CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros1 Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025.
Tema: Rechaza nulidad AUTO El Despacho se pronuncia respecto de la solicitud de nulidad procesal, presentada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) contra el auto del 18 de junio de 20252, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1. º del artículo 149.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)3 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado4, modificado por el Acuerdo 434 de 20245.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Auto del 18 de junio de 2025 que admitió la demanda 1. En la providencia se concluyó que el control del acto demandado le corresponde a la Sección Quinta, al ser proferido por una autoridad del orden 1 Nadia Blel Scaff, Lorena Ríos Cuéllar, Germán Blanco Álvarez, Juan Carlos García Gómez, Esperanza Andrade Serrano, Marcos Daniel Pineda García, Mauricio Geraldo Hernández, Carlos Fernando Motoa, Samy Merheg, Antonio Luis Zabaraín y Soledad Tamayo Tamayo. 2 Que admitió la demanda.
Además, solicita que se anule el auto del 18 de junio de 2025 que decretó la suspensión provisional del Decreto 0639 de 2025. 3 «1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos». 4 «Artículo
13. DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Sección Quinta: […] 2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones». 5 A su vez, según el artículo 125.3 del CPACA5, este Despacho es competente para pronunciarse sobre la nulidad propuesta frente al auto del 18 de junio de 2025 que admitió la demanda.
Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 nacional (numeral 1. ° del artículo 149 del CPACA6) y de contenido electoral (artículo 13 del Acuerdo 080 de 20197), en tanto, desarrolla la consulta popular convocada en el mismo. 2.
Sumado a lo anterior, advirtió que el Decreto 0639 de 2025 fue expedido por fuera del procedimiento del referido mecanismo de participación ciudadana, el cual culminó con el concepto desfavorable del Senado de la República8 para convocarlo. 3. De igual manera, se precisó que la competencia del Consejo de Estado para conocer de la legalidad del referido acto no afecta la que le corresponde a la Corte Constitucional, prevista en el numeral 3. ° del artículo 241 de la Carta Política, pues esta surge una vez agotado el procedimiento de participación ciudadana, establecido en el ordenamiento jurídico, lo cual no ocurrió al expedirse el Decreto 0639 de 2025. 1.2.
Actuaciones relevantes 4. Mediante autos del 18 de junio de 2025, la Sección Quinta, en providencias separadas, admitió la demanda9 y suspendió provisionalmente los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 2025. 1.3. La nulidad propuesta10 5. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE)11 solicitó la nulidad del auto del 18 de junio de 2025, que admitió la demanda, porque, a su juicio, la Corte Constitucional es la competente para conocer de la legalidad del Decreto 0639 de 2025, según el numeral 3. ° del artículo 241 de la Constitución Política. 6.
De acuerdo con la entidad, aceptar que la competencia para conocer del decreto acusado es del Consejo de Estado, porque fue proferido por fuera del procedimiento previsto para el mecanismo de participación ciudadana, implica que le corresponde a esta corporación el control de cualquier convocatoria a consulta popular del orden nacional, cuando se alegue el incumplimiento de los requisitos propios de su trámite. 6 Al Consejo de Estado le corresponde conocer, en única instancia, «de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional». 7 Modificado por el artículo 1. ° del Acuerdo 434 de 2024, a la Sección Quinta le corresponde conocer de los «procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales […] y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones» 8 Expedido en sesión plenaria del 14 de mayo de 2025. 9 En providencia del 14 de julio de 2025, se decidió no reponer el auto que admitió la demanda. 10 SAMAI, índice 27. 11 Escrito del 3 de julio de 2025, presentado por los directores de la Dirección de Asesoría Legal y de la Dirección de Defensa Jurídica Internacional.
Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 7. Asimismo, indicó que el numeral 2. ° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 solo asigna al Consejo de Estado la revisión del acto de la declaratoria de los resultados, entre otros, de la consulta popular nacional, sin que ello signifique que deba conocer de la legalidad de los actos administrativos dictados durante su trámite. 8.
Por otra parte, señaló que, si bien el ordenamiento jurídico no prevé la forma y objeto de control de las consultas populares del orden nacional, lo cierto es que, de acuerdo con el artículo 241 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional12, aquel puede ser previo o posterior; está asignado a la referida corporación e incluye los vicios de procedimiento en la convocatoria y realización del mecanismo de participación. 9.
Finalmente, pidió que se anule el acto que admitió la demanda y, en consecuencia, se invalide la providencia que decretó la suspensión provisional del acto acusado y se remita el asunto a la Corte Constitucional. 1.4. Intervenciones frente a la nulidad 10. Durante el traslado13 de la solicitud no se presentó manifestación, según informe secretarial del 10 del mismo mes y año14.
II. CONSIDERACIONES 11. El Despacho anticipa que rechazará la nulidad formulada porque la petición no satisface los presupuestos necesarios para su procedencia, según pasa a explicarse. 2.1. Caso concreto 12. En los términos del artículo 13515 del Código General del Proceso (CGP) «[l]a parte que alegue una nulidad deberá tener legitimación para proponerla, expresar la causal invocada y los hechos en que se fundamenta, y aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer […]».
(Negritas fuera de texto). 13. En este caso, la ANDJE está legitimada para proponer la nulidad, de conformidad con el parágrafo 1. ° del artículo 610 del CGP, dado que, al actuar como interviniente, tiene «las mismas facultades atribuidas legalmente a la entidad o entidades públicas vinculadas como parte en el respectivo proceso […]». 12 Relacionadas con el trámite del plebiscito y referendo, sentencias C-141 de 2010 y C-030 de 2018 13 Transcurrió del 7 al 9 de julio de 2025. 14 SAMAI, índice 31. 15 Aplicable por remisión normativa del 306 del CPACA.
Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 14. En cuanto a la oportunidad, según el artículo 134 de la misma codificación, «podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella», requisito que se encuentra satisfecho, pues se pidió anular la providencia del 18 de junio de 2025 que admitió la demanda y, en consecuencia, también se invalide el auto que decretó la medida cautelar solicitada. 15.
Ahora bien, el artículo 135 del CGP establece que quien alegue la nulidad deberá i) expresar y sustentar la causal invocada, ii) los hechos que la fundamenta y, iii) solicitar o aportar las pruebas. Asimismo, dispone que: El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación. (Negritas fuera de texto). 16.
En este orden, el Despacho debe advertir que la agencia fundó su petición anulatoria en la supuesta falta de competencia del Consejo de Estado, para conocer de la legalidad del Decreto 0639 de 2025, circunstancia que no configura ninguna de las causales de nulidad enlistadas en el artículo 133 del CGP. 17. Sumado a lo anterior, es necesario señalar que, de acuerdo con el numeral 1. ° del artículo 100 de la Ley 1564 de 2012, la falta de competencia puede ser alegada como excepción previa, durante el traslado de la demanda. 18.
Así las cosas, resulta evidente que la solicitud de nulidad deviene improcedente y corresponde su rechazo de plano porque se omitió invocar la causal correspondiente, en tanto, la supuesta falta de competencia no encuadra en las circunstancias enlistadas en el artículo 133 del CGP, la cual puede alegarse vía excepción previa. 19. Sin perjuicio de lo anterior, conviene poner de presente que este Despacho, mediante auto del 14 de julio de 2025, al confirmar el auto que admitió la demanda16, reiteró que la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para definir la legalidad del Decreto 0639 de 2025, sin perjuicio del control asignado a la Corte Constitucional. 20.
Sobre el particular, se advierte que, en reciente pronunciamiento, la Sección Quinta17, en sala unitaria, señaló que el control de la Corte Constitucional sobre la consulta popular no resulta incompatible con la competencia del Consejo de Estado, para conocer del acto demandado. 16 Samai, índice 32. 17 Consejo de Estado, Sección Quinta.
Auto del 24 de junio de 2025. Radicado núm. 11001- 03-28-000-2025-00106-00. MP. Gloria María Gómez Montoya. Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 21.
En ese mismo sentido, la Corte Constitucional, en auto de 20 de junio de 202518, precisó que avocar conocimiento del Decreto 0639 de 2025, «no implica menoscabo alguno del ejercicio de las competencias que en virtud de la Constitución y la ley le corresponde ejercer al Consejo de Estado las cuales deben ser ejercidas por esa Corporación de manera autónoma […]».
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
RECHAZAR, de plano, la solicitud de nulidad formulada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” 18 Exp. CCP-001. MP. Jorge Enrique Ibáñez Najar.