Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el demandante contra la sentencia de 5 de junio de 2023, proferida por la sala segunda de decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES La solicitud de amparo. El señor Mario Alberto Restrepo Zapata, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho constitucional fundamental al debido proceso, presuntamente quebrantado por los señores magistrados del Consejo Seccional de la Judicatura de Pereira, Juez Segundo (2º) Administrativo de esa ciudad, Procuradora General de la Nación y Defensor del Pueblo.
Como consecuencia de lo anterior, pide se ordene a los señores (i) Juez Segundo (2º) Administrativo de Pereira devolver la acción popular que promovió contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. E. S. P. (expediente 66001-33-33-002-2023-00016-00) a la jurisdicción ordinaria; (ii) magistrados del Consejo Seccional de la Judicatura de Pereira dar aplicación al artículo 84 de la Ley 472 de 1998 y (iii) Procuradora General de la Nación y Defensor del Pueblo intervenir en ese trámite constitucional y le «informen día, mes y año en que presentarán [en su] nombre acción de reparación directa por falla en la prestación del servicio, contra la administración de justicia y aporten copias de TODAS [sus] SOLICITUDES DE AMPARO, [encaminadas a] QUE [se le] GARANTIC[e] […]» (sic) el debido proceso. 1.2 Hechos.
Relata el accionante que el 8 de marzo de 2022 promovió acción popular contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. E. S. P. (expediente 66001-31-03-002-2022-00258-00), por la presunta vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de conformidad con la letra j del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, la que le fue repartida al Juzgado Segundo (2º) Civil del Circuito de Pereira, que el 12 de mayo de 2022 la admitió. Que el 21 de noviembre de 2022 ese despacho judicial (i) revocó el referido auto admisorio, (ii) declaró su falta de jurisdicción, por cuanto la entidad demandada tiene el carácter de pública, y (iii) remitió esas diligencias a los juzgados administrativos de Pereira (reparto), las cuales fueron asignadas al Juzgado Segundo (2º) Administrativo de esa ciudad, que el 8 de febrero de 2023 las inadmitió (expediente 66001-33-33-002-2023-00016-00), en razón a que no se aportó la reclamación previa ante la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. E. S. P., en los términos del artículo 44 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en concordancia con el inciso 4 del artículo 161 ibidem, sin embargo, aquel no allegó la respectiva subsanación, por tanto, el 9 de marzo siguiente se rechazó la demanda.
Dice que la decisión de enviar el expediente a los juzgados administrativos desatienden el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, acerca de las autoridades judiciales que conocen de las acciones populares, esto es, el principio de «jurisdicción a perpetuidad», y las sentencias SU-333 de 2020 y SU-48 de 2021, en las que se precisó que «[…] no tiene la obligación de agotar ningún mecanismo judicial […], porque […] solo entraría a aumentar la mora judicial y agudizar la tardanza», por lo que no resulta acorde con el ordenamiento jurídico la determinación de 9 de marzo de 2023, con la que el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Pereira rechazó la demanda popular. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 Los señores magistrados del Consejo Seccional de la Judicatura de Pereira afirman que el tutelante no ha solicitado ante esa dependencia vigilancia judicial administrativa al Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Pereira, respecto del trámite impartido a la acción popular con radicación 66001-33-33-002-2023-00016-00, que habilite su intervención en ese asunto.
Sostienen que el actor en su escrito de tutela efectúa una mezcla de hechos, pretensiones y suposiciones desordenadas, que no se relacionan con la súplica principal relativa a la acción popular incoada por este, encaminada a que el expediente sea enviado nuevamente a la jurisdicción ordinaria. Que «[…] la conducta del actor y de su equipo de trabajo, adeptos a las acciones constitucionales como medio de subsistencia, han provocado un aumento de la carga laboral que se acerca al 50% en los Juzgados competentes, por lo que los despachos judiciales involucrados [incumplen] términos judiciales, no obstante, se podría afirmar que como el aumento del volumen de trabajo de dichas células judiciales es imputable al actor y su círculo, habría una corresponsabilidad, por lo que no podrían ahora exigir que se adopten medidas de reordenamiento que los beneficien».
Con base en lo anterior, piden su desvinculación del trámite constitucional de la referencia, por cuanto no han trasgredido el derecho constitucional fundamental al debido proceso invocado por el tutelante. 1.3.2 La señora Procuradora General de la Nación, por conducto de la procuradora regional de instrucción de Risaralda, solicita se niegue el amparo deprecado por el actor, «al no ser sus pretensiones exigibles dentro de los ejes misionales de la entidad en sede constitucional u ordinaria». 1.3.3 El señor Juez Segundo (2º) Civil del Circuito de Pereira enuncia las actuaciones surtidas en la acción popular promovida por el tutelante y afirma que declaró la falta de jurisdicción, dado que la ahí demandada es la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. E. S. P., ente de economía mixta, en la que el Estado tiene una participación superior al 50%, por lo que comporta una entidad pública, de modo que esas diligencias deben ser tramitadas en la jurisdicción contencioso-administrativa.
En cuanto a la inobservancia del principio de jurisdicción a perpetuidad alegado por el actor, sostiene que aquel «[…] no implica una prohibición categórica de que el juez de conocimiento, luego de admitir la demanda, en caso de que advierta que no ostenta la competencia pueda remitir el asunto al que considere competente; de hecho, tal posibilidad, para la jurisdicción ordinaria civil se encuentra regulada en el artículo 139 del Código General del Proceso» (CGP). 1.3.4 Los señores Defensor del Pueblo y Juez Segundo (2º) Administrativo de Pereira guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.
El Tribunal Administrativo del Risaralda (sala segunda de decisión), mediante fallo de 5 de junio de 2023, declaró improcedente el trámite de la referencia, al no superarse el requisito de relevancia constitucional, por cuanto «[…] no cumple con la carga argumentativa suficiente que denote la vulneración de derechos fundamentales y por el contrario se [ejerce] para convertir dicho mecanismo constitucional en una instancia adicional del proceso de acción popular, al pretenderse se estudie la competencia para tramitar el mismo, lo cual deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión ya planteada y frente a la cual el accionante tuvo la oportunidad de interponer los debidos recursos». 1.5 Impugnación. Inconforme con la anterior decisión, el actor la impugna, con fundamento en las mismas aseveraciones consignadas en la solicitud de amparo.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.
En el asunto sub examine el demandante pide, entre otras actuaciones, se ordene al señor Juez Segundo (2º) Administrativo de Pereira devolver la acción popular que promovió contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. E. S. P. (expediente 66001-33-33-002-2023-00016-00) a la jurisdicción ordinaria. Lo anterior, por cuanto, pese a que el Juez Segundo (2º) Civil del Circuito de Pereira, con auto de 21 de noviembre de 2022, ordenó el envío de esas diligencias a los juzgados administrativos de esas ciudad (reparto), en razón a que la ahí demandada tiene el carácter de entidad pública, ello desconoce el principio de jurisdicción a perpetuidad.
Precisado lo anterior, se observa que una de las inconformidades del actor concierne a la decisión de falta de jurisdicción contenida en la providencia de 21 de noviembre de 2022 del Juzgado Segundo (2º) Civil del Circuito de Pereira, por lo que resulta indispensable examinar la constitucionalidad de dicho proveído. De igual modo, se evidencia que el actor indicó que en las referidas diligencias se desatendieron las sentencias SU-333 de 2020 y SU-48 de 2021 de la Corte Constitucional, en las que se precisó que «[…] no tiene la obligación de agotar ningún mecanismo judicial […], porque […] solo entraría a aumentar la mora judicial y agudizar la tardanza», argumento que involucra reproche frente al auto de 9 de marzo de 2023, con el que el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Pereira rechazó la acción popular con radicación 66001-33-33-002-2023-00016-00, por cuanto el tutelante no subsanó la demanda, pues no aportó prueba de la reclamación previa ante la demandada en esas diligencias, de conformidad con lo establecido en el artículo 144 del CPACA, en concordancia con el inciso 4º del artículo 161 ibidem, por tanto, se analizará tal pronunciamiento.
Por último, se advierte que el actor solicitó se ordene a los señores (i) Procuradora General de la Nación y Defensor del Pueblo informar «[…] día, mes y año en que presentaran [en su] nombre acción de reparación directa por falla en la prestación del servicio, contra la administración de justicia y aporten copias de TODAS [sus] SOLICITUDES DE AMPARO, [encaminadas a] QUE [se le] GARANTIC[e] […]» (sic) el debido proceso, y (ii) magistrados del Consejo Seccional de la Judicatura de Pereira «aplicar [el artículo] 84 [de la ] ley 472 de 1998 en la acción popular».
Sobre el particular, se observa que conforme a los elementos de convicción aportados en este asunto constitucional, no obra prueba alguna que acredite que el tutelante haya efectuado tales pedimentos ante esas autoridades accionadas, ni que no hubiesen sido atendidos o negados, lo que resulta indispensable para verificar una posible vulneración constitucional, razón por la que no se emitirá pronunciamiento al respecto en estas diligencias. 2.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que puedan comportar las determinaciones de (i) 21 de noviembre de 2022, con la que el Juzgado Segundo (2º) Civil del Circuito de Pereira declaró la falta de jurisdicción para conocer de la acción popular promovida por el tutelante contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. E. S. P. y, en consecuencia, dispuso el envío del expediente con radicación 66001-31-03-002-2022-00258-00 a los juzgados administrativos de esa ciudad (reparto), y (ii) 9 de marzo del año en curso, por medio de la cual el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Pereira rechazó la demanda con radicación 66001-33-33-002-2023-00016-00; y, en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocado en la solicitud de amparo. 2.5 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.
El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la sentencia T-480 de 2011 de la Corte Constitucional y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho.
Que su ocurrencia sea inminente. Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 2.6 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 2.7 Caso concreto. 2.7.1 En lo atañedero al auto de 21 de noviembre de 2022 del Juzgado Segundo (2º) Civil del Circuito de Pereira.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se constata que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho constitucional fundamental al debido proceso del accionante; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno y se encuentra ejecutoriada;
(iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; y (iv) el proveído acusado no decidió una acción de tutela. Ahora bien, para dilucidar si en el asunto sub judice se colma la exigencia de inmediatez, se evidencia que el auto de 21 de noviembre de 2022, objeto de reproche, fue notificado por estado el 22 de los mismos mes y año, cuya ejecutoria acaeció el 23 siguiente, y la solicitud de amparo se presentó el 25 de mayo de 2023, es decir, seis (6) meses y dos (2) días después. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T-954 de 2010, sostuvo: […] esta Corporación ha precisado que en virtud de la naturaleza cautelar de la acción de tutela, ésta debe ser presentada en término oportuno, justo y razonable, “dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño palpable”.
Ese “plazo razonable” es consustancial a las regulaciones procedimentales de la acción de tutela y determina en gran medida el campo de acción del juez de tutela, pues su orden debe estar respaldada por la urgencia e inmediatez, “en presencia de las cuales la Constitución lo autoriza a modificar una situación de hecho a través de un proceso sumario y expedito en el tiempo. […].
Incluso, la real configuración de una trasgresión a los derechos fundamentales se pone en duda cuando la demanda de tutela se interpone en un momento demasiado alejado de la ocurrencia del hecho que supuestamente la generó”. Asimismo, el alto tribunal constitucional ha dicho que el ordenamiento jurídico no establece expresamente un plazo dentro del cual se deba incoar la solicitud de amparo, por lo que es al juez de tutela a quien le corresponde determinar, en atención a las situaciones fácticas y jurídicas de cada caso concreto, si la acción fue interpuesta en un lapso razonable.
Sobre este punto, afirmó: La jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha señalado que si bien, la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad dentro del cual deba ser ejercida, como propugna por la protección de derechos fundamentales vulnerados o con amenaza inminente de vulneración, cabe promoverla dentro de un término razonable contado a partir de la ocurrencia de los hechos de los que se desprende el agravio de los derechos.
La Corte ha advertido que frente a cada caso concreto, le corresponde al juez de tutela evaluar la razonabilidad de dicho término, para concluir si, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo modo y lugar en que ocurrieron los hechos, se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez o si, por el contrario, en atención al tiempo transcurrido, el amparo se torna improcedente.
En virtud de lo anterior, la sala plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
En ese fallo esta Corporación dijo: […] Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. En ese orden de ideas, el lapso de seis (6) meses dentro de los cuales se debe incoar la tutela contra providencias dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso-administrativa comporta una regla jurisprudencial, y en el sub lite el tutelante no justificó debidamente su omisión de instaurarla en ese lapso, motivo por el cual la Sala encuentra que el requisito de inmediatez no se satisface. 2.6.2 Respecto del auto de 9 de marzo de 2023 del Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Pereira.
Con la finalidad de determinar si la acción de tutela de la referencia colma las exigencias generales de procedibilidad, resulta oportuno indicar que, de acuerdo con las pruebas adosadas a este trámite constitucional, se evidencia que el tutelante promovió acción popular contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. E. S. P. (expediente 66001-31-03-002-2022-00258-00), por la presunta vulneración al derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, conforme a la letra j del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, asignada para su conocimiento al Juzgado Segundo (2º) Civil del Circuito de Pereira, que el 12 de mayo de 2022 la admitió y el 21 de noviembre de ese año declaró la falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados administrativos de esa ciudad (reparto).
Del asunto constitucional conoció el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Pereira (expediente 66001-33-33-002-2023-00016-00), que el 8 de febrero del año en curso lo inadmitió, en razón a que no se aportó la reclamación previa ante ese ente demandado, en los términos del artículo 44 del CPACA, en concordancia con el inciso 4 del artículo 161 ibidem, sin embargo, el tutelante no allegó la respectiva subsanación, por lo que el 9 de marzo siguiente lo rechazó. Contra la anterior determinación judicial el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, al estimar que ello desconoce el principio de jurisdicción a perpetuidad y la demandada en esas diligencias es de «naturaleza y trámite civil», de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por lo que solicita se devuelva el expediente a la jurisdicción ordinaria.
Los recursos fueron desatados el 11 de mayo de 2023 por el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Pereira, en el sentido de no reponer la determinación recurrida y rechazar por improcedente la alzada, al estimar: [C]ontrario a lo que considera el actor popular, el principio de la jurisdicción perpetua no implica una prohibición categórica de que el juez de conocimiento, luego de admitir la demanda, en caso de que advierta que no ostenta la competencia pueda remitir el asunto al que considere competente.
De hecho, tal posibilidad, para la jurisdicción ordinaria civil está reglada en el artículo 139 del Código General del Proceso: […] Así las cosas, no le asiste razón al recurrente, por cuanto: i) la competencia no se prorrogó por el silencio de las partes, pues fue precisamente la entidad accionada la que puso de presente al despacho su falta de competencia, de manera que no hubo silencio, y ii) en materia de acciones populares, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 la competencia se determina, además del factor territorial, por el factor subjetivo: pues el conocimiento de las causas depende de si la accionada es una entidad pública o una persona de derecho privado.
Luego, la competencia es improrrogable, por lo que la remisión del expediente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo no solo era una posibilidad, sino un deber de la jueza de la jurisdicción ordinaria civil. […] Finalmente, los recursos de apelación y de queja son improcedentes, por cuanto, por disposición especial (artículo 26, 36 y 37, Ley 472 de 1998) tales recursos no resultan admisibles frente a la providencia impugnada.
Lo anterior, en el entendido que conforme a esa legislación sólo procede el recurso de apelación contra el auto que decrete las medidas cautelares y frente la sentencia de primera instancia (arts. 26 y 37), mientras que el de reposición (art. 36) opera frente al resto de las decisiones que se emita, postura que ha sido acogida tanto por la Corte Constitucional en Sentencia C-377 de 2002 como por el Consejo de Estado en auto de unificación de 26 de junio de 20195, la cual a su vez asumió el Tribunal Administrativo de Risaralda en un asunto análogo en auto de fecha 19 de enero de 2021 (Rad. 2019-00243-01).
Visto lo anterior, en el sub lite la Sala observa que en el recurso de reposición interpuesto por el tutelante contra el auto de 9 de marzo de 2023, con el que el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Pereira rechazó la demanda popular con radicación 66001-33-33-002-2023-00016-00, solo se hizo referencia al principio de jurisdicción a perpetuidad, es decir, no invocó los argumentos planteados en la solicitud de amparo, consistentes en que no era dable aportar la reclamación previa ante la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. E. S..P., con fundamento en las sentencias SU-333 de 2020 y SU-48 de 2021 de la Corte Constitucional.
En ese orden de ideas, se constata que la acción de tutela no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, por cuanto el accionante pudo advertir las precitadas inconformidades en la mencionada reposición y no lo hizo, descuido que no es dable subsanar en esta instancia judicial, puesto que el juez de tutela no está facultado para analizar puntos de derecho que no fueron puestos en conocimiento del juez ordinario.
Así las cosas, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es indispensable que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De tal manera que la falta de diligencia del actor, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional en el caso particular.
Frente a la improcedencia de la tutela en los eventos en que se pretende revivir oportunidades no aprovechadas por alguna de las partes dentro de un trámite judicial, la Corte Constitucional, en sentencia T-396 de 2014, indicó: […] es reiterativa la posición de la Corte en cuanto a la improcedencia de la tutela cuando en desarrollo de un proceso judicial las partes pudieron valerse de los recursos judiciales ordinarios pero estos no fueron empleados oportunamente, ya que no puede constituirse en la vía para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados […].
En conclusión, es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto. Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador.
Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios [destaca la Sala]. A guisa de corolario, en este asunto el ejercicio de la tutela es improcedente, por cuanto esta acción no tiene cabida «[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales […]».
Es decir, si los medios ordinarios pudieron ser utilizados de manera eficaz, como acontece en el sub lite, la acción instaurada no resulta pertinente. En tales condiciones (la existencia de otro medio de defensa), resulta aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela «[…] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]».
A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala confirmará la sentencia impugnada, con la que se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, pero al no colmar los requisitos de inmediatez y subsidiariedad en relación con los autos de 21 de noviembre de 2022 y 9 de marzo de 2023, respectivamente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 5 de junio de 2023, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Mario Alberto Restrepo Zapata, pero por las razones aquí expuestas. 2°. Notifíquese esta providencia en la forma y término previstos en el artículo 30 del Decreto ley 2591 de 1991. 3º.
Comuníquese la presente decisión al Tribunal Administrativo de Risaralda y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente