 de noviembre de 2022 que da cuenta del acatamiento del referido trámite. Dentro de este se señala que la comunicación se llevó a cabo a través de correo electrónico, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado2, en el sentido de que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.
Adicionalmente, en el referido informe secretarial se señaló que, dentro del término de fijación del edicto, la Superintendencia de Industria y Comercio presentó consideraciones, mientras que las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Grupo de Trabajo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Industria y Comercio En escrito del 10 de noviembre de 2022, la Superintendencia de Industria y Comercio sostuvo que no es la competente para conocer de la queja disciplinaria radicada en 2 A través del Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 contra del funcionario Oscar Julián Romero Páez, por las razones que pasan a sintetizarse. Informó que al funcionario Oscar Julián Romero Páez se le reprochan conductas aparentemente disciplinables, por decisiones adoptadas durante el trámite de un proceso de protección al consumidor de naturaleza jurisdiccional.
Destacó que los funcionarios que ejercen funciones jurisdiccionales en dicha Superintendencia, también desempeñan otras labores de naturaleza administrativa, y por eso el Grupo de Trabajo de Control Disciplinario Interno de la entidad, antes de decidir su competencia para adelantar una investigación, indaga la calidad en la cual actuó el presunto implicado.
Afirmó que cuando se trata de una presunta falta disciplinaria cometida en el ejercicio de funciones jurisdiccionales, el Grupo de Trabajo de Control Disciplinario Interno traslada el conocimiento de la causa a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, no solo por la especialidad de su función, sino también por el criterio territorial.
Citó los artículos 239 y 240 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), los cuales señalan que mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se tramitarán y resolverán, entre otros, los procesos adelantados en contra de las autoridades que administren justicia de manera excepcional, temporal o permanente y que la titularidad de dicha función se encuentra a cargo de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales.
Por lo anterior, concluyó que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la queja que el ciudadano Manuel Mauricio Cuervo Castro radicó en contra del funcionario de la Superintendencia de Industria y Comercio, Oscar Julián Romero Páez. 2. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá La Comisión Seccional de Disciplina Judicial no se pronunció sobre el conflicto de competencias durante el término de traslado para presentar alegatos ante la Sala.
Sin embargo, los argumentos sobre su competencia pueden ser extraídos del Auto del 23 de septiembre de 2022, mediante el cual remitió el asunto a la Grupo de Trabajo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Industria y Comercio. Sostuvo que, de conformidad con la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil proferida el 2 de junio de 20223, los casos seguidos contra servidores públicos de la Superintendencia de Industria y Comercio con funciones jurisdiccionales, en los que no se haya notificado pliego de cargos antes del 29 de marzo de 2022, no son de 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta de Consulta y Servicio Civil, Radicado 11001 03 06 000 2022 00055 00, M.P. Ana María Charry Gaitán. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ni de sus Seccionales, sino de los Grupos de Trabajo de Control Disciplinario Interno de las entidades.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. No obstante, en el presente asunto no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá y la Superintendencia de Industria y Comercio no tienen un superior común. 1.2.
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»4 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La 4 Ley 1437 de 2011. Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
(Se resalta) En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. (Se resalta). Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación;
La Superintendencia de Industria y Comercio y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá han negado su competencia para conocer de la queja en contra del señor Oscar Julián Romero Páez. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, este conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Superintendencia de Industria y Comercio y la Comisión Nacional de Disciplina Nacional a través de la Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en conocer y adelantar las actuaciones disciplinarias a que hubiere lugar a raíz de la queja disciplinaria presentada en contra del señor Oscar Julián Romero Páez, por presuntas irregularidades en el ejercicio de sus funciones como juez del proceso verbal que se lleva a cabo en la Superintendencia de Industria y Comercio en contra de la sociedad Privada de Alquiler S.A.S., a cargo de la. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»5. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. 5 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para adelantar las actuaciones disciplinarias a que hubiere lugar a raíz de la queja disciplinaria presentada en contra del señor Oscar Julián Romero Páez, servidor público con funciones jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio, por presuntas irregularidades en el ejercicio de sus funciones, dentro una audiencia llevada a cabo el 1º de abril de 2022.
Sobre el particular, la Superintendencia de Industria y Comercio negó su competencia por considerar que, al relacionarse el asunto con actuaciones de carácter jurisdiccional, este debe ser conocido por autoridades que ostenten facultades disciplinarias jurisdiccionales y no administrativas. Por lo anterior, sostiene que la competencia en este caso recaería en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, de conformidad con lo establecido en la Ley 1952 de 2019.
Por su parte, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá se limitó a rechazar su competencia sobre el asunto y a citar la decisión de la Sala de Consulta con radicado 2022-000-00055-00. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales. ii) La competencia asignada por la Ley 1952 de 2019 a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y seccionales para investigar disciplinariamente a autoridades que administran justicia de manera excepcional. iii) La potestad disciplinaria de la administración - Ley 1952 de 2019 - modificada por la Ley 2094 de 2021. iv) El control disciplinario interno en la Superintendencia de Industria y Comercio. v) Caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales. Reiteración6 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de junio de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00080 00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 14 de junio de Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 Mediante la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015 se suprimió de manera tácita la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, en su lugar, se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, con lo cual además se adoptó un nuevo modelo de disciplina en la Rama Judicial.
Al respecto, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-373 de 2016, declaró exequible el artículo 19 del Acto legislativo en mención, el cual quedó incorporado a la Constitución Política como artículo 257A. Frente a lo anterior, la Sala, en el Concepto 2415 del 20 de agosto de 2019, señaló: […] la Sentencia C-373-16 declaró exequible el artículo 19 del AL 02/15, el cual quedó incorporado como artículo 257A de la Constitución Política.
De tal manera que, si bien operó la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria como efecto del artículo 15 del AL 02/15, dicha sala debió continuar en ejercicio de la función disciplinaria hasta cuando, de acuerdo con el artículo 19 del mismo AL 02/15 -artículo 257A de la Constitución Política- sea integrada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. [Se resalta].
En tal virtud, la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó sujeto a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cual ocurrió en diciembre de 2020, con la elección de los siete magistrados que la integran, quienes tomaron posesión de sus cargos el 13 de enero del 2021.
Sobre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el artículo 257A de la Carta Política, adicionado por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, dispone, en lo pertinente: Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. […]. [Se resalta] Así las cosas, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en cuanto al ejercicio de la función disciplinaria sobre los funcionarios judiciales y los abogados, en ejercicio de su profesión. Adicionalmente, la citada norma le asignó al nuevo órgano la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados de la Rama Judicial (quienes antes 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00069-00.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00055-00. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 eran disciplinables por sus respectivos superiores jerárquicos, conforme al artículo 115 de la Ley 270 de 1996). En consecuencia, en la actualidad y desde que empezó a operar la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021) tiene la competencia exclusiva y excluyente para investigar y sancionar disciplinariamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, y a los abogados en ejercicio de su profesión. Sin embargo, con la entrada en vigencia el 29 de marzo de 20227, de la mayor parte de las disposiciones del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019),, se pretendió ampliar la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus respectivas comisiones seccionales, para investigar disciplinariamente a las autoridades que ejerzan funciones jurisdiccionales de manera excepcional, ya sea permanente o transitoriamente, y los particulares que ejerzan la función judicial de forma transitoria.
Así, el inciso quinto del artículo 2 de la Ley 1952 de 2019 establece lo siguiente: Artículo 2o (modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021). Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. […] A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente [Se resalta].
Por su parte, el artículo 239 de la mencionada ley pretendió regular el alcance de la función jurisdiccional disciplinaria, de la siguiente forma: Artículo 239 (modificado por el artículo 61 de la Ley 2094 de 2021). Alcance de la función jurisdiccional disciplinaria. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, se tramitarán y resolverán los procesos que, por infracción al régimen disciplinario contenido en el presente estatuto, se adelanten contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra 7 Es importante aclarar que la entrada en vigencia del nuevo Código General Disciplinario no ocurre en un solo momento, sino de forma escalonada, al tenor de lo previsto en el artículo 265 ibidem, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094, así: i) Las disposiciones que establecen la naturaleza jurisdiccional de la función disciplinaria de la Procuraduría entraron a regir el 30 de junio de 2021, según lo dispuesto por los artículos 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021; ii) el artículo 7 de dicha Ley, que modificó el 33 de la Ley 1952 (sobre la prescripción de la acción disciplinaria), entrará a regir 30 meses después de promulgada la Ley 2094 de 2021, es decir, el 29 de diciembre de 2023, y iii) las demás disposiciones del Código entraron a regir el 29 de marzo de 2022.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 los particulares disciplinables conforme a esta ley, y demás autoridades que administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, excepto quienes tengan fuero especial. Lo anterior sin perjuicio de la facultad de la Procuraduría General para conocer de los procesos disciplinarios contra sus propios servidores, sin excepción alguna, salvo el caso del Procurador General de la Nación. [Se resalta] A su turno, el artículo 240 dispuso lo siguiente en cuanto a la titularidad de la acción jurisdiccional disciplinaria:
ARTÍCULO 240. (Modificado por el artículo 62 de la Ley 2094 de 2021) Titularidad de la acción disciplinaria. La acción jurisdiccional corresponde al Estado y se ejerce por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. […]. Así las cosas, se concluye que el artículo 257A de la Constitución Política únicamente otorgó competencia a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales para la investigación de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, así como a los abogados en el ejercicio de sus profesión; mientras que la Ley 1952 de 2019 (Nuevo Código General Disciplinario) buscó ampliar la competencia de las mencionadas comisiones para la investigación y sanción de personas que de manera excepcional u ocasional ejercen funciones jurisdiccionales. 5.2.
La competencia asignada por la Ley 1952 de 2019 a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y seccionales para investigar disciplinariamente a autoridades que administran justicia de manera excepcional. Reiteración8 En lo atinente a determinar qué autoridades administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, los incisos 3° y 4° del artículo 116 de la Constitución Política (modificado por los artículos 1 del Acto Legislativo 3 de 2002 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015) disponen: […] Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.[Se resalta] 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de junio de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00080 00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00069-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00055-00. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 En ese sentido, el carácter transitorio u ocasional, a que dicha disposición alude, es exigido por la Constitución Política (artículo 116)9 a los particulares que ejerzan la función jurisdiccional, pero no a las autoridades administrativas, a quienes solamente impone, como condiciones, que el ejercicio de tal función sea excepcional, y que no comprenda la instrucción y el juzgamiento de delitos.
La referida nota de excepcionalidad significa, por un lado, que la función judicial debe ser cumplida, de manera general y principal, por los funcionarios y órganos que integran la Rama Judicial; y por otro, que el objeto principal de las entidades y demás autoridades administrativas no puede consistir en el ejercicio de funciones jurisdiccionales.
En consecuencia, debe entenderse que las autoridades que administran justicia de manera excepcional son las autoridades administrativas a quienes la ley de manera excepcional les atribuyó funciones jurisdiccionales en materias precisas y determinadas. Mientras que quienes lo hacen de manera transitoria u ocasional, son los particulares investidos de tales funciones, como conciliadores, árbitros o jurados en juicios penales.
Así las cosas, conforme con el inciso quinto del artículo 2º y los artículos 239 y 240 de la Ley 1952 de 2019, modificados por la Ley 2094 de 2021, antes citados, podría señalarse que los procesos disciplinarios en contra de las autoridades que administren justicia de manera excepcional, (autoridades administrativas a las que se les ha atribuido funciones jurisdiccionales) deben ser adelantados en ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, cuya titularidad corresponde a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales.
No obstante, se observa que las nuevas competencias disciplinarias asignadas por los artículos 2º y 239 de la Ley 1952 de 2019 a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales de disciplina judicial, frente a las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales de forma excepcional, ya sea de manera permanente o transitoria, resultan incompatibles con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución Política, adicionado por el artículo 19 del Acto Legislativo de 2015.
Lo anterior por cuanto las citadas normas constitucionales establecen un mandato superior que determina, puntualmente, que dichas comisiones ejercerán la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y los abogados en ejercicio de su profesión, salvo que esa función se atribuya por ley a un 9 Los incisos 3° y 4° del artículo 116 de la Constitución Política (modificado por los artículos 1 del Acto Legislativo 3 de 2002 y 26 del Acto Legislativo 2 de 2015) disponen: « […] Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley».
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 Colegios de Abogados, y que, además, no faculta al Congreso de la República para atribuirle funciones adicionales a dichos organismos de la Rama Judicial. Cabe recordar, como lo sostuvo la Sala de Consulta y Servicio Civil, que el propósito del constituyente derivado, al adoptar, con el artículo 257A de la Carta, un nuevo modelo de disciplina judicial fue el de crear «un nuevo órgano autónomo dentro de la Rama Judicial encargado de la disciplina de los funcionarios y empleados judiciales y de los abogados, en aras de mejorar el servicio público de la justicia»10.
En ese sentido, y acorde con el artículo 4° de nuestra Constitución Política, según el cual «La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales», no puede darse aplicación en el presente asunto al inciso quinto del artículo 2º y al artículo 239, respecto de lo que disponen en materia de competencia para adelantar la investigación disciplinaria en contra de autoridades que administren justicia de manera excepcional (autoridades administrativas a las que se les ha atribuido funciones jurisdiccionales). 5.3.
La potestad disciplinaria de la administración. Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021. Reiteración11 La Sala ha sostenido que «la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa»12.
La Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) en su artículo 23, dispuso que con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, el sujeto disciplinable ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y acatará el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
En este contexto, se concibe, entonces, el control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre y la 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2378 del 18 de junio de 2018. 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de junio de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00080 00.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00069-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00055-00. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1787 del 27 de octubre de 2006 y Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación núm. 110010306000201700200 00).
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 eficiencia de esta13, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados14. Como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige15, el control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: (i) El control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y (ii) El control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General16.
En lo atinente al control disciplinario interno, el inciso cuarto del artículo 2° de la Ley 1952 de 2019 señala que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias: ARTÍCULO 2o.
TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES JURISDICCIONALES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. […] Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
En concordancia con lo anterior, el artículo 93 de la referida ley, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispuso lo siguiente, sobre el control disciplinario interno:
ARTÍCULO
93. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011. 15 Constitución Política.
Artículos 209 (Control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación). 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicado núm. 110010306000201700200 00). Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. [Se resalta] Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, al regular la competencia en razón del sujeto disciplinable, establece que la competencia para adelantar un proceso disciplinario en contra de un servidor público se encuentra en principio a cargo de las oficinas de control interno disciplinario de las entidades a las que los disciplinables pertenecen o, en su defecto a los nominadores de estos.
Lo anterior, sin perjuicio del poder preferente que ostentan las personerías municipales y la Procuraduría General de la Nación. La norma en mención dispone:
ARTÍCULO
92. COMPETENCIA POR LA CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el ARTÍCULO 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente de la Procuraduría General de la Nación y se determinara conforme a las reglas de competencia para los primeros. […].
En consecuencia, actualmente, las oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte. Esto sin perjuicio de aquellos casos en los que la Constitución Política o la ley hubieren asignado competencia en materia disciplinaria de manera exclusiva a las personerías, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o a la Procuraduría General de la Nación, o de aquellos eventos en los que esta última hubiere hecho ejercicio de su poder preferente.
Lo anterior, se debe a que la normativa vigente se basa, de manera preponderante, en un criterio orgánico referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad. Situación excepcional, por encontrarse regulado de esa manera, es la de los servidores públicos de elección popular y los particulares disciplinables, cuya investigación y juzgamiento son privativas de la Procuraduría General de la Nación. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 Así las cosas, en atención al mencionado criterio orgánico, la competencia para adelantar la investigación y juzgamiento de aquellos funcionarios que pertenezca a entidades públicas a las que de manera excepcional se les ha atribuido funciones jurisdiccionales recae en la propia entidad, independientemente de que se trate de aquellos funcionarios por intermedio de los cuales se ejerzan las funciones jurisdiccionales. 5.4.
El control disciplinario interno en la Superintendencia de Industria y Comercio El Decreto 4886 de 2011, modificado parcialmente por el Decreto 092 de 2022, estableció la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio. En esta normativa se encuentran las funciones generales de la entidad y de sus dependencias. El artículo 22, numeral 16, del Decreto 4886 de 2011, establece:
ARTÍCULO 22. Funciones de la Secretaría General. Son funciones de la Secretaría General: 16. Coordinar el grupo de Control Disciplinario Interno que se cree para el cumplimiento de lo señalado en la Ley 734 de 2002 o las normas que la modifiquen o adicionen. (Subraya la Sala) Como se puede advertir, la dependencia a la que le corresponde adelantar la función disciplinaria en la Superintendencia de Industria y Comercio está adscrita a la Secretaría General de la entidad, y según el artículo 3º, numeral 30, del citado Decreto 4886 de 2011, al Superintendente de Industria, por su parte, le «[c]orresponde conocer y decidir, en segunda instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores y ex servidores públicos de la Superintendencia» Ahora bien, el superintendente de Industria y Comercio, en uso de sus atribuciones legales y reglamentarias, expidió las Resoluciones 12356 y 12357, ambas del 18 de marzo de 2022, en la cuales se asignaron «las funciones de instrucción y juzgamiento de la potestad disciplinaria dentro de la Superintendencia de Industria y Comercio».
Lo anterior con el objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, arriba analizado. 5.5. Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente y, en armonía con un pronunciamiento reciente17, la Sala encuentra que la Superintendencia de Industria y Comercio es la autoridad competente para conocer y 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 2 de junio de 2002, Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00055-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 adelantar las actuaciones disciplinarias a que hubiere lugar a raíz de la queja disciplinaria formulada en contra del señor Oscar Julián Romero Páez, servidor público con funciones jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio, por las presuntas faltas disciplinarias en las que pudo incurrir durante la audiencia virtual llevada a cabo el 1º de abril de 2022, dentro del proceso 21-1204000 que se adelanta contra la Sociedad Privada de Alquiler S.A.S. Lo anterior encuentra fundamento en los siguientes argumentos: i) En virtud del artículo 257A de la Constitución, las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales se limitan al ejercicio de la función disciplinaria (judicial) sobre los funcionarios y empleados de la Rama judicial, así como sobre los abogados, en ejercicio de su profesión, salvo que, en relación con estos últimos, la ley atribuya esta función a un colegio de abogados. ii) Aunque el inciso quinto del artículo 2 y el artículo 239 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) asignaron a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus respectivas comisiones seccionales competencia para investigar disciplinariamente a las autoridades que ejerzan funciones jurisdiccionales de manera excepcional, a juicio de la Sala, existe una clara y evidente incompatibilidad entre lo dispuesto por los citados artículos y el mandato superior, contenido en el artículo 257A.
Dicha incompatibilidad se debe a que el artículo constitucional 257A, al asignar funciones a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales, no facultó al Legislador para agregar nuevas funciones a dichas comisiones mediante normas de rango legal. Como consecuencia, se tiene que la competencia de dichos órganos de la Rama Judicial se restringe a la que la Constitución le hubiere asignado, sin que puedan ser agregadas otras funciones por vía legal. iii) El artículo 4° de la Constitución consagra el principio de prevalencia o supremacía de la Constitución sobre el resto del ordenamiento jurídico interno, bajo el entendido de que la Carta Política es la norma básica y fundamental de todo el ordenamiento, sobre la cual se asienta la validez de las demás disposiciones, de las instituciones políticas y de las competencias de las entidades y los servidores.
En ese sentido, ante la imposibilidad de aplicar al mismo tiempo la norma constitucional y las disposiciones contenidas en el inciso quinto del artículo 2 y el artículo 239 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), la Sala debe cumplir su deber de acatar, con preferencia, el mandato constitucional, e inaplicar, para resolver el presente asunto, las normas de inferior jerarquía que le resultan incompatibles.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 iv) De acuerdo con la normativa vigente, las oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte.
Esto sin perjuicio de aquellos casos en los que la Constitución Política o la ley hubieren asignado competencia en materia disciplinaria de manera exclusiva a las personerías, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o a la Procuraduría General de la Nación, o de aquellos eventos en los que esta última hubiere hecho ejercicio de su poder preferente. v) Al respecto, el inciso cuarto del artículo 2° de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) señala que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias.
En concordancia con lo anterior, el artículo 93 de la misma ley señala que toda entidad u organismo del Estado debe contar con una oficina de control interno que pueda conocer de los procesos disciplinarios en contra de sus servidores. vi) El artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, al regular la competencia en razón del sujeto disciplinable, establece que la competencia para adelantar un proceso disciplinario en contra de un servidor público se encuentra, en principio, a cargo de las oficinas de control interno disciplinario de las entidades a las que los disciplinables pertenecen o, en su defecto, a los nominadores de estos. vii) Las citadas normas permiten concluir que no existe un tratamiento excepcional o diferenciado para aquellos funcionarios de entidades u organismos de la Rama Ejecutiva del poder público que ejercen funciones jurisdiccionales de manera excepcional, sea de forma permanente o transitoria.
En tales eventos, el competente seguirá siendo la oficina de control interno de la respectiva entidad de la que formen parte los disciplinables. Por lo anterior, la Sala remitirá el expediente a la Superintendencia de Industria y Comercio. De conformidad con lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Superintendencia de Industria y Comercio para conocer y adelantar las actuaciones disciplinarias a que hubiere lugar a raíz de la queja disciplinaria en contra del señor Oscar Julián Romero Páez, por las presuntas Radicación: 11001-03-06-000-2022-00260-00 faltas disciplinarias en las que pudo incurrir durante la audiencia virtual llevada a cabo el 1º de abril de 2022, dentro del proceso 21-1204000 que se adelanta contra la sociedad Privada de Alquiler S.A.S.
SEGUNDO. ENVIAR el expediente a la la Superintendencia de Industria y Comercio.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá y a los particulares interesados.
CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado Con aclaración de voto MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.