REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, cuatro (4) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: JUANA DOLORES PEREA MOSQUERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
SE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO POR EL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: la parte actora cuestionó una providencia judicial proferida en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto no se acreditó la convivencia simultanea entre la actora y el causante durante los 5 años previos a su fallecimiento.
La Sala revocará la providencia de primera instancia que negó la acción de tutela y, en su lugar, declarará improcedente el amparo por incumplimiento del presupuesto general de relevancia constitucional, en atención a que el actor pretende emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia de 6 de agosto de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la que se decidió: “Primero.- Negar las pretensiones de la acción de tutela promovida [por] la señora Juana Dolores Perea Mosquera, quien actúa por conducto de apoderado judicial.
( )”. (negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el índice 00019 del aplicativo SAMAI) I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 2 de julio de 20251, la parte actora promovió proceso de acción de tutela, por intermedio de apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo del Chocó para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, dignidad y seguridad social consagrados en los artículos 29, 229, 13, 1 y 48 de la Constitución 1 Índice 00002 del aplicativo SAMAI.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 Política, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 27 de febrero de 2025, proferida por dicha autoridad judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 27001-33-33-001-2018-00332-01. 1.
Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Convivió con el señor Fausto Antonio Arboleda Penagos por más de 30 años, fruto de cuya unión nació un hijo y durante ese tiempo conformaron una comunidad de vida estable y permanente, reconocida socialmente en el municipio de Quibdó. 2) En el año 2003, el señor Arboleda Penagos fue diagnosticado con cáncer, razón por la cual sus hijos lo trasladaron a otra vivienda, debido a las condiciones de salud y a la precariedad habitacional del lugar donde residía con la actora; a pesar de ello, nunca hubo una ruptura del vínculo afectivo o económico que los unía hasta su fallecimiento, ocurrido en julio de 2005. 3) Solicitó ante la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (en adelante UGPP) el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pero dicha entidad, mediante Resolución RDP 037930 de 16 de agosto de 2013 y Auto ADP 006750 de 15 de julio de 2015, negó la petición con fundamento en que no se acreditó la convivencia continua durante los 5 años anteriores al fallecimiento, exigida por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993. 4) En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionó esos actos administrativos y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, mediante sentencia del 17 de junio de 2022, accedió parcialmente a sus pretensiones y le reconoció la pensión de sobrevivientes como compañera permanente del causante, a partir del 15 de agosto de 20152. 2 Esa autoridad judicial consideró probada la existencia de una unión marital de hecho entre la actora y el causante, sustentada en la coincidencia de los testimonios de Medardo de Jesús Chaverra Asprilla, Leonor Ortiz Perea y Guillermo Gil, así como en el interrogatorio de parte rendido por la actora que demostraron que ambos conformaron una relación afectiva y pública, con proyecto de vida común, y que la separación física ocurrida hacia el año 2003 no implicó ruptura del vínculo sino una medida adoptada por motivos de salud del causante.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 5) La UGPP apeló la decisión por considerar que no se demostró la convivencia continua durante los cinco años anteriores al fallecimiento3, mientras que la actora impugnó parcialmente la decisión para que el reconocimiento de la pensión se hiciera de manera retroactiva4. 6) Mediante sentencia del 27 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo del Chocó revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se probó la justa causa de la separación ni la convivencia efectiva durante los 5 años previos al deceso del pensionado. 7) La autoridad judicial demandada determinó que, si bien se allegaron declaraciones testimoniales, estas eran vagas e imprecisas en cuanto a los tiempos Valoró que la separación se produjo por causa justificada, dado que el señor Arboleda padecía una enfermedad grave (cáncer) y fue trasladado por sus hijos a otra vivienda para recibir mejores cuidados; consideró que tal hecho no desvirtuaba la convivencia ni la comunidad de vida, conforme al criterio sentado por la Sentencia SU-108 de 2014 de la Corte Constitucional, según la cual la separación física no rompe el vínculo cuando obedece a razones objetivas y no a voluntad de disolver la relación. Adicionalmente, dio por acreditado que el causante mantuvo el sostenimiento económico de la actora hasta el momento de su fallecimiento, en tanto los testigos coincidieron en que seguía proveyendo alimentos y dinero para ella, lo cual demostraba la subsistencia de la comunidad de apoyo y solidaridad que caracteriza la convivencia marital. 3 Esa entidad sostuvo que la actora no acreditó la convivencia ininterrumpida durante los 5 años anteriores al fallecimiento del causante y que los testimonios allegados eran imprecisos, contradictorios y carentes de soporte objetivo respecto del tiempo, lugar y circunstancias de la supuesta vida en común, y que no existían medios probatorios idóneos que demostraran la cohabitación efectiva.
La UGPP alegó que no existe historia clínica u otro documento médico que respalde la afirmación de que el traslado del causante a otra vivienda obedeció a motivos de salud; por tanto, la separación configuraba, a su juicio, la ruptura del vínculo marital, lo cual impedía reconocer la sustitución pensional. El juzgado concedió valor decisivo a simples declaraciones de terceros, pese a que estos no convivieron con la pareja ni podían constatar de manera directa la supuesta relación durante los años críticos; se prescindió de la carga de la prueba que correspondía a la demandante y la valoración resultó contraria a la sana crítica por derivar una comunidad de vida con base en testimonios débiles e inconsistentes.
Finalmente, argumentó que se interpretó de forma extensiva e inadecuada la Sentencia SU-108 de 2014, pues esa decisión no elimina el requisito de convivencia efectiva, sino que admite la separación por causas probadas y objetivas; en este caso no se demostró objetivamente que la separación obedeciera a enfermedad o fuerza mayor, por lo cual el precedente no resultaba aplicable. 4 La actora consideró que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes no debía hacerse a partir del 15 de agosto de 2015, como lo determinó el juzgado, sino desde el 15 de julio de 2005, fecha del fallecimiento del causante, momento a partir del cual cumplía con todos los requisitos legales para acceder al beneficio.
La prescripción trienal no debía aplicarse en su contra, dado que la negativa administrativa de la UGPP impedía el goce efectivo del derecho y mantenía una vulneración continua. Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 y circunstancias concretas de la relación, por lo cual no permitían establecer con certeza que existió una comunidad de vida estable y permanente hasta la fecha de la muerte del causante. 8) Existió una separación desde el año 2003, pero no se probó la justa causa que la motivó; no se aportó la historia clínica ni otro documento médico que acreditara que el traslado del causante a otra vivienda obedeció a razones de salud. 9) Finalmente, el tribunal señaló que la jurisprudencia de la Corte Constitucional (SU-108/2014) permite flexibilizar el requisito de cohabitación únicamente cuando la separación está plenamente acreditada como involuntaria o forzosa, por motivos de salud o circunstancias insuperables; sin embargo, precisó que en el presente caso no se demostró objetivamente la enfermedad del causante ni la necesidad de su traslado, por lo cual la aplicación de dicho precedente no resultaba procedente. 2.
Los fundamentos de la vulneración La parte actora afirmó que la sentencia del 27 de febrero de 2025 vulneró sus derechos fundamentales e incurrió en un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente judicial. Sobre el defecto fáctico alegó que el Tribunal Administrativo del Chocó desconoció las pruebas que demostraban la subsistencia del vínculo afectivo y económico hasta el fallecimiento del causante, en particular, los testimonios rendidos por Medardo de Jesús Chaverra Asprilla, Leonor Ortiz Perea y Guillermo Gil, quienes relataron que la pareja mantuvo una relación estable por más de tres décadas, que el señor Arboleda se trasladó de vivienda únicamente para recibir atención médica y que continuó visitando y sosteniendo económicamente a la señora Perea Mosquera.
Respecto del desconocimiento del precedente judicial, la demandante afirmó que la providencia cuestionada se apartó injustificadamente de la sentencia SU-108 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, según la cual la separación por razones de salud, laborales o familiares no implica la pérdida de la convivencia material ni la ruptura del vínculo marital.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior la demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: “( ) 1.1. Déjese sin efecto la Sentencia del No. 008 del 27 de febrero de 2025, proferida Dentro del proces[o] de control de nulidad y Restablecimiento del Derecho promovida por mi mandante contra la UGPP con numero de radicado número 27001333300120180033201, por medio de la cual se revocó la sentencia No 053 del 17de junio de 2022, proferido por el juzgado 01 Administrativo de Quibdó. 1.2.
Ordénese al Tribunal Administrativo del Chocó proferir una nueva sentencia en la cual se tenga en cuenta el criterio jurisprudencia[l] contenido en la sentencia SU 108 de 2014, en consecuencia, se tome como vigente, al momento de deceso, el vínculo marital entre Juana Dolores y Fausto Arboleda.”. (negrillas y mayúsculas del original – archivo disponible en medio magnético en el índice 00002 del aplicativo SAMAI) 4.
Actuación en primer grado La Sección Cuarta del Consejo de Estado por auto del 7 de julio de 2025 admitió la acción de tutela, notificó a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Chocó con el fin de que presentaran un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción y vinculó a la UGPP, como tercera interesada en el resultado del proceso. 5.
Sentencia de primera instancia El 6 de agosto de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia en la cual negó las pretensiones de la acción de tutela5. El a quo concluyó que el fallo objeto de reproche no incurrió en omisión, tergiversación ni desnaturalización probatoria grave, pues, el juez ordinario sí valoró integralmente los medios de prueba y, con base en la sana crítica, concluyó que no había certeza de convivencia sólida y continua bajo un mismo techo en los 5 años previos al deceso del causante ni prueba objetiva de la justa causa que habilitara flexibilizar el requisito.
Los testimonios fueron apreciados, pero considerados insuficientes para precisar 5 Índice 00019 del aplicativo SAMAI. Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 extremos temporales y condiciones de apoyo mutuo en el quinquenio final; asimismo, a partir de los interrogatorios invocados como indebidamente valorados la autoridad judicial advirtió dudas que no fueron desvirtuadas.
El tribunal hizo explícito que los testimonios eran de carácter general, pues se referían, en términos amplios, a una relación de pareja de larga duración, pero no precisaban con suficiencia las condiciones concretas de apoyo mutuo, dependencia económica y cohabitación material en el quinquenio inmediatamente anterior a la muerte del pensionado.
La decisión cuestionada no fue infundada ni arbitraria, sino producto de un ejercicio argumentativo válido dentro del margen de interpretación y análisis probatorio que le corresponde al juez natural; por ende, el desacuerdo de la parte actora con el sentido del fallo o con la interpretación de las pruebas no bastaba para configurar un defecto fáctico.
El a quo también negó el desconocimiento del precedente invocado y destacó que el tribunal demandado citó expresamente la línea fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-108 de 2014; reconoció que la ley no exige una cohabitación absolutamente ininterrumpida bajo el mismo techo cuando hay una separación forzada o necesaria y que es posible reconocer la pensión de sobrevivientes incluso con separación material en los últimos años, siempre que se pruebe que la pareja seguía en comunidad de vida real y solidaria, y que la separación obedecía a una causa objetiva ajena a la voluntad de los compañeros.
No obstante, lo que hizo el tribunal no fue rechazar esa regla, sino concluir que en el caso concreto no se había probado la justa causa de la separación, supuesto fáctico que activa tal excepción. No se trató de negar la aplicación del precedente, sino de determinar que los hechos del expediente no satisfacían las condiciones fácticas para extender esa protección excepcional, razón por la cual no se configuró un desconocimiento del precedente, sino una determinación probatoria que resultó adversa a los intereses de la parte actora.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 6. Impugnación La demandante presentó impugnación6 contra la sentencia de primera instancia y le fue concedida7 con auto del 7 de octubre de 2025. A su juicio, el a quo omitió examinar los yerros evidentes en que incurrió el tribunal por restarle validez a las declaraciones testimoniales que daban cuenta de la convivencia efectiva y por exigir una historia clínica como prueba determinante, con lo cual impuso un estándar probatorio excesivo y contrario a la jurisprudencia constitucional sobre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en casos de separación justificada por motivos de salud.
Insistió en el desconocimiento de la línea fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-108 de 2014, según la cual la separación física no extingue la convivencia material cuando obedece a circunstancias ajenas a la voluntad de los compañeros permanentes, como enfermedad, trabajo o necesidad económica. La impugnante reiteró que, en su caso, se demostró mediante testimonios coherentes, interrogatorio de parte y documentos administrativos, que la separación de techo fue transitoria y motivada exclusivamente por la enfermedad terminal del causante, quien a pesar de ello continuó brindándole apoyo afectivo y económico hasta su fallecimiento.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un 6 Índice 00025 del aplicativo SAMAI 7 Índice 00027 del aplicativo SAMAI Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos constitucionales fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo del Chocó con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, dignidad y seguridad social, presuntamente vulnerados con la sentencia del 27 de febrero de 2025 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 27001- 33-33-001-2018-00332-01, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia que había accedido parcialmente a las pretensiones de la actora y, en su lugar, las negó. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el fallo de primera instancia negó el amparo pretendido por cuanto estimó que la decisión cuestionada se basó en las pruebas obrantes en el expediente sobre las cuales se realizó un análisis razonado, así como en la jurisprudencia que la actora invocó como desconocida.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional por las razones que procederán a exponerse: 2.1 La relevancia constitucional en la acción de tutela contra providencias judiciales Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 Cuando una acción de tutela se promueve en contra de una providencia judicial su procedencia está sometida a una serie de requisitos generales, sin los cuales el juez constitucional no puede entrar a realizar un análisis de fondo.
En efecto, tales presupuestos generales se instituyeron con la finalidad de que no todos los asuntos puedan ser decididos en sede de tutela, so pena de vaciar la competencia de los jueces ordinarios y desconocer principios de raigambre constitucional como la seguridad jurídica y la autonomía e independencia judicial. Con ese norte, la jurisprudencia, específicamente en la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional, que constituye el fallo hito en la materia, estableció un modelo de requisitos generales de procedencia y defectos o causales específicas, orientados a preservar el carácter extraordinario de este mecanismo residual, dentro de los cuales se la imperiosa necesidad de constatar que el debate que se propone reviste una genuina, verdadera y marcada relevancia constitucional ocupa un lugar central.
En la sentencia del 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el cumplimiento de este requisito está orientado a la consecución de tres finalidades concatenadas: i) preservar la competencia e independencia de los jueces ordinarios, impidiendo que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; ii) restringir el amparo a cuestiones que comprometen la vigencia efectiva de derechos fundamentales, evitando que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones; e iii) impedir que este mecanismo se convierta en una instancia o recurso adicional frente a decisiones judiciales ejecutoriadas.
En similares términos, en jurisprudencia de unificación reciente8, la Corte ha reiterado que la acción de tutela contra providencias judiciales no puede desnaturalizarse en un medio para revisar la “correcta” aplicación del ordenamiento, sustituir el criterio del juez natural o reabrir debates probatorios ya concluidos, e insistió en que el juez constitucional sólo puede intervenir cuando la controversia planteada trasciende el ámbito de la legalidad y se proyecta como un problema 8 Corte Constitucional, sentencia SU-103 de 2022.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 10 genuinamente constitucional que afecte derechos fundamentales de las partes involucradas. De acuerdo con esta línea, en primer lugar, la Sala Plena de la Corte Constitucional enfatizó que el asunto sometido a acción de tutela debe involucrar un problema de índole constitucional claro y marcado, relacionado con el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, sin que pueda reducirse a la simple inconformidad frente a la interpretación de normas legales o a divergencias sobre la valoración probatoria, de manera que las controversias que “se limitan a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal9”, carecen, en principio, de relevancia constitucional, salvo que se acredite de manera específica una afectación grave y desproporcionada de derechos fundamentales.
En efecto, en la referida sentencia SU-103 de 2022, que ratificó el criterio que ya se había planteado en la sentencia SU-128 de 2021, la Corte indicó que no cumplen este presupuesto aquellos casos en los que “la controversia no versa sobre un asunto constitucional, sino uno meramente legal y/o económico” o cuando la parte actora “busca una instancia adicional para reabrir debates meramente legales ya concluidos con la intención de revivir los términos procesales”.
En segundo lugar, la propia Corte estableció que la relevancia constitucional entraña una exigente carga argumentativa para la parte actora ya que no es suficiente con invocar, en abstracto, la vulneración de derechos fundamentales, por cuanto le asiste la carga de explicar, de forma concreta y razonada, por qué la decisión cuestionada comporta una restricción constitucionalmente inaceptable, postulado que fue reiterado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 en la que se dispuso que “no basta con (…) aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales10”, enfatizando en que corresponde al demandante justificar por qué su pretensión tiene tal entidad, so pena de rechazo o improcedencia. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, radicación no. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ).
Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 11 En ese entendido, la jurisprudencia constitucional ha construido un entendimiento más exigente sobre la carga argumentativa asociada con dicho requisito. Así, las mencionadas sentencias SU-215 de 2022 y la SU-103 de 2022 de la Corte Constitucional fueron específicas en destacar que la relevancia constitucional no se presume por la sola invocación de vocabulario constitucional, ni por la sola mención de un derecho fundamental, en tanto corresponde a la parte actora exponer un problema jurídico de naturaleza constitucional e identificar con claridad los defectos que se pretenden atribuir a la providencia objeto de censura, con una explicación clara sobre el por qué estos desbordan el margen de interpretación y conducen a la vulneración concreta de un derecho fundamental, de ahí que se ha reiterado que la acreditación del requisito “más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada” de tales derechos: “Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”.11 En tercer lugar, la relevancia constitucional está destinada a impedir que la acción de tutela se utilice como tercera instancia o mecanismo para reiterar desacuerdos o simples desavenencias con el criterio del juez natural, punto sobre el cual, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han sido enfáticos en que la acción de tutela no puede erigirse en un escenario para revisar, en abstracto, la corrección jurídica de la decisión, sustituir la apreciación probatoria del fallador ordinario ni reabrir litigios legalmente concluidos.
Al respecto, la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia T-022 de 2019, determinó que la acción de tutela constituye un juicio de validez y no de corrección de las decisiones de los jueces, motivo por el cual en aquellos casos en los que resulta diáfano que la intención de las partes es instrumentalizar este mecanismo 11 Ídem.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 12 con el único fin de cuestionar la interpretación, el criterio o la posición del juez natural, simplemente por encontrarse en desacuerdo con la decisión desfavorable a sus intereses, dicho mecanismo carece de una verdadera trascendencia desde la óptica constitucional.
El Consejo de Estado ha destacado que, si de la acción se desprende que el objetivo del actor es convertir la tutela en una instancia adicional a las del proceso ordinario con miras a evidenciar las inconformidades con la providencia objeto de censura, específicamente, con su interpretación normativa o sus conclusiones probatorias, la consecuencia lógica es que es que el amparo así deprecado se torna a todas luces improcedente pues en esa hipótesis se está ante un debate infraconstitucional que no compromete directamente mandatos superiores y cuya resolución compete únicamente a los jueces ordinarios, quienes fueron investidos por el legislador de precisas facultades para ello.
El juez de tutela no es ni puede actuar como superior funcional de los jueces ordinarios, de modo que su análisis debe contraerse a aquellos debates que comporten una genuina y marcada importancia desde el punto de vista de los derechos fundamentales, en orden a evitar inmiscuirse en discusiones que no son de su resorte, so pena de vaciar de contenido las competencias asignadas a cada jurisdicción. El rol del juez de tutela no puede ni debe confundirse con el de una instancia revisora de las providencias proferidas por los jueces naturales en su ejercicio de tal y cualquier intento dirigido a reemplazar o arrogarse competencias de juez ordinario, desde luego, debe ser contenido.
En suma, a partir de lo dispuesto, entre otras, en las sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022, es necesario verificar que la acción de tutela reúna los siguientes parámetros: i) el debate planteado en la acción de tutela debe trascender la mera legalidad y tener la virtualidad de incidir en la interpretación, aplicación o eficacia de la Constitución o de un derecho fundamental; ii) la controversia no puede limitarse a un asunto estrictamente patrimonial o privado carente de proyección constitucional; iii) el escrito de acción de tutela debe mostrar una afectación grave, concreta y desproporcionada de derechos fundamentales atribuible a una decisión judicial arbitraria o irrazonable, y iv) no es constitucionalmente relevante una pretensión dirigida a replantear discusiones que Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 13 ya fueron propuestas, analizadas y resueltas en el proceso ordinario, mediante los recursos propios de la jurisdicción competente.
Tales criterios, además, son aún más rigurosos cuando se pretenda emplear la acción para cuestionar una decisión de una Alta Corte, pues, de conformidad con lo establecido por la propia Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019, esta hipótesis comporta un escrutinio aún más estricto, en el que se “exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales.
Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de las demás jurisdicciones’ en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios.” (negrillas adicionales).”12. En conclusión, la relevancia constitucional opera como un filtro material y obligatorio que condiciona el estudio de fondo de las acciones de tutela contra providencias judiciales, en tanto exige que la parte actora demuestre, con una argumentación clara y específica, que la providencia cuestionada desborda el margen de interpretación razonable y comporta una afectación grave e injustificada de derechos fundamentales.
En esa medida, el análisis de este presupuesto de procedibilidad de la acción obliga al juez de tutela a declarar improcedente el amparo cuando se advierta que se pretende emplearlo para expresar desacuerdos con la decisión, replantear discusiones probatorias o jurídicas ya zanjadas, o perseguir fines meramente económicos o privados; únicamente cuando se supera este umbral es legítimo avanzar al examen de los defectos alegados en el caso concreto. 2.2.
El análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto 1) La Sala advierte que no comparte el criterio sostenido por el a quo, quien consideró superado el requisito de relevancia constitucional por cuanto, del examen integral de la demanda se desprende que los fundamentos que soportaron la interposición de la acción de tutela se dirigieron exclusivamente a cuestionar 12 Criterio que, a su vez fue ratificado en la sentencia SU-215 de 16 de junio de 2022, MP Natalia Ángel Cabo.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 14 aspectos propios del debate probatorio ya agotado en el proceso ordinario, con el propósito de que el juez constitucional revalorara las pruebas y adoptara una decisión distinta sobre la existencia de la convivencia y la separación justificada entre la demandante y el causante. 2) Los argumentos relativos a la valoración de los testimonios de Medardo de Jesús Chaverra Asprilla, Leonor Ortiz Perea y Guillermo Gil, fueron objeto de análisis en el proceso contencioso administrativo, particularmente en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia del Juzgado Administrativo del Circuito de Quibdó, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 3) En esa oportunidad, la entidad cuestionó las consideraciones de la sentencia proferida en primera instancia por el juzgado, por estimar que las pruebas testimoniales eran insuficientes y contradictorias para acreditar la convivencia efectiva entre la señora Juana Dolores Perea Mosquera y el señor Fausto Antonio Arboleda Penagos, en los términos que a continuación se reproducen: “Así mismo Honorables Magistrados, como se ha venido reiterando en las diferentes etapas administrativas y procesales, no es posible que se le reconozca la pensión de sobreviviente al demandante, por cuanto existen ciertas dudas razonables y jurídicas en cuanto a la inconsistencia en la de las pruebas testimoniales para ser claros los testigos (Medardo de Jesús Chaverra Ramírez, Leonor Ortiz Perea y Guillermo Gil), y esta defensa no comparte la tesis del despacho en la sentencia recurrida donde manifiesta en la página número 13 del escrito donde dice: son fehacientes en demostrar la convivencia o unión marital de hecho que por más de cinco años existió entre la Juana Dolores Perea Mosquera y el señor FAUSTO ANTONIO ARBOLEDA PENAGOS, antes del fallecimiento de este último, con lo cual, queda desvirtuada la afirmación de la entidad demandada que, sin prueba, alega que la hoy demandante “no acreditó su convivencia con el causante dentro de los cinco años anteriores al fallecimiento de este último”., que para el caso de esta defensa no es así, hay muchas dudas razobales (sic) en cuanto a los testimonios.”. 4) Por su parte, el tribunal recogió los apartes testimoniales relevantes en la providencia cuestionada, a partir de los cuales reconoció la relación prolongada entre los compañeros y la separación posterior por motivos de salud, pero también advirtió la ausencia de respaldo probatorio que demostrara que esa separación no implicó ruptura de la convivencia: “Durante el trámite del proceso, en audiencia se pruebas se recepcionaron los testimonios de los señores MEDARDO DE JESÚS CHAVERRA RAMÍREZ, LEONOR ORTÍZ PEREA y GUILLERMO GIL ( ) quienes Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 15 depusieron a favor de aquella, en cuanto al requisito de la convivencia con el causante, así: ( ) El señor MEDARDO DE JESÚS CHAVERRA RAMÍREZ, afirmó que tiene conocimiento de la convivencia entre los señores FAUSTO ANTONIO ARBOLEDA PENAGOS y JUANA DOLORES PEREA MOSQUERA, por cuanto fue el ayudante de mecánica del señor Arboleda Penagos.
Manifestó además que, la demandante dependía económicamente de aquel y aun cuando se encontraba muy enfermo proveyó lo necesario para la subsistencia de aquella y siempre procuró visitarla. La señora LEONOR ORTÍZ PEREA declaró que conoció al señor FAUSTO ANTONIO ARBOLEDA PENAGOS por intermedio de su compañero permanente Guillermo y a la señora JUANA DOLORES PEREA MOSQUERA desde la infancia por razones de vecindad, y por ese trato, conoce que convivieron en unión marital de hecho, aunque no conoce a partir de qué fecha con exactitud.
Manifestó que solo hasta cuando el señor Fausto Antonio enfermó los hijos de éste lo trasladaron hacia otro lugar para mayor comodidad, sin embargo, visitaba a la demandante y seguía sustentando el hogar. Por su parte, el señor GUILLERMO GIL dio fe de la convivencia en unión marital de hecho entre los señores FAUSTO ANTONIO ARBOLEDA PENAGOS y JUANA DOLORES PEREA MOSQUERA, por cuanto le confeccionaba prendas de vestir al causante y al hijo que tuvo con la demandante.
Por ese hecho, conoció que los compañeros permanentes vivieron primeramente en el barrio huapango de Quibdó, luego se trasladaron hacia el barrio las américas, parte baja donde él también reside. Afirmó, que la señora Juana Dolores dependía económicamente de aquel, incluso le pidió prestado para enviarle dinero a ella y cuando sus hijos se lo “llevaron” él veía cuando pasaba hacia la vivienda de la demandante para visitarla.
( ) [D]e las declaraciones rendidas por los señores MEDARDO DE JESÚS CHAVERRA RAMÍREZ, LEONOR ORTÍZ PEREA y GUILLERMO GIL solo es posible establecer que entre el señor FAUSTO ANTONIO ARBOLEDA PENAGOS y la señora JUANA DOLORES PEREA MOSQUERA, existió una convivencia como mínimo desde el año 1983, año anterior al nacimiento de su hijo JAIME DARÍO ARBOLEDA PEREA, sin embargo, se desconoce el extremo temporal de finalización de la misma, así como las circunstancias en las cuales se desarrolló. ( ) los testigos manifestaron que por razones de quebrantos de salud el señor Arboleda Penagos cambió de residencia durante los tres (3) últimos años de vida, y si bien, fueron unísonos en manifestar que nunca cesó la vida marital y que siguió sustentando económicamente a la señora Juana Dolores Perea, el extremo activo de la Litis no allegó prueba tendiente a sustentar siquiera sumariamente tal afirmación. Tampoco acreditó las condiciones materiales de auxilio o apoyo mutuo que existió entre ambos durante el periodo que el causante habitó por fuera de la vivienda donde afirma constituyó el domicilio de la unión que crearon entre ambos, pues no aportó prueba alguna que dé cuenta que acompañó al señor Arboleda Penagos durante su lecho de muerte.
( ) [L]a prueba testimonial practicada, resulta insuficiente para dar por probado que la cesación de la convivencia material entre los señores FAUSTO ANTONIO ARBOLEDA PENAGOS y JUANA DOLORES PEREA MOSQUERA se debió a los quebrantos de salud de aquel, como lo alega la actora. Máxime cuando no se aportó la historia clínica del Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 16 causante la cual evidenciara los quebrantos de salud por él padecidos y alegados por la demandante.
Ello, sumado al hecho que ni siquiera se tiene certeza que existió una convivencia material y efectiva entre el señor Arboleda Penagos y la señora Juana Dolores Perea durante los dos (2) años anteriores a los tres (3) años en los cuáles afirma la demandante se interrumpió la vida marital por causa de los quebrantos de salud de aquel.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 5) Así entonces, la sentencia cuestionada sí efectuó un examen integral y razonado de los testimonios y explicó de manera expresa las razones por las cuales consideró que las declaraciones eran imprecisas y carentes de sustento objetivo, por cuanto no permitían establecer con certeza la convivencia material durante los cinco años previos al fallecimiento del pensionado ni la existencia de una causa justificada que explicara la separación física. 6) Del mismo modo, el cuestionamiento formulado en la acción de tutela por el presunto desconocimiento de la sentencia SU-108 de 2014, según la cual la separación física de los compañeros permanentes por razones ajenas a su voluntad, no extingue el requisito de convivencia material para acceder a la pensión de sobrevivientes, también fue expresamente analizado por el tribunal que transcribió los apartes pertinentes de dicho precedente y razonó por qué no resultaba aplicable en el caso concreto: “Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia SU 108/2014, señaló la posibilidad de interrumpir la vida marital por circunstancias especiales, así: ( ) esta Corte ha reconocido que se debe considerar, según las pruebas disponibles y los argumentos esgrimidos durante el proceso, si la “interrupción de la convivencia o la no vida en común del causante y su cónyuge” podría estar justificada, por ejemplo, por motivos de salud.
( ) Así las cosas, es claro que la interrupción de cohabitación material bajo una causa justa, no conlleva per se, la pérdida del derecho. Sin embargo, para la Sala contrario a lo expuesto por el A quo, la prueba testimonial practicada, resulta insuficiente para dar por probado que la cesación de la convivencia material entre los señores FAUSTO ANTONIO ARBOLEDA PENAGOS y JUANA DOLORES PEREA MOSQUERA se debió a los quebrantos de salud de aquel, como lo alega la actora.
Máxime cuando no se aportó la historia clínica del causante la cual evidenciara los quebrantos de salud por él padecidos y alegados por la demandante. Ello, sumado al hecho que ni siquiera se tiene certeza que existió una convivencia material y efectiva entre el señor Arboleda Penagos y la señora Juana Dolores Perea durante los dos (2) años anteriores a los tres (3) años en los cuáles afirma la demandante se interrumpió la vida marital por causa de los quebrantos de salud de aquel.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 17 7) A partir de esa valoración, el tribunal concluyó que la situación de la señora Juana Dolores Perea Mosquera no se enmarcaba dentro del supuesto excepcional reconocido por la jurisprudencia constitucional, dado que la separación se produjo dos años antes del fallecimiento del causante y no se demostró la persistencia de una comunidad de vida real y efectiva durante el quinquenio previo a su muerte. 8) Los reproches de la parte actora no se sustentan en la demostración de una aplicación arbitraria, caprichosa o abiertamente incompatible con la Constitución, sino que expresan una mera discrepancia con la valoración jurídica y probatoria realizada por el juez natural y si bien tales planteamientos fueron reiterados bajo la forma de una supuesta vulneración de derechos fundamentales, no trascienden el plano de la legalidad ni revelan la existencia de un problema de naturaleza constitucional que habilite la intervención del juez de tutela. 9) En ese orden de ideas, esta Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, declarará improcedente el amparo por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Revócase la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la cual quedará así: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la parte actora. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes e intervinientes o por el medio que resulte más expedito y eficaz.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-04078-01 Demandante: Juana Dolores Perea Mosquera Acción de tutela – Impugnación de fallo 18 3º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.