1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06222-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., ocho (8) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-06222-01 Accionantes: Germán López Guerrero.
Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Temas: Acción de tutela contra Providencia que negó la inaplicación de sanción por desacato. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.
ANTECEDENTES El señor Germán López Guerrero formuló acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se protejan sus derechos a la igualdad y al debido proceso, buen nombre, honra y mínimo vital; los cuales considera vulnerados por la autoridad accionada al proferir el auto del 15 de agosto de 2023 que negó la solicitud de inaplicación de una sanción impuesta con ocasión del incidente de desacato de tutela que Jasneidi Beltrán Flórez en calidad de agente oficiosa del señor Nelson Camilo Quintero Barrios promovió contra la Nación – Ministerio de Defensa – Dirección de Sanidad del Ejército Nacional. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06222-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co HECHOS Narra el actor que entre el 29 de diciembre de 2015 y el 16 de enero de 2019, ejerció el cargo de Director de Sanidad del Ejército Nacional y durante ese periodo, se presentaron una gran cantidad de acciones de tutela contra dicha autoridad, que desbordaron su capacidad de respuesta administrativa, además de 684 incidentes de desacato con sanción impuesta y 417 cobros coactivos adelantados en su contra; lo que lo llevó a celebrar veinte acuerdos de pago para mitigar el impacto negativo de las decisiones judiciales contra su patrimonio.
El actor afirma que, de esos cobros, 53 sanciones se mantienen con la negativa “por parte de los diferentes despachos judiciales, de dar aplicabilidad al precedente judicial horizontal y vertical, que permite la inaplicación de las sanciones, sin importar si las mismas ya se encuentran confirmadas y más cuando se demuestra el cumplimiento del fallo”.
Que mediante sentencia del 17 de marzo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó los derechos fundamentales invocados por Jasneidi Beltrán Flórez, en calidad de agente oficiosa del señor Nelson Camilo Quintero Barrios, y ordenó al Director de Sanidad; (i) la entrega de todos los medicamentos e insumos requeridos por el señor Quintero Barrios, según prescripción médica, (ii) valorar integralmente el estado de salud del señor Quintero Barrios, para determinar si es necesario un servicio médico domiciliario, y (iii) autorizar y asignar a su cargo el servicio domiciliario, en caso de ser necesario.
Que con motivo del incumplimiento relacionado con la entrega de unos pañales, el 22 de marzo de 2017 se impuso sanción por desacato al aquí accionante; mediante oficio 20173391112181 del 10 de julio de 2017, el accionante informó la entrega de 720 pañales. Sin embargo, y aunque en múltiples ocasiones se ha insistido en el cumplimiento del fallo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no ha accedido a la inaplicación e inejecución del cobro coactivo; tal como lo hizo en auto del 15 de agosto de 2023, donde denegó nuevamente una solicitud de inaplicación de la sanción; fundamentándola en que (i) la Dirección de Sanidad del Ejército se tardó en cumplir la orden de tutela, y (ii) la sanción impuesta fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta y cobró ejecutoria. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06222-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales por desconocimiento del precedente judicial, pues las altas Cortes han sostenido que es viable evitar la imposición de la multa o arresto mediante el cumplimiento del fallo, atendiendo a la finalidad del desacato, que no es sancionatoria sino conminatoria.
Solicita el amparo de los derechos fundamentales ordenando al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, dejar sin efectos la providencia y oficiar a la autoridad encargada del cobro coactivo para que de por terminado dicho proceso. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La acción de tutela de la referencia fue admitida mediante proveído del 20 de octubre de 2023, en el que se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vincular a la Nación – Ministerio de Defensa – Dirección de Sanidad del Ejército Nacional en calidad de tercero interesado; al igual que, comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección B. manifestó que la solicitud de tutela no satisface el requisito de inmediatez, en la medida que el auto del 14 de enero de 2022 “simplemente señaló que debía estarse a lo resuelto en una providencia anterior, proferida por el despacho 10 de noviembre de 2020” y, por demás, la solicitud de inaplicación de la sanción había sido resuelta en auto del 17 de mayo de 2019, hace cuatro años.
Adicionalmente afirmó que en sentencia del 17 de julio de 2023, el Consejo de Estado declaró el incumplimiento de los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad de otra acción de tutela presentada por el accionante. SENTENCIA IMPUGNADA La Sección Tercera Subsección C del Consejo de Estado, mediante sentencia de 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06222-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 de noviembre de 2023, se refirió a los requisitos de procedencia de la acción de tutela y determinó que esta no cumple con el relativo a la relevancia constitucional, puesto que su objeto es reabrir un debate tramitado y concluido en la instancia respectiva, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales.
Adicionalmente, expresó que este mecanismo constitucional no puede ser utilizado para pretender soslayar una sanción por el incumplimiento de un fallo de tutela y avalar con ello actuaciones que han prolongado la vulneración de los derechos fundamentales de otra persona. LA IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la decisión, citando como fundamento, in extenso, la sentencia de Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 5 de octubre. Rad. 11001-03-15-000-2023-03726-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, que concedió pretensiones1 en caso igual donde fue accionante el mismo señor López Guerrero; para luego, solicitar se vuelva a analizar el asunto y se protejan los derechos fundamentales invocados, aplicando lo establecido en la sentencia SU-034 de 2018 y protegiendo el principio de la seguridad jurídica.
CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde resolver si la sentencia de primera instancia se encuentra ajustada a derecho o sí, contrario a lo allí establecido, el asunto reviste relevancia constitucional, caso en el cual deben examinarse los demás requisitos y, de ser procedente, realizar el estudio tendiente a determinar si hay lugar al amparo solicitado.
En este punto es pertinente observar que la parte actora alega vulneración del debido proceso y otros, sin embargo, su argumentación La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra 1 En segunda instancia fue revocada la decisión por esta Subsección 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06222-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, (ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06222-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
Caso concreto En primer lugar, a la Sala le corresponde determinar si en el presente asunto se cumplen la totalidad de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela para discutir el auto del 15 de agosto de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B. La primera instancia consideró no cumplido el requisito de que el asunto tenga una clara y marcada relevancia constitucional, puesto que el actor en este trámite reitera los mismos argumentos expuestos ante el Juez del desacato, pretendiendo que se revise de nuevo el asunto, como una tercera instancia. La Subsección, contrario a lo decidido allí, considera que 1) el asunto tiene suficiente relevancia constitucional, no solo por los derechos reclamados en esta sede sino porque se refiere a una sanción por desacato de un fallo de tutela, instrumento para la protección y eficacia de los derechos fundamentales de otro u otras personas. 2) el accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06222-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecutoria de la providencia; 4) no se está invocando una irregularidad procesal; 5) el solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela. Esclarecido lo anterior, se tiene que en el presente asunto, el señor Germán López Guerrero solicita que se deje sin efectos el auto que negó la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato, impuesta el 22 de marzo de 2017 con el argumento de que la finalidad de la sanción es conminar al cumplimiento y que habiéndose cumplido ya la orden, la negativa de inaplicación de la sanción desconoce el precedente judicial y trasgrede sus derechos fundamentales.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera –Subsección B, al resolver la solicitud, analizó la aplicabilidad del precedente invocado (SU-034 de 2018) y expresó: “…no es de recibo el argumento de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, en cuanto a que las sanciones por desacato aquí impuestas deben ser inaplicadas, en virtud de que ya cumplió con lo dispuesto en el fallo de tutela y que, según la sentencia de unificación en cita, la finalidad de la sanción por desacato tan solo es conminar a la autoridad a la materialización de la orden más no mantener medidas coercitivas en su contra; ello en consideración a que es totalmente absurdo y en contravía de las garantías de protección de los derechos constitucionales fundamentales establecidos en la Constitución Política que la autoridad no acate la orden judicial de una sentencia de tutela en el término establecido para ello, sin una justificación razonable de su incumplimiento o su demora.
(…) Así las cosas, se evidencia que el incidente de desacato se encuentra justificado por el incumplimiento de las órdenes judiciales proferidas en el fallo de tutela de 17 de marzo de 2014; por lo que, se advierte la demora para acatar la sentencia de tutela. Y en ese orden, no se demuestran los factores objetivos y subjetivos dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018 para inaplicar la sanción por desacato.
Se observa entonces que el Tribunal no desconoció el precedente invocado, por el contrario, lo analizó y encontró que no se adecuaba a los supuestos del caso en estudio, pues en este, la autoridad se había sustraído del cumplimiento en término de la orden judicial de una sentencia de tutela sin una justificación razonable. Así, la autoridad judicial realizó una exposición clara, de razones jurídicas suficientes para adoptar la decisión, entre ellas, que la sanción había cobrado ejecutoria seis años atrás; de donde concluyó que no era procedente acceder a lo 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06222-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitado; de allí que no sea posible predicar la vulneración de los derechos que aquí se invocan. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado, en cuanto declaró improcedente la presente acción. Segundo: Negar el amparo deprecado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Cuarto: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06222-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.