Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) DEMANDANTE: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 DEMANDADO: José Aldemar Benítez Bohórquez Tema: Lesividad.
Reconocimiento pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plaza del orden nacional. Condena en costas. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el primero (1.°) de agosto de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), instauró demanda en contra del señor JOSÉ ALDEMAR BENÍTEZ BOHÓRQUEZ en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, (lesividad), con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES2 Que se declare la nulidad de la Resolución 26975 del 13 de junio de 2013, por medio de la cual, en cumplimiento de un fallo de tutela, la UGPP, reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor del demandado.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a restituir a la entidad de manera indexada la suma 1 En adelante UGPP. 2 Folio 24, C1. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) correspondiente a las mesadas pensionales pagadas sin tener derecho y, condenar en costas y agencias en derecho a la demandada.
HECHOS 3 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el demandado nació el 23 de abril de 1945 y durante su vida laboral tuvo una vinculación en calidad de docente nacional, entre el 1.° de febrero de 1970 y el 27 de junio de 2012. Que mediante la Resolución 20571 del 16 de septiembre de 2000, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia al considerar que no cumplió con el requisito del tiempo de servicio en calidad de docente de carácter departamental, municipal o distrital.
Inconforme con lo anterior, la parte demandada presentó acción de tutela, que fue resuelta de forma favorable en sentencia del 6 de octubre de 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué. En cumplimiento del anterior fallo, la UGPP mediante la Resolución 26975 del 13 de junio de 2013, reconoció la pensión gracia en una cuantía de $289.140, a partir del 23 de abril de 1995.
Que la decisión proferida por el juez de tutela es contraria a derecho y su acatamiento, genera un detrimento del erario público. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 8 de julio de 2014 y notificada al señor José Aldemar Benítez Bohórquez4, ello con solicitud de medida cautelar decretada según auto del 14 de mayo de 20155.
Por su parte, la demandada presentó memorial de contestación6, en el cual manifestó que, «el demandado por haberse posesionado antes del 29 de Diciembre de 1989, de conformidad con la Ley 43 de 1975, debe ser denominado como NACIONALIZADO, razón por la cual tiene derecho a la PENSIÓN GRACIA». Alegó que la prestación reconocida por vía judicial presta mérito a cosa juzgada y configura un derecho adquirido a su favor.
Propuso las excepciones que denominó ineptitud sustantiva de la demanda, cosa juzgada, autonomía de los jueces, falta de jurisdicción y competencia, de fondo, 3 Folios 23, C1. 4 Folio 540, C2. 5 Folios 701 a 703. 6 Folios 570 a 684, C2. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) desconocimiento del precedente judicial, inepta demanda, cobro de lo no debido, buena fe del demandado e innominada.
En la audiencia inicial7 se declararon no probadas las excepciones previas de inepta demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia, se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme a los artículos 180 y 213 de la Ley 1437 de 2011.
Contra la decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación y mediante providencia del 30 de mayo de 20198, esta Subsección declaró fallida la alzada respecto de las excepciones de ineptitud sustantiva y falta de jurisdicción y competencia y, confirmó la decisión sobre la excepción de cosa juzgada. Mediante auto del 28 de noviembre de 2019 y conforme lo dispuesto en el artículo 181 del CPACA, dio por agotada la etapa probatoria y prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento.
Concedió a las partes y al agente del Ministerio Público el traslado para la presentación de los alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dictó sentencia el 1.° de agosto de 2022 a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, esto es, declaró la nulidad del acto reprochado y ordenó el reintegro de las sumas de dinero reclamadas, conforme a la jurisprudencia vigente, previo acuerdo suscrito que preste mérito ejecutivo, en los montos y plazos que no pongan en situación de indignidad al demandado, según la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado.
Para ello, aseguró que, del señor José Benítez prestó sus servicios en calidad de docente de tiempo completo entre el 1.° de febrero de 1970 y el 27 de junio de 2012, con una vinculación de carácter nacional, así lo constatan los certificados allegados al plenario, mismos que son válidos al no obrar prueba que demuestre lo contrario. Que los argumentos del demandado son contradictorios, en la medida en que alega que las certificaciones de tiempos son falsas, sin embargo, quedó demostrado que las mismas fueron aportadas en sede de tutela para obtener el reconocimiento de la prestación. También, advierte que, en algunos apartes de los escritos presentados por el demandado, refiere que tiene derecho al haber sido docente territorial y en otros apartes, que indistintamente de la vinculación tiene derecho a 7 Folios 788 a 790, C2. 8 Folios 972 a 977, C2. 9 Folios 1137 a 1154, C1. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) la pensión gracia. Que no existe desconocimiento del precedente judicial10, puesto que la sentencia10 que alega como vulnerada, trata precisamente de la normativa aplicable y vigente en el reconocimiento de la pensión gracia, misma que hace una aclaración sobre las condiciones y vinculaciones requeridos a los maestros para adquirirla, sin que sea válido que en la mencionada sentencia se habló sobre el reconocimiento de la prestación para todos los docentes sin especificar el tipo de vinculación. Sobre el caso en particular, sostuvo que a pesar de que el demandado ejerció como docente antes del 31 de diciembre de 1980, su vinculación siempre fue de carácter nacional, sin que puedan computarse otros tiempos como territorial, por lo que no agotó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. Seguidamente, procedió al análisis del principio de la buena fe y la presunción del mismo en las circunstancias que el demandado ocasionó, en principio, encontró que el fallo de tutela que ordenó la pensión fue objeto de estudio en proceso adelantado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, quién condenó al juez de conocimiento como autor responsable del delito de prevaricato por acción, decisión que fue confirmada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.
Sumado a lo anterior, el demandado a pesar de haber obtenido la negativa por parte de la UGPP, acudió a la acción de tutela, en un lugar lejano a su domicilio y diferente de donde se expidieron los actos que negaban el derecho, con el propósito de obtener el reconocimiento de la pensión gracia. También, de la historia laboral del docente, se ratifica lo expuesto, pues, siempre estuvo ubicado en la ciudad de Bogotá D.C. sin embargo, procedió a interponer el amparo constitucional, en el municipio de Magangué – Bolívar; situación que en objeto de estudio por la Corte Constitucional en sentencia T-218 de 2012, enmarcó como la desnaturalización del artículo 86 de la Constitución Política de Colombia; razones suficientes para desvirtuar la presunción de la buena fe del demandando.
En consecuencia y conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado11 sobre el reintegro de las sumas canceladas ilegalmente por la pensión gracia, ordenó la devolución mediante la suscripción de un acuerdo de pago. Finalmente, declaró que no había lugar a declarar la prescripción. 10 Refiere al precedente horizontal, que hace alusión a las decisiones dictadas por un mismo juez u otro de igual jerarquía y, vertical, cuando son proferidas por los órganos de cierre de cada jurisdicción. 11 Sentencias del 1.° de septiembre de 2014, radicado: 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-13); 25 de enero de 2018, radicado: 73001-23-31-000-2011-00230- 01 (5216-2016); 12 de diciembre de 2017, radicado: 25000- 23-25-000-2011-00252-01 (2708-2015); 25 marzo de 2021, radicado 68001-23-33-000-2013-00023-03 (0700- 2017) y de 28 de octubre de 2021, radicado: 66001- 23-33-000-2015 00221-01 (4963-2018) 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada12 de su escrito de apelación puede inferirse que solicita revocar la sentencia de primera instancia por considerar que cumplió con los requisitos legales para obtener la pensión gracia, dado que nunca tuvo vinculación de carácter nacional con el Ministerio de Educación Nacional, argumento que sustenta en la presunta irregularidad en el análisis probatorio, así como en las pruebas allegadas al plenario al advertir lo siguiente: «Para el presente caso se puede observar que la administración pública: Secretaria de Educación del Departamento de Cundinamarca, Distrito de Bogotá D.C. y la UGPP, al parecer se encuentra inmersa en el presunto delito de prevaricato por acción al desconocer, no aplicar, no acatar, al omitir la aplicaci[ó]n de la Constituci[ó]n Política y en especial los preceptos constitucionales: Art. 2,4, 25, 48, 53, 91, 122, 305 No 7 y 315 No 7, como el precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia C-335 de 2008, C-614 de 2009 y C-679 de 2011) y del Consejo de Estado, al expedir certificado de tiempo de servicio y salarios devengados, no certifica la vinculación laboral o relación laboral docente que ostentaba el(a) señor(a) JOSE ALDEMAR BENITEZ BOHORQUEZ, si es Territorial, Nacional o Nacionalizado, se puede observar indica: "SITUACION LABORAL
1. TIPO DE VINCULACION Nacional X, no es clara, no define, no certifica que situación laboral presentó el (a) demandante, es decir que las certificaciones de tiempo de servicio y salarios devengados son prueba licita porque viola derechos fundamentales (precedente jurisprudencia vinculante y obligatorio de la sentencia C-614 de 2009)».
Que, en atención a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, resulta claro que los recursos mediante los cuales se pagaron las obligaciones salariales al demandado provenían «del Situado Fiscal hoy Sistema General de Participaciones […] recursos exógenos que reciben los entes territoriales». Precisa que desconoce los principios constitucionales sobre la función pública, el régimen de vinculación de los docentes oficiales, entre tanto las Leyes 91 de 1989; 43 de 1975, 60 de 1993 y el Decreto 196 de 1995.
Finalmente, advierte que la decisión que declaró el acto administrativo nulo viola la Constitución Política13, el debido proceso y la ley sustancial contenida en el Decreto 2277 de 1979, Leyes 29 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001. SOLICITUD PROBATORIA El apoderado del demandado, en el escrito de apelación solicitó el decreto de pruebas en segunda instancia, resuelto mediante auto del 20 de junio de 2023, mediante el cual, rechazó la solicitud de pruebas deprecadas en segunda instancia, en razón a que lo expuesto por el apelante no configuraba los requisitos para su 12 Folios 1168 a 1164, C1. 13 Artículos 25,48,53,122,243,305 y 315. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) procedencia según el artículo 212 del CPACA, sumado a que la potestad de oficio del artículo 213 ibidem está encaminada a direccionar el asunto en el momento en que el juez lo considere, sin que sea idóneo requerirlo para que lo realice, puesto que la misma naturaleza del artículo evidencia el elemento condicionado al libre ejercicio del juez cuando lo considere necesario, adicionalmente, consideró improcedente la solicitud de tacha de falsedad en esa instancia judicial.
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, una vez admitido el recurso14, las partes guardaron silencio. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto.15 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el período de labor oficial del demandado como docente desde el 20 de noviembre de 1979 hasta el 27 de junio de 2012, lo fue bajo una vinculación del orden nacional que no pueda ser tenida en cuenta para consolidar la pensión gracia. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados, «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 14 Mediante auto del 24 de febrero de 2023, visible a folio 1198. 15 Folio 1201, C2. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»16. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, sin embargo, no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente previstos para el efecto.
Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos, 16 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199717 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201818 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones, 17Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 18 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202219 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.
Resolución del caso concreto En primer lugar, es destacable el hecho de que, para definir el presente litigio, se torna innecesario efectuar un análisis integral de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, toda vez que el centro de discusión consiste en determinar si el período de labor oficial del demandado como docente desde el 20 de noviembre de 19 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) 1979 hasta el 27 de junio de 2012, lo fue bajo una vinculación del orden nacional que no puede ser tenida en cuenta para consolidar la pensión gracia. Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.
Luego, aun si se trata de una docente vinculada por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, esta no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Así las cosas, la Sala advierte que al señor José Aldemar Benítez Bohórquez le fue reconocida la pensión gracia a través de la Resolución 26975 el 13 de junio de 201320.
Para el efecto, se encuentra demostrado que la UGPP tuvo en cuenta los tiempos laborados por aquel como docente entre el «19700201 - 20000430», esto es, por un tiempo aproximado de 30 años, lo cual permitiría, en principio, inferir que el docente cumplía uno de los requisitos esenciales para ser beneficiario de la prestación en comento.
No obstante, al analizar el tipo de vinculaciones que tuvo el accionado pese a que no existen documentos de nombramiento ni de posesión, de conformidad con el certificado de información laboral emitido en julio de 2013, se indica con claridad que el vínculo sostenido durante el tiempo laborado fue de carácter nacional, tal como se adjunta: 20 Folios 454 a 458, C1. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) + Asimismo, obra en el plenario certificado laboral expedido por el Instituto Técnico Central, del que puede observarse que su vinculación fue realizada por el Ministerio de Educación Nacional, así: 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) Por ello, contrario a lo manifestado por la parte demandada en el sentido de que existe una irregularidad en el material probatorio obrante en el expediente (tal y como fue expuesto no procede en esta instancia judicial ni la tacha de falsedad, en tanto no es la oportunidad para realizarlo, ni tampoco se requieren las pruebas que solicitó), para la Sala con ese material probatorio es posible concluir, que la relación legal y reglamentaria del demandado desde el 20 de noviembre de 1979 hasta el 27 de junio de 2012 lo fue en calidad de docente nacional. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) Dichos educadores son aquellos que fueron nombrados directamente por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación, o por los gobernadores y alcaldes del país en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades podían administrar las plantas del personal docente de las instituciones educativas nacionales y nacionalizadas conforme al artículo 9 de la Ley 29 de 1989.
Además, tal como fue expuesto por el Tribunal en primera instancia, la «Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central», se creó como un Establecimiento Público de educación superior del orden nacional, con personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Educación Nacional.
Lo anterior, es suficiente para confirmar por este aspecto la sentencia impugnada, pues es evidente que el demandado no cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia. Finalmente, los demás argumentos desarrollados por el a quo, no fueron objeto de discusión en el recurso de alzada presentado únicamente por la parte demandada, en consecuencia, esta Sala no emitirá pronunciamiento adicional al respecto.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art.188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 29 del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, de la revisión de la demanda y según el criterio valorativo se observa que el señor José Aldemar Benítez procedió en esta instancia judicial, a presentar solicitudes reiterativas sobre la solicitud de pruebas en segunda instancia, 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01864-02 (0622-2023) tacha de falsedad y recurso de reposición contra los autos que las negaron respectivamente, tal como se relacionó en el acápite de solicitud probatoria.
De igual manera, el argumento desarrollado en los mencionados escritos resultaron sin sustento, pues al resolverlos fueron negados por no cumplir con los presupuestos legales y, además, pretendían revivir etapas procesales vencidas. Así entonces, quedo demostrado la sobrada carencia de fundamentos legales en dichas actuaciones, por lo que hay lugar a la condena en costas en esta instancia contra la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el primero (1.°) de agosto de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por las razones expuestas.
Segundo: Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada. Tercero: Devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente