1 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: ORLANDO AYALA MENDOZA Y OTROS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Y JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de reparación directa por privación injusta de la libertad. Perjuicios morales. Defecto fáctico, procedimental absoluto y desconocimiento del precedente judicial. Incumplimiento del requisito de relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por los señores Orlando Ayala Mendoza y Claudia Rocío Ballesteros Villarraga quienes actuaron en nombre propio y en representación de sus hijas menores NAB, LMAB y AAA 1, quienes actúan a través de apoderado judicial, contra Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C y el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 11 de agosto de 2025, la parte actora interpuso acción de tutela en la que solicitó al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: “Primero. TUTÉLASE el derecho fundamental Constitucional del acceso a la administración de Justicia, Debido Proceso, la violación del precedente jurisprudencial del Consejo De Estado y otros, de los señores ORLANDO AYALA MENDOZA, CLAUDIA ROCIO BALLESTEROS VILLARRAGA quien actúa en representación de sus hijas menores NAB, LMAB y AAA, Vulnerado por los fallos del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION B y EL JUZGADO 35 ADMINISTRATIVO DE BOGOTA, dentro del proceso de Reparación directa por privación injusta de la libertad proceso radicado No. 11001333603520180027300 y 01.
Segundo. Dejar sin efecto las providencias proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECION BSEGUNDA SUBSECCION C y EL JUZGADO 35 ADMINISTRATIVO DE BOGOTA, dentro del proceso de Reparación directa por privación injusta de la libertad proceso 1 En atención a que se trata de dos menores de edad, se siguen de cerca la pautas de anonimización desarrolladas por la Corte Constitucional en la Circular Interna No. 10 de 2022. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicado No. 11001333603520180027300 y 01.
Por estar demostrado que se vulneró el precedente judicial en el tema objeto de la demanda y demás derechos sustentados en los fundamentos jurídicos y jurisprudenciales de la presente acción. Tercero. Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION C y EL JUZGADO 35 ADMINISTRATIVO DE BOGOTA, dentro del proceso de REPARACION DIRECTA con radicado 11001333603520180027301 Dr. JOSE ELVER MUÑOZ BARRERA magistrado ponente en el término que considere pertinente, proferir una nueva decisión sobre las pretensiones invocadas por Los señores ORLANDO AYALA MENDOZA, CLAUDIA ROCIO BALLESTEROS VILLARAGA sus hijas menores NAB, LMAB y AAA En la demanda”. 2.
Hechos Los accionantes relataron que el 11 de abril de 2014, el señor Orlando Ayala Mendoza fue capturado en cumplimiento de una orden judicial emitida por la Fiscalía General de la Nación, y agregaron que el Juzgado 25 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá impuso medida de aseguramiento intramural en su contra hasta el 26 de marzo de 2015.
Posteriormente, afirmaron que el 19 de octubre de 2016 —casi dos años y medio después de su captura— el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá con función de conocimiento profirió una sentencia absolutoria a su favor, la cual quedó en firme en la misma fecha. Señalaron que presentaron demanda contra la Nación – Fiscalía General de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración judicial, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en el que solicitaron que se declarara administrativa, patrimonial, extracontractual y solidariamente responsables a las entidades demandadas por la privación injusta del señor Orlando Ayala Mendoza, y se les reconocieran los perjuicios causados.
Indicaron que el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 2 mediante sentencia de 16 de noviembre de 2022, declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por los perjuicios causados a los demandantes con ocasión de la privación injusta de la libertad del señor Orlando Ayala Mendoza y, en consecuencia, ordenó a las entidades demandadas a pagar treinta S.M.L.M.V por concepto de daño moral, a favor de las siguientes personas: Nombre Calidad Monto Orlando Ayala Mendoza Víctima directa 10 Claudia Roció Ballesteros Villarraga Compañera permanente 5 NAN Hija 5 LMAB Hija 5 AAA Hija 5 Lo anterior, al considerar que la absolución del señor Orlando Ayala Mendoza no invalidaba la medida de aseguramiento impuesta ni convertía en injusta la privación inicial de su libertad, pues los requisitos para cada una son distintos.
No obstante, señaló que al realizarse la audiencia de formulación de acusación el 26 de septiembre de 2014, el término de 120 días para dar inicio al juicio oral venció el 24 de enero de 2015, por lo que a partir del día siguiente, es decir, desde el 25 de enero hasta el 26 de marzo del mismo año, transcurrieron 41 días de prolongación injusta 2 Radicado no. 11001-33-36-035-2018-00273-00. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la privación la libertad.
Y en ese sentido, concluyó que esa situación era atribuible a la Rama Judicial, quien era la encargada de controlar la libertad provisional. Contra la anterior determinación, las partes interpusieron recurso de apelación. La Nación – Rama Judicial solicitó que se modificara la tasación de los perjuicios morales, toda vez que se incurrió en un error al aplicar la formula prevista jurisprudencialmente para ese tipo de asuntos, toda vez que el resultado de la operación correspondía a 6,833 S.M.L.M.V para la víctima directa y no 10, asimismo, los perjuicios de los familiares debían ser de 3,4165 S.M.L.M.V. Por su parte, la parte actora sostuvo que en caso debió analizarse bajo el régimen de responsabilidad objetiva, ya que se había probado que el señor Orlando Ayala Mendoza fue absuelto por atipicidad de la conducta.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por medio de sentencia de 7 de noviembre de 2024 confirmó la decisión, al considerar que no correspondía aplicar en el caso el régimen de responsabilidad objetiva, pues ello implicaría exigir a la Fiscalía General de la Nación y al juez de control de garantías asumir un debate jurídico propio del juez de conocimiento, lo cual resultaba inapropiado, especialmente cuando el proceso estaba en etapa preliminar y los elementos probatorios que vinculaban a una persona podían ser considerados insuficientes o inidóneos en etapas posteriores, tal como ocurrió en el caso.
Adicionalmente, aclaró que los cálculos para la tasación de perjuicios se hicieron con base en los días que duró la prolongación injusta de la libertad. El 6 de diciembre de 2024, el apoderado de los demandantes presentó una solicitud de adición y aclaración de la sentencia de 7 de noviembre de 2024, para que se explicara por qué no se había reconocido el daño emergente frente al periodo de privación comprendido entre el 25 de enero y 26 de marzo de 2015.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C mediante auto de 22 de enero de 2025 negó la solicitud formulada por los accionantes, al considerar que la parte actora en el recurso de apelación no mencionó que se reconociera el daño emergente, por lo que no se trataba de una decisión que pudiera adoptarse de oficio. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora manifestó que se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. En relación con la relevancia constitucional indicó que se discutía que los jueces incurrieron en los defectos procedimental absoluto, fáctico y desconocimiento del precedente judicial.
Mencionaron que no existe otro medio de defensa judicial para controvertir el fallo de segunda instancia, pues se agotaron todos los medios de defensa judicial. Respecto del requisito de inmediatez, la parte actora afirmó que se cumplía toda vez que no habían pasado los 6 meses desde la notificación de la sentencia de segunda instancia hasta la presentación de la acción de tutela.
Ahora bien, en lo que atañe a las causales especiales de procedibilidad explicaron que se configuró el defecto procedimental absoluto, fáctico, y desconocimiento del precedente judicial. En relación con el defecto fáctico, consideraron que la sentencia penal por medio de la cual se absolvió al señor Orlando Ayala Mendoza no fue objeto de ningún recurso, y precisó que “fue tajante en que mi cliente no fue 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co absuelto por duda, como equivocadamente lo menciona tanto la sentencia de segunda instancia como el equivocado salvamento de voto.
La conducta de mi cliente ORLANDO AYALA MENDOZA bien puede encajar en cualquiera de los dos presupuestos que la jurisprudencia del consejo de Estado ha desarrollado para que opere la responsabilidad objetiva del estado por privación injusta de la libertad”. Precisaron que al finalizar el debate oral, el juez determinó que no existía ninguna prueba que demostrara la participación del señor Orlando Ayala Mendoza en los hechos investigados y juzgados.
Es decir, que su conducta no encajaba en el tipo penal imputado por la Fiscalía ni avalado por el juez de control de garantías en su momento. Además, aclararon que los denunciantes declararon que el demandante nunca los constriñó, extorsionó ni les exigió dinero alguno, por lo tanto, su conducta no lesionó el bien jurídico protegido por el tipo penal, que en ese caso era el constreñimiento y la exigencia de una suma de dinero.
Y concluyeron que si no existió conducta alguna, entonces era atípica. Señaló que la decisión del Juzgado Tercero Penal Municipal de Bogotá en el proceso contra el señor Orlando Ayala Mendoza por extorsión estableció que el hecho no existió o que la conducta era atípica. Por ello, correspondía aplicar la responsabilidad objetiva del Estado por la privación injusta de la libertad.
Indicaron que de conformidad con lo establecido en el proceso penal y las pruebas presentadas en el proceso de reparación directa, las cuales demostraron que el señor Orlando Ayala Mendoza era una persona trabajadora al momento de su captura, que contaba con un vehículo con el cual realizaba acarreos a ferreterías del sector, hecho probado con la tarjeta de propiedad del vehículo y respaldado por dos declaraciones de colegas transportistas que acreditaron los ingresos promedio en esa labor.
Sin embargo, sostuvieron que el juez desestimó los testimonios, olvidó que la jurisprudencia del Consejo de Estado establecía que, si se prueba la profesión u oficio al momento de la captura, pero no los ingresos, corresponde al juez de instancia en el proceso de reparación directa tasar dichos ingresos con base en el salario mínimo legal vigente en el año de la captura, en este caso, 2014.
Respecto del desconocimiento del precedente judicial, afirmaron que la autoridad judicial accionada desconoció la sentencia de unificación SU-072 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, toda vez que al haberse probado que el señor Ayala Mendoza fue absuelto por atipicidad o porque el hecho no existió, debió aplicarse el régimen de responsabilidad objetiva.
Finalmente, frente al defecto procedimental absoluto concluyeron que el señor Orlando Ayala Mendoza “estuvo privado de la libertad 11 meses y quince días, el salario mínimo legal del año 2014 era de 616. 000.oo por 11 meses y medio da $7.084. 000.oo. aumentado en un 25 % como lo ordena la jurisprudencia da $.8.855. 000.oo. cifra total que tampoco se reconoció en la sentencia de primera instancia”. 4.
Trámite procesal Por auto de 15 de agosto de 2025, el despacho sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar a los accionantes y a las autoridades judiciales accionadas. Igualmente, a la Nación – Fiscalía General de la Nación – Policía Nacional y Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, como terceros interesados en el resultado del proceso.
De igual modo, se vinculó a la Agencia Nacional de 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Defensa Jurídica del Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 116705 a 116714 de 19 de agosto de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión 3. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C El magistrado sustanciador rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional y, en caso de estudiarse de fondo, que se negara el amparo solicitado por no haberse demostrado que la decisión cuestionada incurrió en defecto alguno, por lo que no existe una vulneración de derechos fundamentales.
Realizó un recuento de lo ocurrido al interior del proceso de reparación directa no. 11001-33-36-035-2018-00273-01, y precisó que en la sentencia de segunda instancia proferida el 7 de noviembre de 2024 se explicaron los efectos de la sentencia de unificación SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional en el estudio de antijuricidad del daño y en el juicio de imputación, de cara a las diferentes causales de absolución de responsabilidad penal.
Y en ese sentido, se aclaró que el señor Orlando Ayala Mendoza fue absoluto porque se probó que no cometió el delito que le había sido imputado, y no por la atipicidad de la conducta ni porque el hecho no haya existido. Indicó que en la decisión recurrida se explicó que no procedía el régimen de responsabilidad objetiva, sino subjetiva, tal y como lo había definido el a quo, y la parte actora tenía la carga de derrotar el juicio de antijuricidad hecho en primera instancia y no lo hizo.
Asimismo, agregó que solicitó la adición de la sentencia al alegar que se omitió resolver sobre el reconocimiento de daño emergente, no obstante, mediante auto de 22 de enero de 2025 se negó la adición de la sentencia porque los demandantes no incluyeron el debate del daño emergente en su recurso de apelación, por lo que la Sala no podía pronunciarse de oficio.
Sostuvo que no se cumplieron con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, pues la parte actora planteó un reproche formulado en argumentos que dieron cuenta de la inconformidad de los accionantes frente a la decisión objeto de reproche por no resultar favorable a sus intereses. Adicionalmente, explicó que “lo que realmente pretende la parte actora es un juicio de corrección, el cual, en principio, es extraño al juez constitucional de tutela por ser una amenaza a la autonomía e independencia de los jueces.
Especialmente, porque, al alegarse un error de carácter probatorio, el juez de tutela debe privilegiar estos últimos principios al evaluar la providencia judicial que es objeto de reproche y porque, como también lo ha dicho el Alto Tribunal, la acción de tutela es improcedente cuando se instrumentaliza como una instancia adicional para reabrir un debate concluido”.
Por lo tanto, concluyó que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional. 3 Índice 8 Samai. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, en relación con los requisitos específicos señaló que los accionantes afirmaron que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico por haber valorado de forma irrazonable la sentencia que absolvió la responsabilidad penal del señor Orlando Ayala Mendoza, porque a su juicio, se concluyó que el procesado fue absuelto por atipicidad o porque el hecho no existió, no por la aplicación del principio in dubio pro reo como lo asumió la Sala.
Al respecto, aclaró que la valoración probatoria presentada por la parte actora no podía ser aceptada, ya que contenía una contradicción lógica evidente y reflejaba un desconocimiento de los elementos que constituían la responsabilidad penal, pues no era posible afirmar simultáneamente que un hecho no existió y que, al mismo tiempo, era atípico.
Explicó que, si un hecho no existió implicaba que no hubo ninguna alteración en la realidad observable (alteración fenomenológica) y, por lo tanto, no existía una conducta que pudiera ser analizada según los elementos objetivos de un tipo penal. Por el contrario, si se sostenía la atipicidad objetiva era porque la conducta sí tuvo lugar, pero no se ajustaba a los elementos descriptivos establecidos en la norma penal.
Agregó que la sentencia del Juzgado Tercero Penal Municipal de Bogotá con Función de Conocimiento fue valorada en el proceso de reparación directa y fue clara en indicar que la conducta investigada por la Fiscalía General de la Nación sí existió y era típica, por lo tanto, condenó a los investigados. No obstante, aclaró que cuestión distinta era que se hubiera probado más allá de toda duda que el demandante no fue quien la cometió, por lo que fue absuelto.
Explicó que “a la parte actora tampoco le asiste razón al cuestionar que la Subsección haya concluido que el señor Ayala Mendoza fue absuelto por dudas que se resolvieron a su favor, pues, como quedó expuesto en los párrafos traídos en cita, ello no fue así. Al contrario, la Subsección realizó una clara distinción: i) en primera instancia, el demandante fue absuelto por no cometer el delito; y ii) en segunda instancia, los otros acusados fueron absueltos en aplicación del principio in dubio pro reo.
Luego, el segundo reproche de la acción de tutela tampoco está llamado a prosperar”. Y concluyó que la parte actora se limitó a manifestar su inconformidad con la decisión adoptada por la Sala, argumentando que contrariaba sus intereses, pero no logró acreditar de qué manera la valoración probatoria realizada en el proceso vulneraba la Constitución Política.
En relación con el desconocimiento del precedente judicial refirió que los accionantes afirmaron que se desatendió la sentencia de unificación SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional, toda vez que al haberse probado que el señor Ayala Mendoza fue absuelto por atipicidad o porque el hecho no existió, debió aplicarse el régimen de responsabilidad objetiva.
Sin embargo, aclaró que “la Sala sí aplicó el precedente constitucional vinculante a la solución del caso concreto. Muy distinto es que los efectos jurídicos que generó para la controversia no hayan sido los buscados por la parte actora, sin que ello pueda ser objeto de reproche constitucional, en la medida en que el supuesto de hecho en que se fundamentó es uno distinto al señalado por los accionantes.
Sin embargo, lo cierto es que la Subsección no se apartó del precedente, sino que decidió con base en él”. Finalmente, respecto al defecto procedimental absoluto sostuvo que se entendía que la parte actora le atribuía ese defecto al Tribunal por haber desconocido los perjuicios materiales por el periodo de prolongación injusta de la libertad.
No 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obstante, aclaró que mediante auto de 22 de enero de 2025 se explicó que dicho extremo jurídico no fue planteado en el recurso de apelación “por lo que no estaba contemplado dentro de los límites de la competencia de la Subsección como juez ad quem y que tampoco se trataba de un asunto que la Sala tuviese que resolver de oficio, so pena de transgredir la congruencia”. 5.2.
Respuesta del Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá El titular del despacho rindió informe en el que solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la misma versa sobre un asunto meramente legal y busca reabrir un debate que ya fue concluido en el proceso de reparación directa.
Agregó que los accionantes fundamentaron su inconformidad con las decisiones judiciales en que no se les reconoció la privación injusta de la libertad por el período solicitado, ni se les indemnizó por el lucro cesante. Asimismo, alegaron que se desconoció la responsabilidad objetiva del Estado en casos en los que la absolución se produce por atipicidad de la conducta.
Señalaron que la sentencia de segunda instancia no se pronunció sobre todos los puntos planteados en el recurso de apelación, específicamente en lo relacionado con el lucro cesante y el daño emergente. Señaló que en la sentencia de primera instancia, tras el análisis del material probatorio conforme a las normas aplicables, se concluyó que la medida de aseguramiento fue decretada conforme a derecho.
Sin embargo, aclaró que dicha medida dio lugar a una privación de la libertad ilícita debido a la prolongación indebida de la misma, como consecuencia del vencimiento del término legal establecido para dar inicio al juicio oral, por lo tanto, ese incumplimiento fue atribuido jurídicamente a la Rama Judicial. Afirmó que contrario a lo señalado por la parte actora, los argumentos expuestos en el trámite de tutela no evidenciaban la violación de ningún derecho fundamental, “ya que obedecen a razonamientos propios de una instancia judicial con los que el actor pretende que se determine que su interpretación sobre el periodo por el cual se debe reconocer la privación injusta y el reconocimiento de perjuicios materiales, es la que goza de validez.
Es claro que lo que se busca es derribar decisiones válidamente proferidas por el Despacho y hacer valer su criterio sobre lo consignado en las decisiones judiciales atacadas. Los demás argumentos refieren a lo decidido en la sentencia de segunda instancia y el salvamento de voto, aspectos respecto de los cuales se pronunciará el superior”.
Finalmente, concluyó que debía declararse la acción de tutela improcedente por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, y resaltó que tampoco se cumplía con el requisito de inmediatez, ya que el “fallo de primera instancia se profirió el 07 de noviembre de 2024, esto es, hace nueve (09) meses desde la actuación que se califica como vulneradora de derechos fundamentales”. 5.3.
Respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial El apoderado de la entidad rindió informe en el que indicó que no había lugar al amparo solicitado porque no se evidenciaba una vulneración a los derechos 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales alegados, toda vez que los pronunciamientos de la autoridad judicial accionada resolvieron de fondo el asunto.
Precisó que la Corte Constitucional señaló que en casos de atipicidad de la conducta penal o inexistencia del hecho, la responsabilidad por la privación injusta podía resolverse bajo un régimen objetivo. Adicionalmente, agregó que siguiendo las directrices del artículo 90 de la Constitución y el artículo 68 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como los lineamientos vinculantes establecidos en la Sentencia C-037 de 1996, se concluyó que era procedente declarar la responsabilidad del Estado frente a un daño antijurídico derivado de una privación injusta.
En ese sentido, explicó que de conformidad con lo analizado por la primera y segunda instancia, los elementos materiales de prueba (como el pago de la extorsión en la Ferretería Ayala, el reconocimiento fotográfico y los señalamientos directos) presentados en la audiencia preliminar fueron suficientes para validar la medida cautelar adoptada en ese momento.
Bajo este contexto, aclaró que debía evaluarse la integridad de la sentencia, la cual fue correctamente confirmada tanto por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá como por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin que la existencia de un salvamento de voto disminuyera lo decidido por la mayoría. Finalmente, refirió que en cuanto a la no condena por lucro cesante, resultaba relevante considerar el interrogatorio formulado por el juzgado, donde se evidenció que no se probó la existencia de una actividad lícita que permitiera presumir dicho lucro.
Adicionalmente, agregó que al revisar los apartes de las sentencias contenidas en la demanda de tutela se observaba que la condena no se fundamentó en la concesión de la medida intramural, sino en la prolongación injustificada de la privación de la libertad. Por lo tanto, al resolver la apelación presentada por el demandante, la Sala del Tribunal avaló el régimen de definición y respetando el principio de delimitación en segunda instancia, confirmó la sentencia. 5.4.
Respuesta de la Fiscalía General de la Nación La profesional especializada de la entidad rindió informe en el que indicó que concurrió al proceso en calidad de tercero interesado dado que participó como sujeto procesal en el medio de control no. 11001-33-36-035-2018-00273-01, y señaló que existía falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no existía una relación de causalidad de acción u omisión por parte de la entidad, toda vez que la actuación pretendida en procura del amparo solicitado superaba su competencia. Resaltó que la decisión cuestionada no fue expedida por la entidad, sino por la autoridad jurisdiccional accionada, “por lo que toda orden del juez de tutela en amparo de derechos y que responda a lo pretendido no se relaciona de manera directa con la competencia de la Fiscalía General de la Nación”.
Agregó que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, toda vez que no se evidenció una vulneración arbitraria de derechos fundamentales, por el contrario, 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el mecanismo constitucional se está utilizando para reabrir un debate legal, lo cual no procedía porque el juez de tutela no puede usurpar la función del juez natural del asunto.
Finalmente, concluyó que “la Fiscalía General de la Nación no ostenta ninguna de las características mencionadas. Esto es, de ella no se predica la vulneración de los derechos en pugna. Pero tampoco ha hecho u omitido algo, ni puede hacerlo, para que cese la violación de los derechos o se refuerce la protección requerida por la parte accionante”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el presente asunto. 2. Cuestión preliminar La Fiscalía General de la Nación solicitó su desvinculación de la acción constitucional, al considerar que no ostentan legitimidad en la causa por pasiva, en razón a que no tienen competencia para resolver lo pretendido por la parte accionante con la acción de tutela.
Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política, el 5 del Decreto 2591 de 1991 y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sala no accederá a la solicitud de desvinculación, en tanto se advierte que su vinculación se dio como tercero con interés en las resultas del proceso, en razón a su condición de demandado en el marco del medio de control de reparación directa. 3.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si la autoridad judicial accionada en la sentencia de 7 de noviembre de 2024 incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora al configurarse los defectos fáctico, procedimental absoluto y desconocimiento del precedente judicial. 4.
El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones4.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho 4 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales.
Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20055, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional6.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala7, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 5 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 6 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.
Expediente 2012-02201-01. 7 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 5.
Estudio y solución del caso concreto Los señores Orlando Ayala Sepúlveda y Claudia Rocío Ballesteros Villarraga, quienes actuaron en nombre propio y en representación de sus hijas menores NAB, LMAB y AAA, consideraron que la sentencia de 7 de noviembre de 2024, mediante la cual se confirmó la de 16 de noviembre de 2022 proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá que declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial y, en consecuencia, los condenó al pago de 30 S.M.L.M.V por concepto de daño moral, incurrieron en los defectos fáctico, procedimental absoluto y desconocimiento del precedente.
Teniendo en consideración los antecedentes narrados en precedencia, la Sala observa que los actores en la demanda de tutela sustentaron su inconformidad, en que no se valoró razonablemente la sentencia en la que se absolvió al señor Orlando Ayala Mendoza, de la cual se concluyó que fue absuelto por atipicidad o porque el hecho no existió. Asimismo, argumentó que se desconoció el precedente judicial determinado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-072 de 2018, pues a su juicio era procedente aplicar el régimen de responsabilidad objetiva.
Adicionalmente, sostuvo que no se reconocieron los perjuicios materiales pese a que fueron objeto de apelación. Ahora bien, revisadas las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario de reparación directa, se observa que en el escrito de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia 8, refirió en esencia los mismos argumentos del escrito de tutela relativos a la aplicación del régimen objetivo y la aplicación de la Sentencia SU-072 de 2018, tal como se evidencia a continuación: “Si nos encontramos en un régimen objetivo de responsabilidad, el Estado no puede ser exonerado demostrando que la medida de aseguramiento proferida en contra del sindicado se ajustó a la ley.
Decir primero que estamos en un régimen objetivo de responsabilidad y luego concluir que el Estado no debe reparar porque la víctima era sospechosa de la comisión del delito y por ende su detención se produjo sin incurrir en <<falla del servicio>> equivale a negar el carácter objetivo de esta responsabilidad. En este caso, toda vez que el sindicado fue absuelto por atipicidad de la conducta, esa constatación le genera el derecho de ser indemnizado, así su detención haya cumplido las reglas legales y así al momento en que ella se dispuso existieran pruebas que permitieran sospechar fundadamente que había participado en la comisión de un delito.
En la medida en que en el proceso penal se declaró que la conducta que desarrolló el sindicado no era constitutiva del delito que se imputó al detenerlo, considerar ahora que resultaba injustificado detenerlo implica desconocer tal decisión. (…) Debiendo determinar que para el presente caso está pasando por alto los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional (SU-072 de 2018) y los precedentes del 8 Proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá mediante sentencia de 16 de noviembre de 2022. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado que han sentando Jurisprudencia en el caso de la privación injusta de la libertad, cuando la absolución se da por que el hecho no existió o la conducta era ostensiblemente atípica como es el caso bajo el presente estudio.
Además el fallo de tutela del Consejo de Estado que más adelante se estudiará por medio del cual determinó que para los casos de absolución porque el hecho no existió o que la conducta está ostensiblemente atípica no es obstáculo para que se mire por otros medios de imputación como el daño especial (…)”. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia de 7 de noviembre de 2024 confirmó la decisión de primera instancia, con sustento en los siguientes argumentos: “En el caso en concreto, se probó que el señor Ayala Mendoza fue absuelto porque, en los términos del Juzgado 3º Penal Municipal de Bogotá con Función de Conocimiento, se infirió “total ausencia de participación directa en los hechos denunciados” o, lo que es lo mismo, porque el procesado no cometió la conducta investigada (1.1).
Entonces, queda desvirtuado el argumento de la parte actora, según el cual el demandante fue absuelto por la atipicidad de la conducta o porque el hecho no existió. Tan es así que, en la primera instancia del proceso penal, se indicó que los hechos sí existieron y ellos fueron calificados como típicos y, por esa razón, se profirió condena por parte del juez penal a quo, aunque en contra de otros acusados.
Ello sin perjuicio de que, en segunda instancia, se haya proferido absolución a favor del resto de los procesados, que, en todo caso, ocurrió por la existencia de una duda razonable y por la solución de aquéllas a favor de los acusados, esto es, aplicación del principio in dubio pro reo, advertido que el ad quem no desestimó por completo “la veracidad de las afirmaciones de las víctimas” (1.2).
Advertido que la absolución del accionante no ocurrió por las razones aducidas en el recurso de apelación, no puede considerarse que la antijuridicidad del daño aparece probada por sí misma, ni que la imputación deba estudiarse bajo el título del daño especial, sino que ello debió ser objeto de un análisis exhaustivo, tal y como lo hizo el juez de primera instancia, siguiendo los parámetros establecidos por la Corte Constitucional.
De todos modos, se reitera que no puede aplicarse al caso en concreto el régimen de responsabilidad objetiva, porque, de acuerdo con los lineamientos del Alto Tribunal, ello equivaldría a exigirle a la FGN y al juez de control de garantías que asuma un debate jurídico exclusivo del juez de conocimiento, cuando apenas el proceso está en etapa preliminar y los elementos materiales probatorios que vinculaban a una persona al proceso puede que, en una etapa posterior, sean considerados insuficientes o inidóneos, como ocurrió en el sub examine”.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala observa que los argumentos que ahora proponen los accionantes en este escenario constitucional fueron los mismos que ventiló en el proceso ordinario, los cuales fueron resueltos con suficiencia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C en la sentencia de 7 de noviembre de 2024.
Adicionalmente, el Tribunal aclaró que la parte actora en el recurso de apelación no planteó ningún argumento para contradecir el juicio de antijuridicidad que realizó el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá en la sentencia de primera instancia, por lo que la Sala no podía entrar a revisar ese aspecto de forma oficiosa, pues ello implicaría trasgredir los límites del juez superior, máxime cuando la primera instancia explicó de manera suficiente que la medida de aseguramiento se impuso de conformidad con los requisitos legales, sin embargo, señaló que esas razones no fueron atacadas en el recurso de apelación. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme a lo anterior, la Sala reitera que la inconformidad sobre la aplicación de la sentencia SU-072 de 2018 en relación con el régimen aplicable, fue resuelta por el juez natural, sin que pueda usarse la acción de tutela para insistir a modo de una tercera instancia en los mismos reproches aun cuando se invoquen como defecto fáctico, procedimental absoluto y desconocimiento del precedente judicial, pues ello desconoce el requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional.
Sobre el particular, en sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional sostuvo que la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal9”.
Finalmente, la Sala observa que en relación con el argumento de la parte actora sobre la omisión de reconocimiento de los perjuicios materiales, los accionantes no lo plantearon en el recurso de apelación, pues allí se limitaron a sostener que el caso debía regirse por el régimen objetivo de responsabilidad y a invocar la Sentencia SU-072 de 2018, sin exponer consideración alguna encaminada a controvertir de manera específica lo decidido por el a quo sobre ese particular, por ende también resulta improcedente.
Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida los señores Orlando Ayala Sepúlveda y Claudia Rocío Ballesteros Villarraga quienes actuaron en nombre propio y en representación de sus hijas menores NAB, LMAB y AAA, quienes actúan a través de apoderado judicial, contra Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C y el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Negar la solicitud de desvinculación de la Fiscalía General de la Nación. Segundo.- Declarar improcedente la acción de tutela promovida los señores Orlando Ayala Sepúlveda y Claudia Rocío Ballesteros Villarraga quienes actuaron en nombre propio y en representación de sus hijas menores NAB, LMAB y AAA, quienes actúan a través de apoderado judicial, contra Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C y el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, por las razones aquí expuestas.
Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 9 Sentencia SU-573 de 2019. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04945-00 Demandante: Orlando Ayala Mendoza y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuarto- Publicar esta providencia en la página web del Consejo del Consejo.
Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx