70001233300020230017502 — Consejo de Estado

Demandante: Alberto Nicanor Manotas Martínez Demandado: Haudy Samir Monterrosa, concejal de Sincelejo (Sucre), periodo 2024-2027 Radicación: 70001-23-33-000-2023-00175-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 70001-23-33-000-2023-00175-02 Demandante: Alberto Nicanor Manotas Martínez Demandado: Haudy Samir Monterrosa, concejal de Sincelejo (Sucre), periodo 2024-2027 Temas: Inhabilidad por ejercicio de autoridad prevista en el artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994.

Aplicación de la sentencia SU-207 de 2022 de la Corte Constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA1 Procede la sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandado, a través de apoderado judicial, contra la sentencia del 12 de junio de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Sucre declaró la nulidad del acto de elección acusado.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El ciudadano Alberto Nicanor Manotas Martínez, en nombre propio y en ejercicio del medio de control del artículo 1392 de la Ley 1437 del 2011, presentó demanda el 5 de diciembre de 2023, en la que solicitó la nulidad del formulario E- 26 CON del 5 de noviembre de la misma anualidad, por medio del cual se declaró la elección del señor Haudy Samir Monterrosa como concejal del municipio de Sincelejo (Sucre), para el periodo constitucional 2024-2027. 1.2.

Hechos 2. El demandante sustentó su pretensión en los siguientes supuestos fácticos: 3. El señor Haudy Samir Monterrosa, se inscribió como candidato al Concejo de Sincelejo para el periodo 2024-2027, cargo para el cual resultó elegido en los comicios llevados a cabo el 29 de octubre de 2023. 4. El demandado se desempeñó como inspector de trabajo y seguridad social, código 2003, grado 14, ubicado en la Dirección Territorial de Sincelejo del Ministerio del Trabajo, desde el 4 de junio de 2019 hasta el 1° de junio de 2023, 1 Este proyecto corresponde a lo discutido en las salas del 26 de septiembre y 3 de octubre de 2024, donde la ponencia del magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez no obtuvo la mayoría. 2 «Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden.

Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas. (…)». Demandante: Alberto Nicanor Manotas Martínez Demandado: Haudy Samir Monterrosa, concejal de Sincelejo (Sucre), periodo 2024-2027 Radicación: 70001-23-33-000-2023-00175-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co ejerciendo autoridad civil y administrativa, de conformidad con las funciones asignadas a este empleo. 1.3.

Normas violadas y concepto de la violación 5. La parte actora consideró que la elección cuestionada es nula en virtud de lo dispuesto en el artículo 275.5 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con la inhabilidad prevista en el artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994. 6. Encontró acreditados los ingredientes de la causal de inelegibilidad descrita de la siguiente manera: - Elemento subjetivo: Por la calidad de empleado público del señor Haudy Samir Monterrosa al fungir como inspector de trabajo y seguridad social. - Elemento temporal: Por el ejercicio del cargo dentro del año anterior a las elecciones, específicamente hasta el 1° de junio de 2023. - Elemento territorial: Por desempeñar sus funciones en el municipio de Sincelejo, lugar donde resultó elegido concejal. - Elemento objetivo: Por el tipo y calidad de las funciones que, como inspector de trabajo y seguridad social, tenía asignadas por el manual de funciones3 y la Ley 1610 de 2013, sin necesidad de que materialmente las haya cumplido y las cuales le atribuyen autoridad administrativa y civil. 7.

En el mismo escrito de la demanda solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto demandado. 1.4. Trámite procesal de primera instancia 8. Por auto del 11 de diciembre del 2023, el despacho conductor de primera instancia corrió traslado de la medida cautelar deprecada; luego, mediante providencia del 19 de enero de 2024, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre admitió la demanda y decretó la suspensión provisional de los efectos del acto de elección acusado. 9.

El apoderado del accionado apeló la última decisión, la cual fue confirmada por esta Sección mediante auto del 11 de abril de 2024. 10. El demandado, mediante apoderado judicial, el 19 de febrero de 2024, contestó la demanda y expuso, en síntesis, que no está incurso en la inhabilidad endilgada, toda vez que, a su juicio, no es suficiente haber fungido como inspector de trabajo y seguridad social, pues según la sentencia de la Corte Constitucional SU-207 de 2022, se requiere una valoración probatoria concreta, es decir, la revisión de las funciones asignadas y materialmente ejercidas, y que estas pudieran inferir en su elección. 3 Resolución 1309 de 2013 que aporta como anexo de la demanda.

El 6 de mayo de 2024, el tribunal decidió imprimir al proceso el trámite de sentencia anticipada y prescindir de la celebración de la audiencia inicial; además, fijó el litigio en los siguientes términos: Determinar si el acto de elección del señor Haudy Samir Monterrosa, como Concejal del Municipio de Sincelejo para el periodo 2024-2027, es nulo por incurrir en la inhabilidad consagrada en el numeral 2° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, por ejercer presuntamente como autoridad civil o administrativa dentro de los doce meses anteriores a su elección, en el cargo de inspector de trabajo y seguridad social. 13.

En la misma providencia se incorporaron las pruebas documentales aportadas, se dio traslado de ellas a las partes y, en firme lo anterior, se les dio término para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si a bien lo tenía, conceptuara. 14. Se presentaron los siguientes escritos de cierre: (i) el apoderado del demandado, insistió en que no se configuran los elementos de la causal de inelegibilidad deprecada, puesto que debe aplicarse la regla de decisión que estableció la sentencia SU 207-2022 de la Corte Constitucional y realizarse una valoración probatoria que concluiría que no ejerció autoridad civil y administrativa y, (ii) el demandante, reiteró los argumentos de su demanda. 15.

El Ministerio Público, en su concepto, consideró que las pretensiones debían prosperar, toda vez que se daban todos los elementos de la inhabilidad aducida por la parte actora. 1.5. Sentencia de primera instancia 16. El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante providencia del 12 de junio de 2024, declaró la nulidad de la elección del demandado. 17.

Encontró acreditados los elementos temporal y territorial de la causal de inelegibilidad propuesta, porque el demandado desempeñó el cargo de inspector de trabajo y seguridad social hasta el 1° de junio de 2023 en la Dirección Territorial de Sucre del Ministerio del Trabajo, con jurisdicción en el municipio de Sincelejo, donde resultó elegido como concejal. 18.

En relación al elemento material u objetivo, estimó que de conformidad con las funciones asignadas al cargo que ostentó el accionado, ejerció autoridad civil y administrativa. Específicamente se refirió al Decreto 1227 de 2011, al manual de funciones aportado con la demanda (Resolución 1309 de 2013), a los artículos 17, 485 y 486 del Código Sustantivo del Trabajo y a la Ley 1610 de 2013, para 4 De conformidad con la Resolución 3811 de 2018, “Por la cual se modifica y adopta el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal del Ministerio del Trabajo”, modificada parciamente por la Resolución 3238 de 2021.

Frente a la prueba documental allegada por el señor Haudy Samir Monterrosa, esto es, la certificación emitida por el director territorial de Sucre, donde indica que su única función era la de atender consultas verbales a los ciudadanos que llegaban a esa entidad, señaló: «Advierte la Sala que el informe del director territorial Sucre del Ministerio del Trabajo no tiene la virtualidad de reemplazar las funciones que la ley asigna al empleo de Inspector de Trabajo y Seguridad Social, por lo tanto, tampoco despoja al empleado que ejerce dicho cargo de las mismas.

Lo expuesto tiene fundamento en el artículo 122 de la Carta Política, el cual señala que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento. Aceptar lo contrario, es otorgar la potestad al jefe inmediato de determinar qué empleado ejerce funciones de autoridad civil y administrativa, y cuál no, cuando es tarea del Juez Electoral, con base en la Ley o Manual de Funciones, de forma motivada y con base en la normatividad que rige el empleo, determinar si se tiene esa condición». 20.

Finalmente consideró que no era aplicable la sentencia SU-207 de 2022 de la Corte Constitucional, toda vez que no comparten los mismos supuestos fácticos, pues en la mencionada providencia se estudió la causal de inhabilidad por parentesco, especialmente cuando se trata de circunscripciones diferentes, pero como en este asunto la causal de inelegibilidad invocada tiene su fuente en la propia persona electa, no es dable recurrir a las reglas allí fijadas. 1.6.

Recurso de apelación 21. Con escrito del 25 de junio de 2024, el demandado, a través de su apoderado judicial, recurrió la decisión antes señalada y expuso los siguientes reproches puntuales frente a esta. 1.6.1. La no aplicación de las reglas fijadas por la sentencia SU-207 de 2022 22. Consideró que el tribunal se apartó de las subreglas fijadas por la Corte Constitucional en la providencia de unificación, de las cuales se desprende que no basta con identificar la posibilidad de ejercer funciones propias de autoridad civil o administrativa, sino que resulta necesario demostrar el ejercicio real de las mismas y la incidencia en el certamen electoral. 23.

Es decir, a su juicio, no se puede configurar la inhabilidad a partir del solo hecho de haber ostentado el cargo, puesto que se debe acreditar la materialización de funciones inhabilitantes y la incidencia de estas en la capacidad de afectar la voluntad democrática, de romper la igualdad entre los competidores y la utilización de lo público para desequilibrar la contienda política. 24.

Estimó que se descartó equivocadamente la aplicación de la referida providencia del órgano de cierre constitucional, sin tener en cuenta que a pesar de que el caso estudiado se trataba de la configuración de una inhabilidad por parentesco, en la misma decisión se fijaron igualmente algunas reglas generales Demandante: Alberto Nicanor Manotas Martínez Demandado: Haudy Samir Monterrosa, concejal de Sincelejo (Sucre), periodo 2024-2027 Radicación: 70001-23-33-000-2023-00175-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co aplicables a otras inhabilidades y, adicionalmente, en el estudio concreto se determinaron unas subreglas relacionadas con el ejercicio de autoridad administrativa o civil, independientemente de quien las ejerciera. 1.6.2.

La no valoración de la prueba de las funciones asignadas 25. Reprochó que el a quo realizó una interpretación en abstracto al no valorar una certificación aportada donde se señala expresamente que el señor Haudy Samir Monterrosa solo atendió consultas ciudadanas y, en ningún caso, desplegó facultad alguna que implicara ejercicio de autoridad civil o administrativa. 26.

Adujo que en los términos del artículo 167 del Código General del Proceso, le correspondía al actor acreditar el ejercicio de atribuciones que involucraran autoridad por parte del demandado y la incidencia de estas en la elección impugnada, a efectos de que se configure la causal de inelegibilidad. 27. Finaliza su escrito indicando que a pesar de que el concejal accionado, en calidad de inspector de trabajo y seguridad social tenía la virtualidad de ejercer algunas facultades que implicarían ejercicio de autoridad administrativa o civil, en el caso concreto no las ejerció de conformidad con la prueba allegada, por lo que no se debe declarar la nulidad de su designación. 1.7.

Actuaciones en segunda instancia 28. Mediante auto del 25 de julio de 20245 se admitió el recurso de apelación y se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que conceptuara. 29. El demandante6 alegó de conclusión y solicitó la confirmación de la decisión impugnada. Expuso que las funciones de inspección, vigilancia y control que ejercen los inspectores del trabajo son una consagración legal y reglamentaria expresa de autoridad civil y administrativa, por lo que la certificación aportada por el demandado en modo alguno puede entenderse como una desnaturalización de este empleo público. 30.

Agregó que, para la configuración de la inhabilidad originada en el ejercicio de autoridad, no se requiere el ejercicio material de las funciones propias del cargo, sino que este requisito se debe tener como demostrado con las solas funciones atribuidas. 31. Cerró indicando que no resultan aplicables los lineamientos de la sentencia SU-207 de 2022, porque la misma fue dictada en el marco del análisis de la inhabilidad por parentesco del numeral 4° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, diferente a la aquí revisada que consagra el numeral 2° de esta norma. 32.

Por su parte, el apoderado del demandado7 señaló que reiteraba los argumentos expuestos en la impugnación e insistió en la aplicación de las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-207 de 2022, toda vez que, 5 Índice 5 de SAMAI, magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, a quien le correspondió el proceso por reparto. 6 Índices 9, 10 y 13 de SAMAI. 7 Índice 14 de SAMAI.

Demandante: Alberto Nicanor Manotas Martínez Demandado: Haudy Samir Monterrosa, concejal de Sincelejo (Sucre), periodo 2024-2027 Radicación: 70001-23-33-000-2023-00175-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co a su juicio, deben ser seguidas por los jueces electorales a la hora de decidir los procesos de nulidad electoral por la presencia de inhabilidades relacionadas con ejercicio de autoridad en cualquiera de sus modalidades, dado que se trata de la única interpretación que cumple con los cometidos de la Carta Política. 33.

Además, el análisis que en abstracto realiza el tribunal también es violatorio de la Constitución; pues descarta de plano el valor probatorio de un documento expedido por la autoridad competente, donde se describe la única función que cumplió el señor Monterrosa materialmente. 34. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado8, en su concepto, consideró que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada. 35.

Al respecto adujo que el recurrente no cuestionó el cumplimiento de los elementos que configuran la inhabilidad, por ende, se tiene que el demandado ejerció el cargo de inspector de trabajo y seguridad social código 2003 grado 14 de la Dirección Territorial de Sucre hasta el 1 de junio de 2023, el cual conlleva el ejercicio de autoridad civil. 36.

Frente a la aplicación de los parámetros de la sentencia SU-207 de 2022, indicó que ello no es procedente, habida cuenta de que la misma se refiere a parientes que desempeñen cargos de nivel departamental que originen la duda de si estos llegan a tener o no autoridad en todos los municipios integrantes del respectivo departamento, sin que tampoco sea necesario observar la incidencia en la respectiva elección. 37.

Por auto del 26 de septiembre de 20249, se ordenó el sorteo de conjuez a efectos de dirimir el empate que se generó en la ponencia presentada inicialmente, siendo designado para el efecto el doctor Juan Carlos Galindo Vácha10, quien integra la sala en esta oportunidad, puesto que, mediante decisión del 3 de octubre del año en curso11, se ordenó la remisión del expediente al magistrado que sigue en turno porque el proyecto no alcanzó la mayoría requerida para su aprobación. II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 38. La sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo dispuesto en los artículos 15012 y 152.7.a)13 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 8 Índice 16 de SAMAI. 9 Índice 18 de SAMAI. 10 Índice 21 de SAMAI. 11 Índice 23 de SAMAI. 12 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)». 13 «Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a) De la nulidad del acto de elección (…) de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos (…)» Demandante: Alberto Nicanor Manotas Martínez Demandado: Haudy Samir Monterrosa, concejal de Sincelejo (Sucre), periodo 2024-2027 Radicación: 70001-23-33-000-2023-00175-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co 2.2.

Problema jurídico 39. Corresponde a la Sección determinar si revoca, modifica o confirma la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 12 de junio de 2024, que declaró la nulidad de la elección del señor Haudy Samir Monterrosa como concejal de Sincelejo (Sucre), periodo constitucional 2024-2027, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: i. ¿Resultan aplicables los parámetros de la sentencia SU-207 de 2022 de la Corte Constitucional a este caso donde se invocó la inhabilidad prevista en el numeral 2° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994? ii.

¿Para la configuración de la causal de inelegibilidad consagrada en el numeral 2° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 debe acreditarse el ejercicio material de las funciones que implican autoridad administrativa y civil? 40. Para resolver los cuestionamientos planteados, la sala abordará los siguientes tópicos: (i) el marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular;

(ii) la norma que consagra la causal de inhabilidad invocada; y; (iii) el caso concreto. 2.3. Marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular14 41. Buena parte del principio democrático descansa en las garantías que tienen los ciudadanos de participar en la vida social, económica y política del país, como acceder a los cargos de elección popular, en condiciones de igualdad y transparencia, según lo disponen los artículos 2 y 40 de la Carta Política.

El derecho a la participación política, específicamente, ha sido erigido como derecho fundamental, tal como se desprende de varios pronunciamientos de la Corte Constitucional. En tal sentido, ha expresado este alto tribunal: Los derechos políticos de participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta, y dentro de los cuales se encuentra el de "elegir y ser elegido", hacen parte de los derechos fundamentales de la persona humana.

Los derechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo.15 42. El derecho político de elegir y ser elegido puede ser limitado para proteger el interés general y rodear de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso de las personas a la función pública16.

Dentro de estas limitaciones encontramos el régimen de inhabilidades, como restricciones que tienen como finalidad «garantizar que a los cargos de elección popular se presenten personas probas y carentes de antecedentes negativos en punto a su idoneidad y honorabilidad, y que no 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de mayo de 2021, M.P: Luis Alberto Álvarez Parra, Radicado 52001-23-33-000-2020-00013-01. 15 Sentencia T-045 de 1993.

M.P.: Jaime Sanín Greiffenstein. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de octubre de 2020, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Radicado 11001-03-15-000-2020-00061-01. Demandante: Alberto Nicanor Manotas Martínez Demandado: Haudy Samir Monterrosa, concejal de Sincelejo (Sucre), periodo 2024-2027 Radicación: 70001-23-33-000-2023-00175-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co ostenten condiciones de privilegio por cuenta de vinculaciones con el Estado que desequilibren la contienda electoral»17. 43.

Siguiendo el mismo derrotero, esta Sección ha señalado que el objetivo primordial de las inhabilidades consiste en «lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de la labor de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales del aspirante»18.

Así mismo, en la realización del principio democrático19 esta sala ha reconocido que estos regímenes tienen como finalidad «prevenir afrentas contra las condiciones normales en las que se deben desarrollar los procesos electorales, producto de las situaciones personales de los aspirantes»20. También, ha indicado la jurisprudencia: […] con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad.

Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos.21 44. Por lo tanto, los regímenes de inhabilidades se relacionan con hipótesis, situaciones o condiciones prohibitivas para el ciudadano que aspira a ser candidato22, que unas veces atañen a antecedentes que lo descalifican, como la condena a pena privativa de la libertad, y otras motivadas por el equilibrio que debe guiar la contienda política, como las que tienen que ver con el ejercicio de autoridad o la celebración de contratos por parte del candidato antes de las elecciones, que otorgan ventaja y alteran el ejercicio democrático. 2.4.

La norma que consagra la causal de inhabilidad invocada 45. En virtud del cometido previamente expuesto del régimen de inhabilidades electorales, la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617 de 2000, dispuso para los concejales la siguiente causal: Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de noviembre de 2010, M.P. Susana Buitrago Valencia Radicado 23001-23-31-000-2008-00087-03(IJ). 18 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Radicado 15001- 23-33-000-2019-00588-01. 19 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 31 de julio de 2009, M.P. María Noemí Hernández Pinzón, Radicado 08001-23-31-000-2007-00966-02. 20 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de diciembre de 2020, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicado 11001-03-28-000-2020-00016-00. 21 C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 22 De acuerdo con la Corte Constitucional, “la inhabilidad en sentido jurídico estricto es una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo acceder a determinados cargos públicos” (Sentencia C-037 de 2018).

También en términos prácticos, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha definido las causales de inhabilidad como todas aquellas condiciones expresas en normas que definen quiénes pueden ocupar un cargo (Sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926). Demandante: Alberto Nicanor Manotas Martínez Demandado: Haudy Samir Monterrosa, concejal de Sincelejo (Sucre), periodo 2024-2027 Radicación: 70001-23-33-000-2023-00175-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co […] 2.

Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien, como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. [resaltado de la sala] 46.

Acorde a lo anterior, la sala23 ha entendido que de este tipo normativo se desprenden tres situaciones diferenciadas que constituyen inhabilidades autónomas o independientes, así: i) aquella relativa a haber ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, ii) la referida a quien, como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o iii) quien en la misma calidad, hubiera intervenido en la celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. 47.

En la medida en que en este caso se invocó el primero de estos escenarios, se procederá a identificar sus requisitos estructuradores, así: i) Un elemento subjetivo, relativo a la condición de empleado público. ii) Un elemento objetivo, consistente en el ejercicio de autoridad política, civil, administrativa o militar. iii) Un elemento temporal, determinado por los 12 meses anteriores a la elección cuestionada. iv) Un elemento territorial, que implica que el cargo se hubiera desempeñado en el mismo municipio donde resulta elegido. 48.

Frente a la autoridad administrativa y civil, la Sala Plena del Consejo de Estado y esta Sección24 han acudido, «para efectos de precisar los elementos que caracterizan este poder (…) no con carácter analógico sino a título de referente conceptual»25, a las definiciones plasmadas en los artículos 188 y 190 de la Ley 136 de 1994 que en su tenor literal disponen: Artículo 188.

Autoridad civil. Para efectos de lo previsto en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones: 1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública. 2.

Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por si o por delegación. 3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones. Artículo 190. Dirección administrativa. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o 23 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P.: Rocío Araújo Oñate, sentencia del 3 de junio de 2021, Radicado: 08001-23-33- 000-2019-00805-01.

Si bien en esta decisión se analizó el artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994 relacionado con las inhabilidades para ser alcalde, su texto es idéntico al que se analiza en este asunto. 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 2007-00800. M.P. Susana Buitrago Valencia. Sentencias del 20 de febrero de 2009 y Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 2007-00704-02. M.P. Susana Buitrago Valencia Sentencia de 19 de marzo de 2009. 25 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 23001-23-31-000-2008-00087-03(IJ). M.P. Susana Buitrago Valencia. Sentencia de 30 de noviembre de 2010. Demandante: Alberto Nicanor Manotas Martínez Demandado: Haudy Samir Monterrosa, concejal de Sincelejo (Sucre), periodo 2024-2027 Radicación: 70001-23-33-000-2023-00175-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10 www.consejodeestado.gov.co jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.

También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias. 49.

Al respecto de la autoridad civil, la sala la ha concebido como la «potestad de dirección o mando que tiene determinado servidor público sobre los civiles o particulares, la cual puede hacer cumplir incluso recurriendo a la coacción, esto es, incluso contra la voluntad de los mismos»26. 50. En lo que hace a la noción de autoridad administrativa, la Sección27 ha referido que puede arribarse a través de un criterio funcional que, a partir del análisis casuístico de las competencias atribuidas a un cargo, permita obtener la certeza que el titular de la función detenta la autonomía decisoria requerida; o mediante el uso de un criterio orgánico que se ocupa de desentrañar, tomando como base la ubicación jerárquica del empleo, el ejercicio de la dirección administrativa que la caracteriza, cristalizada, se itera, en poderes de mando. 51.

Lo anterior, en consonancia con la decisión de 9 de septiembre de 200528, mediante la cual esta sala dispuso: Es claro, entonces, que para establecer si el ejercicio de determinado cargo público implica el ejercicio de autoridad administrativa, puede acudirse, o bien a un criterio orgánico, o bien a un criterio funcional. En virtud del primero, es posible entender que el ejercicio de determinado cargo conlleva el ejercicio de autoridad administrativa por tratarse de aquellos que, de conformidad con la ley, implican dirección administrativa, por ser ésta es una manifestación de dicha autoridad.

Y, acudiendo al segundo, será posible concluir que las funciones propias de un determinado cargo implican el ejercicio de dicha autoridad, en atención al análisis que de dichas atribuciones haga el juzgador en el caso concreto. [resaltado fuera del texto original] 52. Así, desde el enfoque funcional, la jurisprudencia29 ha admitido que comportan autoridad administrativa, de conformidad con el artículo 190 ibidem: • La celebración de contratos o convenios. • La ordenación de gastos u horas extras. • La autorización de comisiones, licencias no remuneradas, el decreto de vacaciones y su suspensión. • El traslado horizontal o vertical de los funcionarios subordinados. • La vinculación de personal supernumerario o el establecimiento de una nueva sede al personal de planta. 26 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 7 de febrero del 2019. Radicación 11001-03-28-000-2018-00048-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro. 27 En reciente decisión, esta Sección ratificó el uso de los denominados criterios: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 50001-23-33-000-2020-00012-01 acumulado.

M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 1° de octubre de 2020. 28 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. N°. 41001-23-31-000-2003-01299- 02(3657). M.P. Filemón Jiménez Ochoa. 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 70001-23-33-000-2020-00035-01. M.P. Rocío Araújo Oñate.

Auto de 15 de octubre de 2020. Demandante: Alberto Nicanor Manotas Martínez Demandado: Haudy Samir Monterrosa, concejal de Sincelejo (Sucre), periodo 2024-2027 Radicación: 70001-23-33-000-2023-00175-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co • Hacer parte de las unidades de control interno o investigar las faltas disciplinarias. 53.

Sin que se trate de un listado taxativo, pues el catálogo de funciones que implican el ejercicio de este tipo de autoridad, puede verse ampliado, siempre y cuando, las competencias analizadas cumplan con las condiciones hasta aquí referidas, esto es, que se constituyan en manifestaciones propias de la facultad decisoria atribuida al cargo, y cuyo propósito sea el cumplimiento de los fines esenciales del órgano administrativo al que se encuentra adscrito, ya que, como lo ha advertido la Sala Plena de esta Corporación, la autoridad administrativa es: […] aquella que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control que impliquen poderes decisorios de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad.

La autoridad administrativa, comprende, entonces, las funciones administrativas de una connotación como la descrita y excluye las demás que no alcanzan a tener esa importancia.30 (Negrilla y subrayas fuera de texto) 54. Con miras a analizar la configuración de esta causal de inelegibilidad, en todo caso se debe examinar que los elementos anteriormente señalados se presenten de manera concurrente y, de no ser así, se entenderá que no se materializó el cargo de nulidad planteado. 2.5.

Caso concreto 55. En el asunto bajo estudio se encuentra acreditado y no es objeto de discusión que el señor Haudy Samir Monterrosa resultó elegido concejal del municipio de Sincelejo (Sucre) para el periodo 2024-202731; además, que fue nombrado como inspector de trabajo y seguridad social, código 2003, grado 14, en la Dirección Territorial Sucre del Ministerio del Trabajo mediante la Resolución 785 del 28 de marzo de 2019 y con posesión el 4 de junio del mismo año; además, que le fue aceptada su renuncia a partir del 1° de junio de 202332. 56.

Así mismo, tampoco se cuestiona en la alzada que el cargo de inspector de trabajo y seguridad social tenga asignadas por ley funciones que implican el ejercicio de autoridad civil y administrativa. 57. El objeto de debate se dirige a establecer dos aspectos puntuales: (i) si resultan aplicables las reglas de la sentencia SU-207 de 2022 a este caso y (ii) si para la configuración de la causal de inelegibilidad prevista en el numeral 2° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, debe acreditarse el ejercicio material de las funciones que implican autoridad administrativa y civil. 58.

Procede la sala a resolver los reproches de la apelación de la siguiente manera: 30 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2001-0161-01(PI-025). M.P. Darío Quiñones Pinilla. Sentencia del 27 de agosto de 2002. 31 De conformidad con el formulario E-26 CON del 5 de noviembre de 2023, aportado por el demandante, que se encuentra en las páginas 30 a 46 del documento PDF «001Demanda» en el expediente digital en el índice 3 de SAMAI. 32 Ver las páginas 47 a 56 del documento PDF «001Demanda» en el expediente digital en el índice 3 de SAMAI.

Como bien lo señala el apoderado del demandado en la impugnación, esta Sala Electoral, en el auto del 11 de abril de 202433, mediante el cual se confirmó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, dejó abierta la posibilidad de estudiar si los postulados planteados por la Corte Constitucional se podrían aplicar a las demás inhabilidades previstas para los concejales. 60.

Frente a ello, el tribunal de primera instancia realizó el análisis respectivo y concluyó que no procedía acudir a los criterios allí fijados, esto porque en la mencionada providencia se estudió la causal de inhabilidad por parentesco, especialmente cuando se trata de circunscripciones diferentes, y en este asunto la causal de inelegibilidad invocada tiene su fuente en la propia persona electa. 61.

Sin embargo, el recurrente insiste en que, a pesar de lo anterior, en la misma decisión se fijaron igualmente algunas reglas generales aplicables a otras inhabilidades y, adicionalmente, se determinaron unas subreglas relacionadas con el ejercicio de autoridad administrativa o civil, independientemente de quien las ejerciera. 62. Al respecto, resulta preciso señalar que la sala34 ha tenido la oportunidad de referirse al alcance de la sentencia SU-207 de 2022 y, específicamente, ante qué causal de inhabilidad resulta aplicable, así: «59.

La regla de decisión definida por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 207 de 2022, se dio en el marco del análisis de la inhabilidad dispuesta en el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, ya que la hermana del demandado en el curso del medio de control de nulidad electoral, ejercía como autoridad administrativa y desarrollaba sus funciones como secretaria general de la Contraloría Departamental del Valle del Cauca y por lo tanto, lo hacía en el municipio de Santiago de Cali en el cual aquél fue elegido concejal. […] 61.

La regla de decisión se concretó en que cuando deba determinarse la configuración de la inhabilidad de un funcionario municipal elegido por su parentesco con uno departamental, la autoridad judicial debe realizar una valoración probatoria concreta y ajustada a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Ello impone un examen específico de la probabilidad real -más allá de potencial- de ejercer la autoridad administrativa en el nivel municipal y, de esta forma, incidir a los electores.

En este orden, no es posible la valoración genérica o abstracta fundada solo en consideraciones formales sobre la naturaleza de la entidad. […] 87. De conformidad con lo anterior, se precisa que el análisis fáctico de la sentencia de unificación que sustenta la excepción propuesta por el demandado, radica en la causal de inhabilidad descrita en el numeral 4° del artículo 43 la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la ley 617 del 2000». [resaltado de la sala] 33 Ver el documento PDF «054RegresaDelSuperior» en el expediente digital en el índice 3 de SAMAI. 34 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Gloria María Gómez Montoya, sentencia del 12 de septiembre de 2024, Radicación: 05001-23-33-000-2023-01258-02.

También ver providencias del 18 de julio y 1° de agosto de 2024, proferidas por la sala en los radicados 76001-23-33-000-2023-00886-01 y 05001-23-33-000-2023-01157-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil y Gloria María Gómez Montoya, respectivamente. Demandante: Alberto Nicanor Manotas Martínez Demandado: Haudy Samir Monterrosa, concejal de Sincelejo (Sucre), periodo 2024-2027 Radicación: 70001-23-33-000-2023-00175-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 13 www.consejodeestado.gov.co 63.

Conforme a este antecedente, como la causal de inhabilidad que se predicó en la demanda es la prevista en el numeral 2° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, no se reúnen las condiciones para aplicar la providencia invocada en la impugnación, tal como lo concluyó el fallo apelado. 64. Esto porque a dicha sentencia de unificación se ha recurrido cuando se quiere verificar la probabilidad real de ejercicio de autoridad administrativa de un funcionario del orden departamental que tiene vínculo de parentesco en el grado previsto en la ley, con un candidato a un empleo en un municipio de dicho departamento; mientras que en este caso el aspirante al concejo fue quien ejerció directamente el cargo de inspector de trabajo y seguridad social y en el mismo ente territorial en el que finalmente resultó elegido; por lo tanto, no prospera este cargo de la apelación. 2.5.2.

Ejercicio material de las funciones para que se configure la inhabilidad 65. El otro reproche del demandado es que el a quo realizó una interpretación en abstracto al no valorar una certificación aportada al proceso, donde se señala expresamente que sólo atendió consultas ciudadanas y, en ningún caso, desplegó facultad alguna que implicara ejercicio de autoridad civil o administrativa, cuestión que debía ser acreditada por el demandante; así como la incidencia en la elección impugnada. 66.

Advierte la sala que el tribunal de primera instancia en efecto valoró la prueba referida por el demandado, esto es, el oficio 08SE2024747000100000265 del 31 de enero de 202435, mediante el cual, en síntesis, el director territorial de Sucre del Ministerio del Trabajo indicó que el señor Haudy Samir Monterrosa, mientras desempeñó el empleo de inspector de trabajo entre el 29 de octubre de 2022 y el 1° de junio de 2023, sólo atendió consultas verbales a los ciudadanos que llegaban a esa entidad. 67.

Lo que sucede es que no le dio el alcance pretendido por el accionado, esto es, que si no se acreditó el desempeño de funciones que implicaran ejercicio de autoridad civil o administrativa, entonces no se configuraba la causal de inhabilidad endilgada. 68. Al respecto, el fallador de primer grado consideró que el documento referido no tiene la virtualidad de reemplazar las funciones que por imperio de la ley se le asigna al empleo de inspector de trabajo y seguridad social, dado que, ello sería validar que materialmente un cargo se puede vaciar de funciones, lo que haría nugatorio el mandato superior contenido en el artículo 122 de la Constitución Política, en tanto, le es permitido a los funcionarios públicos, escoger qué funciones cumplen y cuáles no, en detrimento del interés general y los principios que rigen la función pública. 69.

Es por ello, que la sección36 comparte la postura del fallador de primera instancia, puesto que el análisis del elemento objetivo de esta inhabilidad se limita 35 Ver el documento PDF «045ANEXO 3» en el expediente digital en el índice 3 de SAMAI. 36 Consejo de Estado, Sección Quinta, magistrada ponente: Rocío Araújo Oñate (E), sentencia del 22 de julio de 2021, Radicación Número: 05001-23-33-000-2019-02965-01.

Demandante: Alberto Nicanor Manotas Martínez Demandado: Haudy Samir Monterrosa, concejal de Sincelejo (Sucre), periodo 2024-2027 Radicación: 70001-23-33-000-2023-00175-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 14 www.consejodeestado.gov.co a las funciones asignadas a determinado cargo, sin entrar a revisar cuál de estas le fue asignada por su jefe inmediato y mucho menos cuál fue efectivamente ejercida, así: «[E]s suficiente que se haya tenido asignada la función, independientemente de si se hizo uso o no de tal atribución durante el lapso prohibido por el legislador, entiéndase, el comprendido entre la fecha en que se celebró la elección demandada y los 12 meses anteriores, pues el efecto de esta circunstancia de inelegibilidad es preventivo. […] 74.

Como se explicó en el marco jurídico de esta decisión, contrario a lo defendido por el a quo y por la parte demandada, “bastará que la autoridad se haya ejercido o detentado en cualquier momento durante el periodo inhabilitante, lo que deviene en que su materialización no es requisito imperante para la configuración de la citada prohibición”37, es decir, que se observa en su connotación potencial, de cara al fin preventivo que tiene la causal de inhabilidad. […] 88.

No cabe duda entonces que el señor William de Jesús Moncada Ospina tuvo asignadas funciones relacionadas con la celebración de contratos o convenios, que a la luz de la postura histórica de la Sección Quinta conllevan el ejercicio de autoridad administrativa, por el solo hecho de ostentarlas, independientemente de si fueron materializadas o no». [resaltado del original] 70.

En ese orden, no es procedente, como lo pretende el demandado, que la certificación aportada tenga el alcance de probar el ejercicio material de unas funciones asignadas por el superior en el periodo inhabilitante, y que esto implique que no ostentó otras que implican autoridad civil o administrativa, porque, se reitera, ello sería validar, que la omisión del cumplimiento de las atribuciones asignadas resulta suficiente para relevar la concreción de la inhabilidad, en contra del mandato superior que señala que «Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben»38. 71.

Por el contrario, para esta causal de inhabilidad, debe realizarse un análisis de las funciones que la ley consagra para los inspectores de trabajo y seguridad social, de las cuales se concluye claramente que a dicho cargo se le atribuyen facultades de autoridad administrativa y civil, tal y como lo declaró el a quo y la sala en el auto que confirmó la medida cautelar, al citar las siguientes: (i) La de ejercer vigilancia sobre el cumplimiento de las disposiciones en materia laboral prevista en el artículo 17 del Código Sustantivo del Trabajo.

(ii) La potestad coercitiva que le permite imponer multas y demás medidas necesarias que son propias de su labor como autoridad de policía laboral, ante el incumplimiento de las normas del trabajo y la seguridad social, contemplada en el artículo 486 del mismo código. (iii) Las previstas en el artículo 3º de la Ley 1610 de 2013, a saber: 37 Consejo de Estado, Sección Quinta, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 12 de marzo de 2020, rad. 15001-23-33- 000-2019-00579-02.. 38 Inciso 2 del artículo 122 de la CP.

Función Coactiva o de Policía Administrativa: Como autoridades de policía del trabajo, la facultad coercitiva se refiere a la posibilidad de requerir o sancionar a los responsables de la inobservancia o violación de una norma del trabajo, aplicando siempre el principio de proporcionalidad. 3. Función Conciliadora: Corresponde a estos funcionarios intervenir en la solución de los conflictos laborales de carácter individual y colectivo sometidos a su consideración, para agotamiento de la vía gubernativa y en aplicación del principio de economía y celeridad procesal. 4.

Función de mejoramiento de la normatividad laboral: Mediante la implementación de iniciativas que permitan superar los vacíos y las deficiencias procedimentales que se presentan en la aplicación de las disposiciones legales vigentes. 5. Función de acompañamiento y garante del cumplimiento de las normas laborales del sistema general de riesgos laborales y de pensiones. 72.

Con el anterior entendimiento se materializan los propósitos fundamentales de las inhabilidades, reiterados por la jurisprudencia constitucional39, a saber: (i) garantizar la transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en el acceso y la permanencia en el servicio público; y (ii) asegurar la primacía del interés general sobre el interés particular del aspirante; además, es una garantía de que el cargo anterior del candidato no afectará el desempeño de las funciones públicas que pretende ejercer. 73.

Finalmente, resulta irrelevante para este caso la incidencia en el certamen electoral del ejercicio de funciones por parte del demandado, pues de conformidad con el artículo 287 de la Ley 1437 de 2011, es claro que este análisis solo es aplicable a eventos en los que se cuestionan irregularidades en los escrutinios y no en asuntos como el presente, en los cuales se enrostra la configuración de una causal de inhabilidad subjetiva en contra del demandado, la cual es de naturaleza preventiva40. 74.

En consecuencia, al no prosperar los cargos de la apelación, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se declaró la nulidad del acto demandado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 39 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-393 del 28 de agosto de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido, expediente D- 12313. 40 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 1 de diciembre de 2022, MP: Pedro Pablo Vanegas Gil, radicado 76001-23-33-000-2019-01126-01.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Salvamento de voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Salvamento de voto JUAN CARLOS GALINDO VÁCHA Conjuez «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»