CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicación Núm.: 63001-23-33-000-2015-00088-02 (1273-2019) Demandante: NÉSTOR CARMONA MARÍN Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por las partes demandante y demandada en contra de la sentencia del 16 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala de Conjueces, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del Oficio No. SG 003507 del 30 de julio de 2014, y condenando a la Procuraduría General de la Nación a la reliquidación y pago del 30% del salario base devengado por el señor Néstor Carmona Marín por concepto de prima especial de servicios (artículo 14 de la Ley 4 de 1992).

I. LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor NÉSTOR CARMONA MARÍN, por intermedio de apoderado legalmente constituido, interpuso demanda contenciosa administrativa en contra de LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, mediante la cual solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo (Oficio No. SG 003507 del 30 de julio de 2014) a través del cual se le negó la reliquidación y pago de las prestaciones sociales teniendo como parte del ingreso base de liquidación el 30% de su asignación básica mensual como Procurador Judicial II por concepto de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y el restablecimiento del derecho traducido en el pago efectivo de dichos valores. 1.

Pretensiones: El actor planteó como pretensiones de su reclamación las siguientes: “1. Declarar la NULIDAD del Acto Administrativo S.G. No. 003507 del 30 de julio de 2014, mediante el cual no fueron resueltas las peticiones elevadas por mi Mandante. 2. Con la presente demanda y a título de Restablecimiento del Derecho mi prohijado pretende que le sea reconocida la Prima Especial del 30%, su naturaleza salarial y sus consecuencias prestacionales y de la seguridad social, su pago retroactivo y demás implicaciones de incidencias (salariales, prestacionales y de seguridad social), valores debidamente indexados y sin aplicación de la Prescripción Trienal, prima establecida por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por el periodo comprendido entre la fecha de ingreso como Procurador Judicial II y hasta la fecha de pago de la sentencia y o acuerdo conciliatorio que así lo ordene, acorde con el fallo de 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado Sala Contencioso – Administrativa Sección Segunda, Exp. 11001-03-25-000-2007-00087-00 número interno 1686-07.

C.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 3. Que se continúe reconociendo la Prima Especial del 30%, su naturaleza salarial y sus consecuencias prestacionales y de la seguridad social, de conformidad con 14 (sic) de la Ley 4 de 1992, hasta la fecha en que ostente la dignidad de Procurador Judicial II. 4. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro de los términos establecidos por la Ley 1437 de 2011. 5.

Que se condene en Costas y Agencias en Derecho a la demandada.” 2. Hechos en que se fundamenta la demanda: Los fundamentos fácticos planteados por el demandante fueron, en resumen: 2.1. El señor NÉSTOR CARMONA MARÍN se ha venido desempeñando como Procurador Judicial II de Armenia (Quindío) desde el 3 de noviembre de 2009. 2.2. Desde que fue nombrado en el cargo, hasta la fecha, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN le ha otorgado la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pero sin reconocerle a este concepto la calidad de salario; este hecho ha incido en la determinación del índice base de liquidación para el cálculo de sus prestaciones sociales. 2.3.

El día 29 de abril de 2014, la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia mediante la cual declaró la NULIDAD de diversas disposiciones contenidas en los Decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 proferidos por el Gobierno Nacional y en los que se establecía que la prima especial de servicios consagrada en la precitada norma no era constitutiva de salario.

Según lo interpretó el demandante, la Sala estableció que la prima especial de servicios debe ser entendida como un valor adicional al sueldo base que constituye factor salarial computable para todos los efectos prestacionales y de la seguridad social. 2.4. Tomando como sustento el referido fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el demandante, vía derecho de petición radicado por intermedio de su apoderado el 15 de julio de 2014, solicitó a la entidad demandada que se reconociera el carácter salarial de la prima especial de servicios que venía devengando desde la fecha en que había sido nombrado en el cargo y que, en consecuencia, se reliquidaran sus prestaciones sociales computando el ingreso base de liquidación con un 30% adicional correspondiente a dicha prima. 2.5.

Esta petición fue contestada mediante Oficio S.G. No. 003507 del 30 de julio de 2014, acto administrativo demandado en el presente proceso. Según fue planteado en el escrito de la demanda, la solicitud no fue resuelta de fondo y la entidad se negó a acceder a la súplica arguyendo principalmente que: “La Procuraduría General de la Nación, así como en su caso la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, tiene establecido su propio régimen salarial – especial –, el cual difiere sustancialmente del previsto para aquellos entes públicos al punto que no pueden aplicarse respecto de uno u otro régimen.

La Procuraduría, de acuerdo con lo normado en el artículo 117 de la Constitución Política y el artículo 1° del Decreto Ley 262 de 2000, es un órgano de control independiente, con autonomía administrativa, financiera, presupuestal, de suerte que no hace parte de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación.” 3.- Normas violadas y concepto de la violación: La demanda señaló como normas desconocidas el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 23, 53, 93, 122, 123 y 150.9 de la Constitución Política; el artículo 5.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC); los artículos 1, 4, 9, 10, 13, 14, 16, 18, 19, 21, 127, 128, 132 del Código Sustantivo del Trabajo; el Decreto 717 de 1978; la Ley 4 de 1992; la Ley 938 de 2004; el Decreto Extraordinario 3135 de 1968; los Decretos 174 y 230 de 1975; el artículo 12 del Decreto 717 de 1978; los Decretos 1042 y 1045 de 1978 y el Decreto 2699 de 1991.

Así mismo, acusó el desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido en las siguientes providencias: Sentencia del 27 de junio de 2012 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el marco del proceso con Rad. No. 2005-00827. Sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el marco del proceso con Rad.

No. 2007-00087. Sentencia SU-1185 de 2001 proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Los cargos planteados en contra del acto administrativo atacado pueden sintetizarse de la siguiente manera: En primer lugar, señaló el demandante que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 estableció una prima especial de servicios no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico aplicable a los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, la cual fue concebida como no constitutiva de salario y de esta misma manera reglamentada por el Gobierno Nacional mediante Decretos expedidos año tras año. Luego, mediante Sentencia del 29 de abril de 2014, la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la NULIDAD de las disposiciones contenidas en los referidos Decretos reglamentarios que consagraban la prima especial de servicios en cuestión como no constitutiva de salario.

Siendo así, al haber desaparecido del ordenamiento jurídico las normas que establecieron en cada anualidad el carácter no salarial de la prima especial de servicios, en su criterio se imponía que dicha prima constituye factor salarial y es parte integral del índice base de liquidación de las prestaciones sociales del funcionario. Según el parecer del demandante, de esta misma forma deben ser interpretados los Decretos futuros que sean expedidos por el Gobierno Nacional con el mismo objeto de reglamentar la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el sentido de concebirla como constitutiva de salario y computable para la liquidación de las prestaciones sociales.

En segundo lugar, arguyó que el fallo del 29 de abril de 2014 resolvió declarar la nulidad de la expresión “sin carácter salarial” porque la consideró inconstitucional e ilegal y que, en consecuencia, en el presente caso la autoridad judicial debe aplicar el instituto de la excepción de inconstitucionalidad emanado del artículo 4° de la Constitución Política que consagra la supremacía normativa de la Constitución. Por último, expuso que en el presente caso no es aplicable el instituto de la prescripción trienal porque el derecho al reconocimiento del carácter salarial de la prima especial de servicios nació a la vida jurídica al día siguiente de que quedó ejecutoriada la sentencia que declaró la nulidad de las normas que establecían lo contrario; esto, teniendo como sustento lo considerado en las sentencias del 4 de marzo (Exp.

No. 1469-07) y 8 de abril de 2010 (Exp. No. 0512-08) proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente. De esta manera, en el caso concreto, solo a partir de la ejecutoria de la Sentencia del 29 de abril de 2014 inició el conteo del término de prescripción de la reclamación elevada vía jurisdiccional.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la parte demandada contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones, bajo la consideración de que la actuación de la Procuraduría General de la Nación se encontraba amparada por las normas que regulan la materia. Solicitó se declararan las excepciones que denominó de la siguiente manera: (1) prescripción parcial de derechos;

(2) prescripción extintiva en materia laboral; (3) el núcleo esencial del derecho al trabajo no se desconoce por el hecho de existir la prescripción de la acción laboral concreta; (4) la Procuraduría General de la Nación no fija el régimen salarial; y (5) excepción innominada o ecuménica. Como sustento de estas excepciones, presentó los argumentos que se resumen a continuación. Señaló que no hay lugar al reconocimiento ni pago de sumas a favor del demandante, adicionales a las que ya ha percibido por concepto de salarios y prestaciones, comoquiera que durante el período en que ha estado vinculado como Procurador Judicial II ha devengado el monto máximo autorizado por la Ley.

Afirmó que, en caso de reconocer los efectos salariales y prestaciones de la prima especial que el demandante solicita, se causaría un desmejoramiento a la situación del demandante porque no solamente no habría lugar a ningún pago adicional, sino que además el reajuste de las bonificaciones resultaría en detrimento a sus aportes a pensiones, en tanto la prima especial de servicios no constituye factor de liquidación del sistema de seguridad social en pensiones.

Indicó que la prima especial de servicios que devengan los Procuradores Judiciales II no corresponde al 30% de la asignación básica ni de la remuneración mensual, habida cuenta que los Decretos salariales expedidos cada año para regular el régimen salarial y prestacional de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo establecen que la remuneración mensual de estos servidores se encuentra integrada por la 1) asignación básica, 2) gastos de representación y 3) prima especial, correspondiendo estos factores a valores específicos determinados año tras año, sin que la prima especial sea necesariamente equivalente al 30% de la asignación básica mensual.

Consideró que, en caso de existir mérito legal para conceder las pretensiones, la reliquidación de las prestaciones sociales solamente podrá efectuarse sobre los tres (3) años anteriores a la fecha de la petición presentada ante la entidad, en aplicación de la prescripción trienal consagrada en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1948, 102 del Decreto 1848 de 1969 y el 488 del Código Sustantivo del Trabajo y la Seguridad Social.

Aseguró que la Procuraduría General de la Nación no se rige por la regulación salarial y prestacional aplicable a la Rama Judicial o a la Fiscalía General de la Nación, pues dicho órgano de control cuenta con independencia y autonomía en su régimen salarial. En consecuencia, pese a la nulidad declarada por el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 2014, las normas que rigen a la Procuraduría General de la Nación y que establecen la prima especial de servicios de los Procuradores Judiciales II como no constitutiva de salario, continúan plenamente vigentes.

Por último, expuso que, en caso de desestimar lo anteriormente expuesto y considerar que el fallo del Consejo de Estado proferido el 29 de abril de 2014 sí es aplicable al caso, este solamente podrá ser impuesto sobre las situaciones jurídicas no consolidadas; esto es, aquellas que a la fecha de ejecutoria del fallo anulatorio se encuentren en debate ante las autoridades administrativas o judiciales, mientras que las demás no podrán ser afectadas por esta decisión. Siendo así, la sentencia en cuestión no está llamada a tener efectos frente a los eventuales derechos prescritos.

III.- LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia proferida el 16 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala de Conjueces accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de DECLARAR la nulidad del Oficio No. SG 003507 del 30 de julio de 2014 y CONDENAR a la Procuraduría General de la Nación a: (1) reliquidar y pagar la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario base devengado por el actor, a partir del 3 de noviembre de 2009 y hacia el futuro mientras persista el vínculo laboral, teniendo como límite el 70% u 80% del salario devengado por los Altos Magistrados;

(2) actualizar los valores debidos en los términos del artículo 187 del CPACA; (3) pagar costas y agencias en derecho equivalentes al 1% de las pretensiones reconocidas. El problema jurídico abordado en esta providencia consistió en “determinar si está viciado de nulidad el acto administrativo demandado mediante el cual se le negó a la (sic) demandante el reconocimiento de la prima especial del 30% del art 14 de la ley 4 de 1994, su naturaleza salarial y sus consecuentes prestaciones salariales con aplicación retroactiva a partir del 03 de noviembre de 2009 y hasta la fecha en que ostente la calidad de Procurador Judicial 39 II de Familia de Armenia Quindío”.

La tesis sostenida por el Tribunal consistió en que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y equivalente al 30% del salario base debe ser considerada un incremento y no como una disminución en la remuneración mensual devengada por los funcionarios cobijados señalados en dicha norma.

En consecuencia, resultaba procedente acceder a las súplicas de la demanda. Para arribar a esta conclusión el a quo, en primer lugar, desarrolló brevemente el régimen jurídico aplicable a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; en este punto hizo especial énfasis en el carácter no salarial de la prima especial, excepto para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios beneficiarios de la misma, en cuyo caso sí hará parte del ingreso base de liquidación. Posteriormente, se refirió a la jurisprudencia del Consejo de Estado relativa a la prima especial de servicios en cuestión. Se detuvo en pronunciamientos de los años 2014 (Rad.

No. 2007-00087), 2015 (Rad. No. 2003-01075) y 2016 (Rad. No. 2011-00622), a partir de los cuales estimó que, en aras de garantizar los principios de igualdad, progresividad y favorabilidad laboral, el porcentaje del 30% del salario base correspondiente a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 debe ser entendida como un incremento y no una disminución de los ingresos de los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial.

Por último, descendió al caso concreto y concluyó que, de acuerdo con el precedente jurisprudencial, le asiste derecho al actor a que se reliquide y pague la prima especial de servicios equivalente al 30% de su salario base, en el entendido de que esta constituye un aumento, que no una disminución, en el ingreso mensual del funcionario; en consecuencia, deberán igualmente reliquidarse todas sus prestaciones sociales con base en el 100% (y no en el 70%) de su salario básico mensual.

IV.- LA APELACIÓN Inconformes con la decisión, tanto la parte demandante como la demandada interpusieron oportunamente el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. Los fundamentos de cada impugnación se sintetizan así: 4.1. Parte demandante. Expresó su conformidad con la decisión del Tribunal en lo relativo al reconocimiento de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 14 de 1992 como un factor de incremento que no de disminución del ingreso mensual del demandante y la consecuente condena a reliquidar y pagar este concepto.

Ahora bien, señaló que su inconformidad recae sobre el límite establecido en el numeral segundo del fallo apelado, según el cual el reconocimiento de la prima en cuestión “no podrá superar el 70% u 80% de la totalidad de los ingresos que haya percibido un alto Magistrado al año”; por esta razón, solicita al ad quem revocar el fallo en lo que respecta a la imposición de este límite.

Para sustentar su posición, citó una vez más la sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado para señalar que esta providencia reconoció el carácter salarial de la prima especial de servicios y que al efectuar dicho reconocimiento no fijó como límite para su pago el 70% u 80% de lo devengado por los Magistrados de Altas Cortes.

Por el contrario, al aplicar este límite, el Tribunal desconoció la fuerza de cosa juzgada erga omnes derivado de la precitada sentencia. 4.2. Parte demandada. Insistió en la legalidad del acto administrativo demandado y solicitó (1) no incluir las cesantías como factor para la liquidación de la Bonificación por Compensación, así como tampoco el período de liquidación;

(2) tener como límite de la condena los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes; y (3) revocar la condena en costas. Para fundamentar su solicitud, en primer lugar, señaló que las cesantías no podían ser entendidas como un ingreso laboral de carácter permanente con la vocación de ser computado en la liquidación de la prima especial de servicios a la que tienen derecho los Magistrados de las Altas Cortes, en la medida en que éste no es un ingreso de carácter permanente.

En segundo lugar, indicó que los salarios devengados por los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación no son fijados por la misma entidad, sino por el Gobierno Nacional en cada anualidad. Siendo así, resulta imperativo aplicar lo establecido en el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, el cual establece un límite para el reconocimiento de la Bonificación por Compensación que tiene como base el salario percibido por los Magistrados de las Altas Cortes.

En tercer lugar, afirmó que, de conformidad con el desarrollo jurisprudencial de la Bonificación por Compensación, es válido afirmar que esta solamente constituye factor salarial a efectos de liquidar las pensiones de cualquier naturaleza a favor del funcionario y que no podrá ser entendida de la misma forma en relación con las demás prestaciones sociales.

En cuarto lugar, consideró que la imprescriptibilidad de los derechos laborales no es absoluta, sino que en el presente caso esta solamente es predicable de los derechos que nacieron durante el lapso comprendido entre el 3 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012, según fue establecido en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Por último, expuso que la parte demandada había ejercido su derecho de defensa de manera leal y con respeto a la buena fe, razón por la cual no había lugar a la condena en costas en los términos del artículo 365 del Código General del Proceso.

V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto del 3 de marzo de 2020 se ordenó correr traslado a las partes por el término de (10) diez días para alegar de conclusión. Durante esta oportunidad procesal solamente se pronunció la parte demandante, en el sentido de insistir en el carácter salarial de la prima especial de servicios y la procedencia de su cómputo para todos los efectos prestacionales.

VI.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agencia delegada del Ministerio Público ante la Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio. VII.- CONSIDERACIONES 7.1. Competencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por los artículos 615 de la Ley 1564 de 2012 y 26 de la Ley 2080, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consecuencia, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. 7.2. Aceptación del impedimento de los magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. Una vez allegado el expediente a la Corporación, mediante auto del 30 de mayo de 2019 (M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), los miembros de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para conocer de este proceso y ordenaron remitir el expediente del proceso a la Sección Tercera para que esta resolviera el impedimento.

Según el parecer de los miembros de la Sección, se configuraba la causal de impedimento prevista en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso en concordancia con el numeral 1 del artículo 130 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, habida cuenta que la pretensión de la demanda es que la prima especial de servicios en cuestión sea reconocida como factor salarial para el cómputo de la totalidad de las prestaciones sociales, asunto sobre el cual tendrían interés directo porque el resultado del proceso se extendería a la situación prestacional de los empleados adscritos a sus Despachos.

En consecuencia, se afectaría el principio de neutralidad propio de la función judicial. Mediante auto del 22 de agosto de 2019 (M.P. Nicolás Yepes Corrales), la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró fundado el impedimento manifestado por los miembros de la Sección Segunda. Ahora bien, por tratarse de un asunto que impide en igual medida a la Sección Cuarta, la Sección Tercera de se abstuvo de asumir el conocimiento del proceso y ordenó la devolución del expediente a la Sección Segunda para que, a través de su Presidencia, se llevara a cabo el respectivo sorteo de conjueces quienes asumieran el conocimiento del caso.

Es así como se conformó la presente Sala de Conjueces, la cual procede a resolver el asunto sometido a estudio, en los siguientes términos. 7.3. Problema jurídico. La Sala estima pertinente recordar que la competencia del juez de segunda instancia se encuentra limitada por los principios dispositivo y de congruencia que priman en materia de recursos procesales.

Por un lado, el principio dispositivo establece que son las partes las que deben actuar y determinar los puntos que deberán ser resueltos por el juez de segunda instancia; siendo así, la sentencia que resuelve el recurso de apelación debe ceñirse a lo argumentado por la parte que solicita que se revise su decisión. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 320 del Código General del Proceso, el recurso de apelación tiene “por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.

En concordancia, al fijar las reglas a las que debe ceñirse el juez de segunda instancia, el artículo 328 del mismo cuerpo normativo señala que “[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”; luego, “cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”.

En desarrollo de estos preceptos, la Sección Segunda de esta Corporación ha sido clara al señalar que: “30. De acuerdo con todo lo expuesto, en cabeza de quien interpone el recurso de apelación se encuentra la carga argumentativa que permite delimitar el problema jurídico en la segunda instancia. Así, el apelante deberá manifestar de manera clara y precisa en qué consisten los errores de la providencia dictada por el a-quo.” Por otro lado, el principio de congruencia dicta que, en el marco del recurso de apelación, al superior solamente le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limita a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso.

Sobre el particular, ha señalado la jurisprudencia contenciosa administrativa más reciente que: “32. En este sentido y de acuerdo a la finalidad del recurso de apelación, resulta necesario no sólo que el recurrente sustente la apelación sino que lo haga de la forma adecuada, es decir, que no solamente debe manifestar los asuntos que considera lesivos de sus derechos, sino además los motivos de inconformidad en concreto respecto del fallo del a quo, los cuales determinarán el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso. 33.

Dicho ejercicio de razonamiento demanda un grado de congruencia inequívoco entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría desconociendo el debate jurídico y probatorio que fundamentó la decisión del juez de primera instancia, como también la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia.” Con todo, sobre la parte interesada que apela el fallo de primera instancia, recae una carga argumentativa que la obliga a dar alcance a su expresión de inconformidad con la providencia que recurre (i) manifestando con claridad y concreción las razones que dan lugar a dicha inconformidad con la decisión judicial –principio dispositivo– y (ii) demostrando que dichas razones se encuentran directamente relacionadas con lo decidido –principio de congruencia–.

En relación con el principio de congruencia, se impone determinar si los argumentos sometidos a estudio del ad quem en cada uno de los recursos de apelación se encuentra efectivamente relacionado con los asuntos tratados durante el trámite de primera instancia y con lo finalmente decidido por el Tribunal en su fallo. Pues bien, en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante se expuso con claridad que su inconformidad recae sobre el límite fijado en el valor de la condena, en virtud del cual el reconocimiento de la prima especial de servicios “no podrá superar el 70% u 80% de la totalidad de los ingresos que haya percibido un alto Magistrado al año”.

Siendo así, esta impugnación se encuentra directamente relacionada tanto con lo expuesto en las consideraciones del fallo como con lo que fue explícitamente resuelto en su numeral segundo y con ello se encuentra agotado el requisito de congruencia del recurso. Por su parte, advierte la Sala, que los argumentos expuestos en el recurso de apelación formulado por la parte demandada distan de la discusión que tuvo lugar en el trámite de primera instancia, particularmente de las consideraciones en que fundamentó el fallador su decisión de acceder a las pretensiones de la demanda y mucho más de lo que fue finalmente resuelto por el Tribunal.

En efecto, ya desde la fijación del litigio quedó claro que la disputa versaba sobre el reconocimiento del carácter salarial de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la determinación de las consecuencias prestacionales que traería consigo dicho reconocimiento. A partir de estas consideraciones, el Tribunal Administrativo del Quindío formuló el problema jurídico a resolver tal y como se expuso en los antecedentes de este proveído.

En efecto, el fallo recurrido adoptó la tesis según la cual era procedente acceder a las pretensiones de la demanda porque la jurisprudencia del Consejo de Estado establecía que la prima especial de servicios en cuestión debía ser considerada como un incremento que no como una disminución del ingreso del funcionario beneficiario. A efectos de desarrollar esta tesis, se refirió brevemente a las características generales de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y señaló la jurisprudencia del Consejo de Estado que desarrolla esta prima especial en el sentido de reconocerla como un ingreso adicional del funcionario.

En tal virtud, resolvió conceder las pretensiones elevadas por el demandante declarando la nulidad del acto administrativo demandado y condenando a la entidad a la reliquidación y pago de la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario base devengado por el funcionario desde la fecha en que fue vinculado al cargo, así como al pago hacia el futuro de este mismo concepto hasta tanto se mantenga vigente el vínculo laboral.

Ahora bien, el escrito de apelación presentado por la Procuraduría General de la Nación tuvo como objeto insistir en la legalidad del acto administrativo demandado y solicitar “NO incluir las cesantías como factor a efectos de la liquidación de la Bonificación por Compensación, así como tampoco el período de liquidación y el tener en cuenta para la liquidación los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes” (resaltado original).

De entrada, se colige que el enfoque del recurso distó del asunto que ha venido siendo verdaderamente tratado a lo largo del proceso, esto es, el reconocimiento del carácter salarial de la prima especial de servicios y el impacto de dicho reconocimiento en la liquidación de las prestaciones sociales del demandante. Siendo esta una temática diferente a la bonificación por compensación que ha devengado el demandante en su calidad de Procurador Judicial II y a la inclusión de las cesantías como factor a tener en cuenta para su liquidación, comoquiera que la prima especial de servicios y la bonificación por compensación son conceptos laborales distintos.

En consecuencia, es menester determinar cuáles de los argumentos expuestos por el demandado están llamados a ser estudiados en la presente instancia. En ese orden, se advierte que los apartados titulados “1. Carácter y connotaciones del auxilio de cesantías como factor a incluir en la liquidación de la bonificación por compensación”, “2. El concepto del Departamento Administrativo de la Función Pública” y “3.

Exclusión de la bonificación por compensación como factor salarial”, versan sobre la bonificación por compensación y los factores que deben ser tenidos en cuenta para su liquidación; asunto que, como ya fue expuesto en líneas anteriores, no tiene relación directa con la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 que ha venido siendo tratada a lo largo del presente litigo y sobre la cual recae el fallo impugnado.

En consecuencia, estos argumentos no guaran correspondencia con el principio de congruencia propio del recurso de apelación y por esta razón no serán objeto de estudio por parte de la Sala. Siendo así, solamente los argumentos titulados “4. En cuanto a la prescripción” y a la condena en costas “5. La condena en costas” representan verdaderas inconformidades de la parte demandada frente a la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío. De esta manera, por guardar relación con el fallo impugnado y con ello acogerse al principio de congruencia del recurso de apelación precitado, la Sala procederá con el estudio de ambos asuntos.

Sobre este último punto, se precisa que de la lectura del recurso de apelación, se concluye que la Procuraduría General de la Nación se encuentra conforme con la decisión del a quo de declarar la nulidad del acto administrativo demandado, pero difiere de la consecuente condena. Según se colige de una lectura armónica del texto, está de acuerdo con la reliquidación y pago de la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario base devengado por el actor, pero no desde la fecha en que fue vinculado como funcionario, sino solamente respecto de los tres (3) años anteriores a la presentación de la solicitud ante la entidad en virtud de la prescripción trienal y hacia el futuro mientras persista el vínculo laboral; tampoco se encuentra conforme con la condena al pago de las costas y agencias en derecho equivalentes al 1% de las pretensiones reconocidas.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, en el presente caso le corresponde a la Sala resolver tres cuestiones: ¿Es aplicable la prescripción trienal sobre el reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a la que tiene derecho el demandante NÉSTOR CARMONA MARÍN en su calidad de Procurador Judicial II? ¿Es aplicable el 70% u 80% de los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes como valor límite de los ingresos totales que pueden llegar a ser percibidos por el demandante NÉSTOR CARMONA MARÍN en su calidad de Procurador Judicial II, incluyendo la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992? ¿Resultaba procedente la condena en costas en primera instancia a cargo de la entidad demandada PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN? Para abordar la cuestión planteada, en primer lugar, se hará un análisis jurídico general de las temáticas sometidas a estudio; posteriormente, se examinará el caso concreto; y, por último, se indicará la forma en que será resuelto el asunto. 7.4.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. Para resolver el recurso de apelación interpuesto, esta Sala abordará los siguientes puntos: i) aplicación de la prescripción trienal; ii) limitación de los ingresos que pueden llegar a ser percibidos por los Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal; iii) condena en costas; y iv) cuestión final: la prima especial de servicios no constituye salario.

Con base en estas consideraciones se resolverán los problemas jurídicos expuestos. Aplicación de la prescripción trienal. Este instituto jurídico propio del Derecho Administrativo Laboral emana de lo establecido en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, disposiciones según las cuales las acciones relativas a los derechos emanados de ese cuerpo normativo prescribirán en tres años contados a partir del momento en que la obligación respectiva se haya hecho exigible.

Ahora bien, en la práctica jurídica ha sido objeto de debate el considerar si los derechos consagrados en otras normas administrativas – laborales también se encuentran sometidos a este límite temporal; asimismo, se ha discutido acerca del momento a partir del cual se entiende que empieza a correr el término de prescripción. Sobre el particular, la jurisprudencia de unificación más reciente de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que: “En gracia de discusión, si se asumiera una posición restrictiva y se adoptara la tesis de la no aplicación del Decreto – ley 3135 de 1968 y del Decreto reglamentario 1848 de 1968, tampoco podría afirmarse la inexistencia de un límite temporal para reclamar los derechos, como quiera que, frente a un vacío o laguna normativa, corresponde al juez contencioso administrativo hacer una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico.

Esta posibilidad ya ha sido utilizada por la Sección Segunda quien de manera expresa ha afirmado que ante prestaciones no reguladas en el Decreto 3135 de 1968 es inviable apelar a la teoría de la imprescriptibilidad o incluso aplicar el Código Civil, toda vez que lo más lógico sería acudir a la legislación laboral. Así las cosas, la segunda posibilidad sería utilizar el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, porque se trata de una norma general que cubre vacíos cuando se pretende utilizar acciones que sirvan para reclamar derechos derivados de “leyes sociales”, denominación otorgada a las normas laborales con independencia de su naturaleza pública o privada, lo que permite acudir a la figura de la analogía en aplicación del artículo 8º de la ley 153 de 1887, el cual dispone: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…” (Negrilla y Subraya fuera de texto) (…) Señaladas las dos posiciones, esta sala se decanta por la primera de ellas, pues como se dijo, el ejercicio de analogía se puede realizar también con el Decreto 3135 de 1968, lo que de suyo permite llenar una laguna apelando a las disposiciones que conforman el llamado estatuto de la función pública.

Lo anterior se refuerza si se observa que se trata de una discusión teórica que no tiene efectos prácticos, pues si se observa con detenimiento, cualquiera de los caminos expuestos lleva a idéntica solución, la aplicación de la prescripción trienal en las relaciones laborales entabladas con los empleados públicos. (…) En consecuencia, lo que salta a la vista es que el legislador ha previsto que los derechos propios de la relación laboral tienen un carácter transitorio, por lo que la ausencia de una actuación positiva por parte del titular genera que se retire toda protección del ordenamiento jurídico.” (Subrayado propio) De esta manera, al efectuar un ejercicio interpretativo sistemático del ordenamiento jurídico administrativo – laboral, es válido afirmar que la figura de la prescripción trienal extintiva de los derechos laborales es aplicable a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

En cuanto al momento a partir del cual inicia el conteo de este término de prescripción, la misma normativa que está siendo aplicada al presente caso señala con claridad que lo será la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. Ahora bien, habida cuenta de los amplios debates que venían surtiéndose en el ámbito jurisdiccional respecto a la determinación de la fecha de exigibilidad, en el año 2019 la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en el sentido de establecer que: “5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Como sustento de esta decisión unificada, la Sección señaló que: “Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.

No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (Negrita y subrayados originales) Así las cosas, en virtud de la postura jurisprudencial unificada y actualmente vigente, la exigibilidad del derecho a reclamar el reconocimiento de la prima especial de servicios tuvo lugar desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, para contabilizar la prescripción del derecho a efectuar cualquier reclamo sobre la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá solamente hasta tres años atrás. Por último, resulta igualmente relevante destacar que el mismo artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 establece que el simple reclamo escrito del trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado interrumpe la prescripción por un lapso igual.

Siendo así, el funcionario tendrá en sus manos la posibilidad de interrumpir el término de prescripción, siempre y cuando presente oportunamente ante la respectiva entidad el reclamo correspondiente; esta es una carga razonable que no impone mayores formalismos ni complejas exigencias legales. Limitación de los ingresos que pueden llegar a ser percibidos por los Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal.

La Ley 4 de 1992 concibió una nivelación entre los funcionarios de la Rama Judicial que pretendió garantizar el principio constitucional de igualdad. Para el cumplimiento de este objetivo ordenó al Gobierno Nacional efectuar los ajustes correspondientes, los cuales fueron realizados a través del Decreto 610 de 1998 subrogado por el Decreto 1239 de 1998 que crearon la llamada Bonificación por Compensación. Esta normativa dispuso que el salario de los funcionarios de segundo nivel no podía ser inferior al de los funcionarios de primer nivel, razón por la cual desarrolló un sistema de anclaje implementado de forma escalonada durante tres años, mediante el cual los funcionarios beneficiarios serían acreedores de una bonificación que sumada a la asignación básica y los demás ingresos laborales equivaliera finalmente al 80% de lo que por todo concepto devengaran anualmente los magistrados de las Altas Cortes.

Ahora bien, la medida implementada mediante el Decreto 610 de 1998 no cobijó a un grupo significativo de funcionarios que se encontraban en condiciones laborales equiparables a aquellos que sí fueron declarados beneficiarios y, en consecuencia, se encontraban en desventaja; dentro de estos funcionarios se encontraban los Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal.

Para subsanar esta situación, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 4040 de 2004, mediante el cual creó una nueva Bonificación de Gestión Judicial para todos los funcionarios con derecho a percibirla y dentro de los cuales incluyó a los precitados Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal.

Esta bonificación equivalía a un valor que sumado al que sumada a la asignación básica y los demás ingresos laborales equivaliera finalmente al 70% de lo que por todo concepto devengaran anualmente los magistrados de las Altas Cortes. Este Decreto fue declarado nulo mediante sentencia del 14 de diciembre de 2011 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, razón por la cual el Gobierno Nacional se vio obligado a proferir el Decreto 1102 de 2012, mediante el cual se estableció el mismo Bono por Compensación del Decreto 4040 de 2004, pero esta vez por un valor que sumado a la asignación básica y los demás ingresos laborales equivaliera finalmente al 80% de lo que por todo concepto devengaran anualmente los magistrados de las Altas Cortes.

Esta Bonificación por Compensación sería otorgada a partir del 27 de enero de 2012, fecha en que cobró ejecutoria la sentencia que declaró nulo el Decreto 4040 de 2004. Sobre el particular, se destaca que el artículo 2 del Decreto 1102 de 2012 estableció un régimen de transitoriedad entre el Bono por Compensación establecido en el Decreto 4040 de 2004 y el que ahora se creaba, así: “Artículo 2.

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, los servidores que venían percibiendo la Bonificación de Gestión Judicial percibirán, a partir de la fecha de ejecutoria de dicha sentencia [27 de enero de 2012], la bonificación por compensación en los mismos términos y condiciones señaladas para su reconocimiento en el artículo 1° del presente decreto.” Siendo así, la creación de la Bonificación por Compensación trajo consigo la creación de una limitación mínima y máxima de los ingresos totales que pueden llegar a ser percibidos por los funcionarios de segundo nivel de la Rama Judicial, dentro de los cuales se encuentran los Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal.

Esta limitación correspondió al 70% de lo que por todo concepto devengaron anualmente los magistrados de las Altas Cortes entre el 3 de diciembre de 2004 y el 26 de enero de 2012, y corresponde al 80% del mismo concepto desde el 27 de enero de 2012 hasta la actualidad. Al referirse al alcance de esta limitación en materia del reconocimiento de la prima especial de servicios, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que “el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral.” En tal virtud unificó su jurisprudencia en el sentido de: “2.

Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo.” (Subrayado propio) Como colofón, el reconocimiento de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no es óbice para desconocer el porcentaje fijado por el Gobierno Nacional como monto máximo de ingresos para determinados cargos.

Tal es el caso de los Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal, cuyo límite salarial corresponde al 70% u 80% del de lo que por todo concepto devengaron anualmente los magistrados de las Altas Cortes, sin que dicha limitación pueda verse alterada por el reconocimiento a estos funcionarios de la prima especial de servicios.

Condena en costas. El concepto de costas del proceso alude a los gastos indispensables en los que se incurre para llevar a cabo las actuaciones que son propias del trámite procesal, dentro de los cuales se incluyen los denominados gastos o expensas del proceso, así como aquellos destinados a asegurar la comparecencia de testigos, la práctica de pruebas, cubrir los honorarios de auxiliares de la justicia, el pago de pólizas, copias y cauciones fijadas por el juez, entre otras.

Así mismo, dentro de las costas se incluye el rubro referido a las agencias en derecho que corresponden a los gastos por concepto de representación o apoderamiento en el proceso, partiendo de que el mandato otorgado al apoderado ha sido otorgado a título oneroso, lo cual conlleva una erogación imputable al patrimonio de las partes. Acorde con lo expuesto, la doctrina ha fijado el criterio según el cual “[l]as costas son la carga económica que debe afrontar quien no tenía la razón, motivo por el que obtuvo decisión desfavorable y comprende, a más de las expensas erogadas por la otra parte, las agencias en derecho, o sea el pago de los honorarios de abogado que la parte gananciosa efectuó y la que le deben ser reintegrados, pues se supone que debe salir indemne del proceso.” Como se puede apreciar, las costas comportan una carga procesal que debe soportar quien resulte vencido en juicio, la cual debe imponer el juez siempre que se den los presupuestos que la ley consagre, para lo cual se ha acudido al criterio objetivo – valorativo tal y como se explicará en siguiente aparate.

Partiendo de la naturaleza de las costas, el legislador se ha encargado de precisar los eventos en que se causan y las circunstancias que dan lugar a que el juez imponga su coste a la parte vencida en juicio. Así, en materia contenciosa administrativa, previa a la expedición y entrada en vigencia del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo optó por prohibir que se condenara en costas al Estado, mientras que dejó abierta la posibilidad de hacerlo respecto de los particulares a excepción de que se tratara de un proceso promovido en ejercicio de una acción pública.

Posteriormente, la Ley 446 de 1998 modificó el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo e introdujo un criterio subjetivo para imponer condena en costas sin importar que la parte vencida fuera de carácter estatal o un particular, de suerte que el elemento determinante para definir el punto se encontraba en la conducta desplegada por los sujetos procesales, esto es, que se acreditara un actuar desleal, temerario o de mala fe.

Este criterio subjetivo fue superado por el Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dado que, en las disposiciones atinentes a la condena en costas, no se hace alusión al comportamiento y/o actuar de las partes para que proceda la condena en costas. Por el contrario, esta codificación incluyó un criterio eminentemente objetivo para la imposición de costas dado que para ello resulta irrelevante la conducta de las partes (temeridad, mala fe).

Ahora bien, no puede perderse de vista que en virtud de la integración normativa que ordena hacer el artículo 188 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con el artículo 365 del Código General del Proceso, no basta con que la parte sea vencida en el proceso para que se proceda a condenarla en costas, toda vez que, además de ello, debe constatarse que efectivamente se hayan causado.

Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que: “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto en el artículo 365. Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.

De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra.” (Subrayado propio) Consecuente con lo dicho por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado ha señalado que el juez se encuentra en la obligación de hacer una valoración que le permita llegar a la certeza de que las costas se causaron, surgiendo el criterio objetivo – valorativo, regla que se ha expuesto por la Corporación en los siguientes términos: “El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-.

Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).

Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.

Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.” Como se puede apreciar, nuestro sistema procesal abandonó el uso del criterio subjetivo para efectos de la condena en costas y en su lugar adoptó el criterio objetivo – valorativo según el cual la pérdida del proceso acompañada de la efectiva causación de costas resultan suficientes para que la parte vencida sea obligada a sufragarlas, de suerte que a la luz de las normas vigentes que se ocupan de la materia no puede ser de recibo que se atienda al comportamiento de esta para decidir el asunto.

Cuestión final: la prima especial de servicios no constituye salario. Si bien el asunto abordado en el presente apartado fue someramente mencionado en el fallo apelación y no fue objeto de impugnación por el mismo el mismo hecho, es preciso referirse al particular dada la importancia que este representa tanto en el ordenamiento jurídico como en el caso particular.

El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que creó la prima especial de servicios objeto de disputa en la presente controversia, estableció de forma explícita que este concepto no constituiría factor salarial: “Artículo 14. El Gobierno El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.

(…)” (Subrayado propio) Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-279 de 1996, en la cual adujo que: “(…) el Legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen o no salario; así como definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la comunidad internacional.” Posteriormente, el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 “por la cual se modifica la Ley 4 de 1992 y se dictan otras disposiciones” modificó lo preceptuado en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el sentido de señalar que la prima especial de servicios allí consagrada haría parte del ingreso base de liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios beneficiados únicamente para efectos de la pensión de jubilación. “Artículo 1.

La prima especial de servicios prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley.

La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación.” (Subrayado propio) Pese a que la redacción de la norma dio lugar debatir si esto significaba que la prima especial de servicios había adquirido carácter salarial, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación se inclinó mayoritariamente por señalar que ello no era así y que solamente debía ser incluida como parte del ingreso base de liquidación para el cálculo de los aportes a la pensión de jubilación. Pues bien, esta discusión se encuentra actualmente superada, habida cuenta que la sentencia de unificación proferida el 2 de septiembre de 2019 y que ha sido continuamente invocada en esta providencia unificó la Corporación de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el sentido de reiterar que la prima especial de servicios no ostenta el carácter de salario y “solo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación”. 7.5.

Análisis del caso. ¿Es aplicable la prescripción trienal sobre el reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a la que tiene derecho el demandante NÉSTOR CARMONA MARÍN en su calidad de Procurador Judicial II? En el presente caso, en atención a lo establecido en la jurisprudencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación, resulta imperativa la aplicación del instituto de prescripción trienal al reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 a la que tiene derecho el demandante NÉSTOR CARMONA MARÍN en su calidad de Procurador Judicial II.

A efectos de determinar los términos específicos de prescripción en el caso concreto, se tendrá en cuenta la regla fijada en esta misma sentencia según la cual: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Pues bien, la fecha de presentación de la reclamación administrativa tuvo lugar el 15 de julio de 2014.

Siendo así, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 será reconocida al señor NÉSTOR CARMONA MARÍN en los términos del presente proceso, solamente a partir del 15 de julio de 2011 y hasta tanto se mantenga vigente el vínculo laboral del funcionario con la entidad. ¿Es aplicable el 70% u 80% de los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes como valor límite de los ingresos totales que pueden llegar a ser percibidos por el demandante NÉSTOR CARMONA MARÍN en su calidad de Procurador Judicial II, incluyendo la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992? De conformidad con lo dispuesto por la precitada jurisprudencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación, en ningún caso el reconocimiento de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 da lugar a desconocer el porcentaje fijado por el Gobierno Nacional como monto máximo de ingresos para determinados cargos.

Tal es el caso de los Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal, cuyo límite salarial corresponde al 70% u 80% de lo que por todo concepto devengaron anualmente los magistrados de las Altas Cortes, sin que dicha limitación pueda verse alterada por el reconocimiento a estos funcionarios de la prima especial de servicios.

Así las cosas, al efectuar la reliquidación y pago de la prima especial de servicios a favor del señor NÉSTOR CARMONA MARÍN, no se podrá superar el límite del 70% u 80% de los ingresos percibidos anualmente por los Magistrados de las Altas Cortes en los términos de esta sentencia. El límite concreto dependerá de la fecha del pago que esté siendo reconocido; de esta manera, para el período comprendido entre el 15 de julio de 2011 y el 26 de enero de 2012 será aplicable el límite del 70%, mientras que a partir del 27 de enero de 2012 será aplicable el límite del 80%.

¿Resultaba procedente la condena en costas en primera instancia a cargo de la entidad demandada PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN? En atención al criterio objetivo valorativo que prima en la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de las costas procesales, es menester determinar si en la primera instancia del presente proceso concurrieron ambos elementos requeridos y por esta razón había lugar a la condena en cuestión. Por un lado, advierte la sala que la parte demandada PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN fue vencida en el proceso y con ello se configura el elemento objetivo.

Por su parte, de las actuaciones en el proceso que reposan en el expediente, se desprende que estas costas efectivamente se causaron porque el actor acudió a un apoderado especial para adelantar el trámite judicial y sufragó los gastos del proceso fijados en el auto admisorio de la demanda, configurándose igualmente el elemento valorativo.

En consecuencia, al concurrir tanto el elemento objetivo como el valorativo, se concluye que el Tribunal Administrativo del Quindío acertó al condenar en costas a la parte demandada vencida en el proceso. 7.6. Condena en costas en segunda instancia. A efectos de regular este aspecto tratándose del trámite de la segunda instancia, se tiene que el artículo 365 del CGP en sus numerales 3 y 4 establece las reglas según las cuales se deberá proceder de conformidad cuando se confirme en todas sus partes la sentencia impugnada o cuando esta se revoque totalmente, presupuestos que no se dan en el presente asunto, lo que conduce a que no haya condena en constas en esta instancia. VIII.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR DE MANERA PARCIAL el NUMERAL SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia del 16 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío y en su lugar fallar: “SEGUNDO: Consecuencialmente, CONDENAR a la Procuraduría General de la Nación a que reliquide y pague a Néstor Carmona Marín la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1994, la cual se reconoce a partir del 15 de julio de 2011 y hasta la fecha de ejecutoria del presente fallo; asimismo, bajo la fórmula de perjuicio no consolidado a partir de una situación existente, se reconoce hacia el futuro, hasta tanto persista el vínculo laboral del funcionario con la entidad.

El presente reconocimiento no podrá superar el límite del 70% u 80% de los ingresos percibidos anualmente por los Magistrados de las Altas Cortes en los términos de esta sentencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 16 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, conforme la parte motiva de la sentencia.

TERCERO: De la liquidación que resulte por el cumplimiento de esta providencia, se descontarán las sumas de lo que la entidad hubiese cancelado a la parte actora en caso de haber efectuado transacción, conciliación, pago de la diferencia por orden de tutela o equivalentes. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA (modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021).