CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., primero (1°) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero Demandado: Nación – Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa – CPACA TEMAS: CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – Le corresponde al Congreso de la República, por intermedio del Senado y la Cámara de representantes, la creación, modificación y aprobación de las leyes de la República de Colombia.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR – Atribución de responsabilidad al legislador cuando una norma causa un daño antijurídico. CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL – El término preclusivo de la caducidad inicia desde cuando la norma entra en vigencia, pues desde ese momento es obligatoria para los asociados y, por tanto, eventualmente, generadora de daños.
ERROR JURISDICCIONAL – Es aquel cometido por una autoridad investida de función jurisdiccional en el curso de un proceso, que se materializa en una providencia contraria al ordenamiento jurídico. No constituye una instancia adicional para impugnar las decisiones judiciales; por ello, no corresponde a una simple equivocación o desacierto derivado de la libre interpretación jurídica, sino que debe enmarcarse en una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso.
PRESUPUESTOS PARA EL ANÁLISIS DEL ERROR JURISDICCIONAL – (i) La persona afectada debe haber agotado los recursos ordinarios contra la decisión que cuestiona; y (ii) La providencia enjuiciada debe encontrarse en firme. AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIAL – La Constitución Política reconoce que el juez goza de discrecionalidad para valorar el derecho que sea aplicable al caso concreto.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia del 8 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El 20 de agosto de 2010, Jaime Alberto Arcila Quintero solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. (en adelante “CAJANAL E.I.C.E.”) el reconocimiento y pago de su pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, prestación que le fue negada mediante las Resoluciones No. PAP 36861 del 28 de enero de 2011 y PAP 48162 del 15 de abril de 2011.
Inconforme con esa decisión, el señor Arcila Quintero presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los referidos actos administrativos, en procura del reconocimiento de dicha prestación pensional. No obstante, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Medellín negó las pretensiones; dicha decisión fue confirmada por sentencia del 25 de septiembre de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
El demandante considera que la Nación – Congreso de la República (en adelante “Congreso de la República”) y la Nación – Rama Judicial (en adelante “Rama Judicial”) son patrimonialmente responsables por los daños que le fueron Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 2 ocasionados debido a: (i) la expedición de la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y (ii) las sentencias del 19 de diciembre de 2012 y del 25 de septiembre de 2013, a las que calificó de constitutivas de error jurisdiccional.
El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, al constatar que no se acreditaron los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado. Esta decisión fue apelada por la parte demandante. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 9 de noviembre de 20151-2, Jaime Alberto Arcila Quintero, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra el Congreso de la República y la Rama Judicial, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los daños que, según afirma, le fueron irrogados por: (i) la expedición de la Ley 91 de 19893 y (ii) las sentencias del 19 de diciembre de 2012 y del 25 de septiembre de 2013, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Medellín y por el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, a las que reprocha haber incurrido en error jurisdiccional.
En su escrito, la parte accionante formuló expresamente las siguientes pretensiones declarativas y de condena (transcritas textualmente, incluso con posibles errores): “[…] Primera -. Declárese que la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Nación – Rama Legislativa - Congreso de la República, son administrativamente responsables de los daños y perjuicios ocasionados al señor demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero, ya identificado, por los siguientes hechos antijurídicos: -.
Eliminación por parte del congreso de la República de la institución de la pensión de jubilación de gracia, de forma retroactiva, a partir de 1° de enero de 1981, mediante el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, [publicada el 29 de diciembre de 1989 en el Diario Oficial N° 39.124], sin contar con el suficiente apoyo argumentativo que, para el repliegue de un derecho económico, social y cultural, exige el principio de progresividad, de estirpe convencional. -.
No observación ni aplicación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Medellín, ni Tribunal 1 Fl. 24, C. 1. 2 El 9 de noviembre de 2015, la parte demandante radicó la demanda (Fl. 1 a 24, C. 1.) y, posteriormente, mediante escrito del 13 de noviembre del mismo año, aportó los documentos enlistados en el capítulo de pruebas de la demanda (Fl. 56 a 62, C. 1.).
No obstante, por auto del 10 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió la demanda de reparación directa, con el fin de que se allegara la constancia de conciliación extrajudicial y las pruebas relacionadas en el numeral segundo del acápite correspondiente de la demanda (Fl. 51 y 52, C. 1.). Frente a esa decisión, el 16 de febrero de 2016 la parte demandante interpuso recurso de reposición, al señalar que tales documentos ya habían sido aportados mediante el escrito del 13 de noviembre de 2015, esto es, con anterioridad al auto inadmisorio (Fl. 51 y 52, C. 1.).
En consecuencia, mediante auto del 22 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia repuso la providencia del 10 de febrero de 2016, ordenó admitir la demanda y notificarla a los demandados (Fl. 435 a 438, C. 1.). Una vez surtida esa actuación, el Congreso de la República contestó la demanda el 25 de octubre de 2016 (Fl. 450 a 467, C. 1.), mientras que la Rama Judicial lo hizo el 26 de enero de 2017 (Fl. 468 a 484, C. 1.). 3 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 3 Contencioso Administrativo de Antioquia) del control de convencionalidad en materia de derechos económicos, sociales y culturales, en la decisión del litigio de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado N° 05001-33-31-012-2011- 00646-00, donde se invocará a mi favor el derecho a la pensión de jubilación gracia. Posiciones que se vislumbran en las siguientes providencias: -.
Juzgado 1° Administrativo de Medellín, 19 de diciembre de 2.012, notificada mediante edicto fijado el 18 de enero de 2013, y desfijado el 22 de enero siguiente. -. Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, N° S04 - 209 AP, emitida el 25 de septiembre de 2.013 [discutida y aprobada según acta N° 062), notificada mediante edicto fijado el 18 de octubre de 2.013, y desfijado el 22 de octubre de 2.013, cobrando ejecutoria el día 25 siguiente.
Segunda -. Consecuencial a lo anterior, condénese a la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - y a la Nación – Rama Legislativa - Congreso de la Republica a reconocer y pagar al señor demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero, ya identificado, a título de indemnización los siguientes perjuicios: ii.i -.
Materiales: ii.i.i -. Lucro cesante consolidado: $199.628.420. ii.i.ii -. Lucro cesante futuro: $614.513.203. Perjuicios cuantificables a partir de 24 de julio de 2010, debiéndose actualizar según la variación de índice de precios al consumidor certificado por el DANE, entre la determinación de los daños materiales y la ejecutoria de la sentencia o del auto que apruebe la conciliación o lo que esté reconociendo la jurisprudencia en el momento del fallo -perjuicios y actualización de éstos. ii.ii -.
Inmateriales: ii.ii.i -. Morales ($64.435.000). Tasados en la suma de 100 s.m.l.m.v. Reconocimiento que se hará de acuerdo con el valor del salario mínimo vigente para la fecha de ejecutoria de la sentencia o del auto que apruebe la conciliación (o lo que esté reconociendo la jurisprudencia en el momento perjuicios y actualización de éstos), considerando el principio de reparación integral contenido en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998.
Tercera -. Condénese a las entidades demandadas a dar cumplimiento a la sentencia judicial según lo prevén los artículos 192 a 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Cuarta -. Condénese a las entidades demandadas pagar las costas del proceso […]”. En sustento de sus pretensiones, el extremo activo narró que mediante el Decreto 854 del 9 de abril de 1981, expedido por el departamento de Antioquia, Jaime Alberto Arcila Quintero fue vinculado como docente oficial nacionalizado del mismo departamento y tomó posesión del cargo el 30 de abril del mismo año. Refirió que, el 20 de agosto de 2010, solicitó ante CAJANAL E.I.C.E. el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, por considerar que cumplía los requisitos legales.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 4 Añadió que, mediante la Resolución No. PAP 36861 del 28 de enero de 2011, la citada entidad negó la solicitud, al considerar que, para el 31 de diciembre de 1980, el peticionario no se encontraba vinculado a la docencia oficial, de manera que su situación no se encuadraba en el criterio temporal fijado en el numeral 2 del artículo 154 de la Ley 91 de 19895.
Indicó que, inconforme con lo anterior, el 25 de febrero de 2011, el docente interpuso recurso de reposición, mediante el cual solicitó que se aplicara la excepción de inconstitucionalidad respecto del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y, en consecuencia, se le reconociera la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia. Afirmó que, por Resolución No. PAP 48162 del 15 de abril de 2011, CAJANAL E.I.C.E. confirmó la Resolución No. PAP 36861 de 2011, por cuanto la situación administrativa del peticionario no se enmarcaba en el supuesto previsto en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues su vinculación a la docencia oficial fue posterior al 31 de diciembre de 1980.
Destacó que el 29 de septiembre de 2011, el señor Arcila Quintero presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra CAJANAL E.I.C.E., con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. PAP 36861 y PAP 48162 de 2011 y se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia. Advirtió que, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Medellín negó las pretensiones de la demanda, al constatar que el demandante no reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia. En sustento, consideró que, para el 31 de diciembre de 1980, aquel no estaba vinculado como educador territorial o nacionalizado, ya que su nombramiento solo tuvo lugar el 9 de abril de 1981, esto es, en fecha posterior a la exigida por el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Adujo que, inconforme con esa decisión, el 5 de febrero de 2013 interpuso recurso de apelación, en el que sostuvo que el a quo se sustrajo de su deber de salvaguardar el principio de progresividad de los derechos sociales, económicos y culturales, en tanto no efectuó un juicio de convencionalidad ni inaplicó dicha ley. Finalmente, concluyó que, mediante sentencia del 25 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia, tras determinar que el demandante no reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980.
El demandante sostiene, de una parte, que el Congreso de la República es patrimonialmente responsable por el “hecho del legislador”, pues, con la expedición de la Ley 91 de 1989 suprimió la pensión gracia en desconocimiento del principio 4 “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. […]” 5 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 5 de progresividad previsto en los instrumentos internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales. De otra parte, afirma que la Rama Judicial es patrimonialmente responsable por el error jurisdiccional en que habrían incurrido (i) la sentencia del 19 de diciembre de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Medellín, y (ii) la sentencia del 25 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por cuanto dichas autoridades judiciales no efectuaron un control de convencionalidad de la Ley 91 de 1989 frente a los tratados internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales. 2.
Contestación 2.1. El Congreso de la República6 se opuso a las pretensiones de la demanda. Alegó que: (i) el daño reclamado no era antijurídico, pues la Ley 91 de 1989 se expidió en desarrollo de la Constitución y reguló el otorgamiento de la pensión gracia sin desconocer los derechos de los docentes, máxime cuando la Corte Constitucional ya había declarado la constitucionalidad del criterio temporal previsto en la ley; y (ii) la norma no resulta contraria al principio de progresividad, por cuanto no es arbitraria y preservó los derechos adquiridos por los docentes, pues la modificación se justificó en la sostenibilidad del sistema de pensiones del magisterio. 2.2.
La Rama Judicial7 se opuso a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que: (i) las providencias reprochadas fueron proferidas por autoridades judiciales competentes, en ejercicio de su autonomía y dentro del marco normativo aplicable, sin que se configurara error judicial alguno; y (ii) el demandante pretende emplear el medio de control de reparación directa como una tercera instancia, para revivir un debate jurídico ya zanjado en el trámite correspondiente. 3.
Audiencia inicial El 13 de septiembre de 20178, el Tribunal Administrativo de Antioquia llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual adelantó el saneamiento del proceso, se abstuvo de resolver excepciones previas, fijó el objeto del litigio9 y resolvió sobre el decreto de pruebas10. 4. Alegatos de conclusión en primera instancia 6 Fl. 450 a 467, C. 1. 7 Fl. 468 a 484, C. 1. 8 Fl. 513 a 520, C. 2. 9 El Tribunal Administrativo de Antioquia fijó el litigio así: “[…] Sera objeto del litigio determinar si existe responsabilidad de las entidades demandadas, esto es, de la Rama Judicial y del Congreso de la República, o de estas entidades por la eliminación de la pensión gracia de jubilación a partir del 1° de enero de 1981 y/o en la inobservancia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y concretamente por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Medellin y por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión dentro del proceso radicado 05001-33-31-012- 2011-00646-00, del control de convencionalidad en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
Ahora, en la hipótesis de acreditarse la responsabilidad de las demandadas o de alguna de ellas, deberá determinarse, también, si precede el reconocimiento y pago de los perjuicios que se reclaman en la demanda”. 10 En la misma diligencia, el tribunal decretó los siguientes medios probatorios: (i) parte demandante: (a) prueba documental aportada con la demanda;
(ii) parte demandada: (a) Congreso de la República prueba documental aportada con la contestación de la demanda; (b) Rama Judicial no aportó ni solicitó el decreto de pruebas. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 6 4.1. La Rama Judicial11 y el Congreso de la República12 reiteraron los argumentos expuestos en las contestaciones de la demanda, respectivamente. 4.2.
La parte demandante y el ministerio público guardaron silencio. 5. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 8 de agosto de 202413, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó que los daños reclamados fueran imputables a las autoridades accionadas ni a título de error jurisdiccional ni por el hecho del legislador.
En primer lugar, sostuvo que las providencias cuestionadas negaron el reconocimiento de la pensión gracia con suficiente sustento fáctico y jurídico, comoquiera que el demandante se vinculó a la docencia oficial con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, razón por la cual no se configuró error jurisdiccional alguno. En segundo lugar, frente al reproche dirigido contra el Congreso de la República por la expedición de la Ley 91 de 1989, señaló que tampoco se acreditó un daño derivado de su aplicación, pues la limitación temporal -esto es, el 31 de diciembre de 1980- fue avalada por la Corte Constitucional14 y su interpretación unificada por el Consejo de Estado15, sin que de ella pudiera inferirse el desconocimiento de los principios de progresividad y confianza legítima. 6.
Apelación La parte actora interpuso recurso de apelación16, en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Como fundamento, sostuvo que: (i) el Congreso de la República es patrimonialmente responsable por la expedición de la Ley 91 de 1989, pues suprimió de manera regresiva e injustificada la posibilidad de acceder a la pensión gracia para ciertos docentes, con desconocimiento de la confianza legítima, de la igualdad frente a las cargas públicas y de los compromisos internacionales asumidos por el Estado colombiano en materia de derechos económicos, sociales y culturales; y, (ii) la Rama Judicial es responsable por el error jurisdiccional en que incurrieron el Juzgado Primero Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia en las sentencias del 19 de diciembre de 2012 y del 25 de septiembre de 2013, respectivamente, al omitir el control de convencionalidad sobre el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, con lo cual inobservaron los tratados internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales y los principios de progresividad, no regresividad y confianza legítima, en cuanto 11 Fl. 529 a 543, C. 2. 12 Fl. 545 a 556, C. 2. 13 Índice 39, Samai, expediente del Tribunal Administrativo de Antioquia. 14 Corte Constitucional, sentencia C-489 de 2000. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, Rad.: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (temas: Interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia establecida por la Ley 114 de 1913 y demás normas que la hubieren desarrollado o modificado). 16 Índice 42, Samai, expediente del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 7 excluyeron de la pensión gracia a los docentes vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980. 7. Alegatos de conclusión en segunda instancia Toda vez que no se solicitaron ni decretaron pruebas dentro del término de ejecutoria del auto admisorio del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 247 del CPACA17, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 202118, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. El ministerio público guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES La Sala anticipa que revocará la sentencia del 8 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, pues advierte: (i) que operó el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa respecto de las pretensiones dirigidas en contra del Congreso de la República por el hecho del legislador con ocasión de la expedición de la Ley 91 de 1989;
(ii) que no es posible estudiar el error jurisdiccional atribuido a la sentencia del 19 de diciembre de 2012, por cuanto no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996; y (iii) que el cargo de error jurisdiccional formulado contra la sentencia del 25 de septiembre de 2013 no está llamado a prosperar, en tanto el Tribunal Administrativo de Antioquia aplicó, en ejercicio de su autonomía judicial, una regla legal ajustada al ordenamiento jurídico.
Para el análisis, a continuación, se abordarán los siguientes aspectos: (1) presupuestos procesales, (2) problema jurídico, (3) hechos probados, (4) caso concreto, (5) conclusión, y (6) costas en segunda instancia. 1. Presupuestos procesales 1.1. Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del presente asunto, según lo previsto en el artículo 10419 del CPACA, estatuto vigente a la fecha de presentación de la demanda y que, por tanto, resulta aplicable, porque se demanda la responsabilidad extracontractual del Congreso de la República y de la Rama Judicial.
Igualmente, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 8 de agosto de 2024, proferida por el 17 “Artículo 247. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días.
En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso”. 18 “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 19 “Artículo 104.
De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa… [de] 1.
Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]”. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 8 Tribunal Administrativo de Antioquia, dada la vocación de doble instancia del proceso, debido a que la cuantía excedió los quinientos (500)20 SMLMV, en concordancia con los artículos 15021 y 15222 del CPACA. 1.2.
El medio de control de reparación directa es el mecanismo procesal idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato o un acto administrativo, en los términos del artículo 14023 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, el daño imputado al Congreso de la República se hace derivar de un hecho del legislador, esto es, de la expedición del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que, a juicio del actor, habría suprimido la pensión de jubilación gracia. En esa medida, como la pretensión no se funda en un contrato ni en un acto administrativo, sino en una actuación atribuida al órgano legislativo, el medio de control procedente es el de reparación directa.
Lo anterior encuentra respaldo en el artículo 9024 de la Constitución Política, que consagra la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos imputables a la acción u omisión de las autoridades públicas, sin excluir a quienes ejercen función legislativa. Por ello, tanto la Corte Constitucional25 como el Consejo de Estado26 han reconocido que es posible reclamar, a través de la reparación directa, los daños antijurídicos causados por el hecho del legislador, incluso en eventos en los que no media una declaratoria de inexequibilidad de la norma, pues el eje del juicio de responsabilidad no es necesariamente la invalidez de la ley, sino la existencia de un daño antijurídico imputable al Estado. 20 La pretensión material mayor de la demanda se estimó en $614.513.203, monto que supera los 500 SMLMV para el año 2015 – fecha de presentación de la demanda –, cuando el SMLMV era de $644.350. 21 “Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]” 22 “Artículo 152.
Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]”. 23 “[…] Artículo 140. Reparación directa.
En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”. 24 “Artículo 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. […]” 25 Corte Constitucional, sentencia C-038 de 2006. “cabe destacar que en todos los anteriores casos la acción impetrada fue la de reparación directa, de lo que se deduce que de conformidad con el máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa esta es la vía judicial procedente para reclamar la reparación de los daños antijurídicos imputable al hecho del legislador”. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 15 de mayo de 2003, Rad.: 23245;
Subsección C, sentencia del 31 de octubre de 2016, Rad.: 28741; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de importancia jurídica del 13 de marzo de 2018, Rad.: 28769; Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de octubre de 2021, Rad.: 40573, entre otras. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 9 De otra parte, se reclama la reparación de un daño atribuible a la administración de justicia, en particular por el error jurisdiccional en que habrían incurrido: (i) la sentencia del 19 de diciembre de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Medellín, y (ii) la sentencia del 25 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dictadas con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el demandante contra las resoluciones de CAJANAL E.I.C.E., por lo que la pretensión de reparación directa ejercida por la parte actora es igualmente la adecuada. 1.3.
Al tenor del artículo 164, numeral 2), literal i), del CPACA27, el término para formular pretensiones en ejercicio del medio de control de reparación directa es de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este si fue en fecha posterior y siempre que demuestre la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Habida cuenta de que en el sub examine concurren dos atribuciones de responsabilidad -la dirigida contra el Congreso de la República por el hecho del legislador y aquella formulada contra la Rama Judicial por el error jurisdiccional-, la Sala abordará el estudio de la caducidad de manera separada: en primer lugar, frente al hecho del legislador y, en segundo lugar, respecto del error jurisdiccional. 1.3.1.
En primer lugar, debe señalarse que esta Corporación ha considerado que en los eventos en los que la reparación directa tiene como propósito la declaratoria de responsabilidad patrimonial por una norma dictada por el legislador ajustada al ordenamiento jurídico, el término de caducidad debe contarse a partir de su promulgación, por ser este el momento de la ocurrencia del hecho causante del daño28.
Sobre el particular, resulta necesario precisar que la ley, entendida como la declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Política29, goza de las características de ser general, impersonal y abstracta, y tiene por objeto mandar, prohibir, permitir o castigar30. Así, las leyes 27 “Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de agosto de 2015, Rad.: 22.637.
“Así pues, en el presente caso los hechos se contabilizan a partir del día siguiente de la fecha de promulgación de la Ley 335 de 1996, esto es, 20 de diciembre de 1996, con lo cual las demandas podían formularse hasta el 21 de diciembre de 1998”. En ese mismo sentido: Subsección A, auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 65500; Subsección C, auto del 24 de julio de 2024, Rad.: 66008. 29 Artículo 150 y siguientes de la Constitución Política de Colombia. 30 “Artículo 4 Código Civil.
Ley es una declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional. El carácter general de la ley es mandar, prohibir, permitir o castigar.” Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 10 definen el marco jurídico de actuación de las autoridades y su aprobación constituye una de las funciones propias del Congreso31-32.
Lo anterior no significa que los efectos de la ley dependan, en todo caso, de la expedición de un acto administrativo que los concrete33. Por el contrario, cuando la propia norma establece de manera directa la creación, modificación o extinción de una situación jurídica específica, los efectos se producen desde su entrada en vigor, sin que se requieran actuaciones administrativas para su materialización34.
De lo anterior se colige que la regla jurisprudencial según la cual el término de caducidad se cuenta desde la promulgación de la norma, solo es aplicable cuando la promulgación y la entrada en vigencia coinciden35. Cuando ello no sucede, el término preclusivo debe contarse desde el momento en que el precepto entra en vigor, pues es, entonces, cuando sus disposiciones se vuelven obligatorias para los asociados y, por tanto, eventualmente generadoras de daños36.
Por otra parte, en relación con el tránsito de leyes en materia de caducidad, los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior deben computarse conforme a ella, según lo dispuesto en el artículo 62437 del CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, de ahí que al sub lite, en este puntual 31 Constitución Política de Colombia de 1991.
“Artículo 114. Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración. El Congreso de la República, estará integrado por el Senado y la Cámara de Representantes.” 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de octubre de 1962, Rad.: 176.
“La Constitución Nacional organiza un poder público unitario con multiplicidad de funciones. Estas se ejercitan separadamente, pero con un propósito de armónica colaboración que permita realizar los fines del Estado. Esta idea fundamental se desenvuelve en el sentido de señalar a cada uno de los órganos la esfera propia de sus actividades, y dentro del mismo criterio se establece la cláusula general de competencia de que corresponde al Congreso hacer las leyes”.
También: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 de noviembre de 1962, Rad.: 43. “A manera de cláusula general de competencia, en la Constitución Nacional se atribuye al Congreso la facultad de hacer las leyes”. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 21 de abril de 1972, Rad.: N645.
“Es principio fundamental de nuestro Derecho Público el de que la administración tiene subordinadas todas sus actuaciones a la ley, de modo que solo puede efectuar aquello para lo cual está autorizada por esa ley, dentro de las prescripciones, formas y procedimientos en ella señalados, y en la oportunidad y para los fines previstos en dicha norma.
Las actuaciones administrativas por fuera o contra esas regulaciones de la ley, son nulas. Este principio tiene su justificación en la exigencia de salvaguardar el interés público o social que representa la administración”. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 30 de enero de 2013, Rad.: 24930 y sentencia de 13 de febrero de 2015, Rad.: 32704. 35 Sobre la diferencia que existe entre “promulgación” y “entrada en vigencia” de una ley, la Corte Constitucional en sentencia C-932 de 2006 ha indicado lo siguiente: “La promulgación, como ya se expresó, consiste en la publicación oficial de la ley; la entrada en vigencia es la indicación del momento a partir del cual ésta se vuelve obligatoria para los asociados, esto es, sus disposiciones surten efectos.
Por tanto, bien puede suceder que una ley se promulgue y sólo produzca efectos meses después […].” 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 14 de febrero de 2019. Rad.: 59886 37 “Artículo 624. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así: "Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad". Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 11 aspecto, le resulte aplicable el artículo 13638 del Código Contencioso Administrativo39 sin la modificación del artículo 44 de la Ley 446 de 199840, normatividad vigente al momento de la promulgación y entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989.
Pues bien, en el caso sub examine, la Ley 91 de 1989 fue promulgada el 29 de diciembre de 198941 y desde esa fecha empezó a regir, tal y como lo dispone el artículo 1742 de dicha normatividad. De conformidad con lo anterior y atendiendo a que la parte demandante reclama la reparación de un daño por la promulgación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la caducidad en el sub-lite debe contarse a partir de la promulgación de dicha norma.
En ese sentido, el término de caducidad corrió desde el 30 de diciembre de 1989 - día siguiente al de su promulgación- hasta el 30 de diciembre de 1991. No obstante, como la demanda se presentó el 9 de noviembre de 201543, esto es, más de veinticuatro años después del vencimiento del término preclusivo dispuesto en el artículo 136 del CCA, es claro que la pretensión relativa al presunto daño ocasionado por la promulgación de la mencionada disposición está caducada.
Cabe destacar que en casos análogos esta Subsección ha abordado en similar sentido el estudio del presupuesto procesal. Así, en providencia del 24 de julio de 2024 arribó a la misma conclusión para computar el término de caducidad: “[ ] De conformidad con lo anterior y atendiendo a la parte demandante reclama la indemnización de los perjuicios causados por el despojo de unos predios de su propiedad producto de la expedición de la Ley 1448 de 2011, el término de caducidad en el sub-lite debe contarse a partir de la promulgación de dicha norma.
En ese sentido, la caducidad en el presente caso corrió desde el 11 de junio de 2011 – día siguiente a la fecha de su promulgación de la ley - hasta el 11 de junio de 2013. No obstante, como la demanda se presentó el 28 de julio de 2018, esto es, más de 5 años después del vencimiento del término preclusivo dispuesto en el artículo 136 del CCA, salta a la vista que la pretensión respecto del daño ocasionado por la promulgación de la mencionada Ley 1448 de 2011 se encuentra caducada.”44 1.3.2.
En segundo lugar, tratándose de la responsabilidad patrimonial del Estado por error jurisdiccional, la Sección Tercera de esta Corporación ha señalado, de forma reiterada, que el término de caducidad debe contarse desde el día siguiente a la firmeza de la decisión judicial que se acusa de contener el yerro aludido45. 38 Artículo 136.
Caducidad de las acciones. […] La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos. […]”. 39 Decreto 01 del 2 de enero de 1984.
“por medio del cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”. 40 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”. 41 Publicado en el Diario Oficial No. 39124 el 29 de diciembre de 1989. 42 “Artículo 17.
Esta Ley regirá desde su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. 43 Fl. 24, C. 1. 44 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 24 de julio de 2024, Rad.: 66008. 45 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 23 de junio de 2010, Rad.: 17493; Subsección C. Sentencia del 16 de diciembre de 2020, Rad.: 56745; sentencia del 7 de octubre de 2020, Rad.: Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 12 De acuerdo con lo anterior, en el presente asunto la Sala estima que el medio de control se ejerció oportunamente frente a las sentencias del 19 de diciembre de 2012 y del 25 de septiembre de 2013, dentro del término de dos (2) años previsto en el artículo 164 del CPACA, pues (a) la providencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y resolvió el recurso de apelación fue la sentencia del 25 de septiembre de 2013 (hecho probado 3.9.);
(b) según la constancia expedida por la secretaría del Juzgado Primero Administrativo de Medellín, dicha decisión cobró ejecutoria el 25 de octubre de 201346; (c) el 25 de septiembre de 2015 el demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial, la cual se declaró fallida el 3 de noviembre siguiente47; y (d) la demanda se presentó el 9 de noviembre de 201548, esto es, dentro del término legal. 1.4.
Frente a la legitimación en la causa, comienza la Sala por advertir que dicho presupuesto procesal no se analizará respecto del Congreso de la República, toda vez que, como se precisó con antelación, el derecho de acción frente a su eventual responsabilidad se ejerció por fuera del término procesal previsto por el legislador. Por ello, el análisis siguiente se circunscribirá al demandante, Jaime Alberto Arcila Quintero, y a la Rama Judicial.
(i) Jaime Alberto Arcila Quintero es sobre quien recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimado en la causa por activa, por cuanto las sentencias del 19 de diciembre de 2012 y del 25 de septiembre de 2013, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente -que se acusan de contener un error jurisdiccional- negaron la nulidad de las Resoluciones No. PAP 36861 del 2011 y PAP 48162 del 2011, por medio de las cuales se negó la solicitud de pensión mensual vitalicia de jubilación gracia (hechos probados 3.7. y 3.9.).
(ii) La Rama Judicial está legitimada en la causa por pasiva, toda vez que el Juzgado Primero Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia fueron las autoridades judiciales que profirieron las decisiones -las sentencias del 19 de diciembre de 2012 y del 25 de septiembre de 2013- respecto de las cuales se alega un error jurisdiccional.
Asimismo, por ser la entidad a quien se atribuye la causación del daño reclamado en el escrito de la demanda (hechos probados 3.7. y 3.9.). 2. Problema jurídico De conformidad con los cargos formulados en el recurso de apelación por la parte demandante, corresponde a la Sala determinar si las decisiones del 19 de diciembre de 2012 y del 25 de septiembre de 2013, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, incurrieron en error jurisdiccional. 3.
Hechos probados 53966; Auto del 9 de mayo de 2011, Rad.: 40196; y, Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2012, Rad.: 22.205, entre otras. 46 Fl. 380, C. 1. 47 Fl. 60 a 61, C.1. 48 Fl. 24, C. 1. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 13 Antes de relacionar los hechos probados, conviene anotar que, atendiendo el tenor literal del artículo 24449 del CGP, los documentos públicos y privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz y de la imagen, se presumirán auténticos, mientras no sean tachados de falso o desconocidos por las partes o intervinientes.
Examinado el acervo probatorio que reposa en el expediente50, se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes para dar respuesta al problema jurídico planteado en el presente asunto: 3.1. Mediante Decreto 854 del 9 de abril de 1981, expedido por el departamento de Antioquia, Jaime Alberto Arcila Quintero fue nombrado docente oficial nacionalizado en dicho departamento.
Tomó posesión del cargo el 30 de abril del mismo año51. 3.2. El 20 de agosto de 2010, Jaime Alberto Arcila Quintero solicitó ante la CAJANAL E.I.C.E. el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, por considerar que cumplía con los requisitos exigidos por la ley52. 3.3. Mediante Resolución No. PAP 36861 del 28 de enero de 2011, CAJANAL E.I.C.E. negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, al considerar que, para el 31 de diciembre de 1980 el señor Arcila Quintero no se encontraba vinculado a la docencia oficial, de manera que su situación no se enmarcaba en el criterio temporal fijado en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 198953. 3.4.
El 25 de febrero de 2011, Jaime Alberto Arcila Quintero interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. PAP 36861 del 28 de enero de 2011. Solicitó que se aplicara la excepción de inconstitucionalidad respecto del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y, en consecuencia, se le reconociera la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia54. 49 “Artículo 244.
Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso.
También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo.
La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos. Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones”. 50 La Sala otorgará mérito probatorio a las copias simples allegadas al expediente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 245 y 246 del CGP, aplicables por remisión del artículo 306 del CPACA, que admiten que los documentos se aporten al proceso en original o en copia, y otorgan a las copias simples el mismo valor probatorio del original, salvo en los eventos en que la ley establezca que debe presentarse el original o una determinada copia. 51 Fl. 61 a 62 y 66 a 67, Carpeta “Medios”, “MM_001”, “CD_1”, archivo: “untitled”.
Certificado de historia laboral. 52 Antecedentes de la Resolución PAR 036861 del 28 de enero de 2011 53 Fl. 37 a 39, Carpeta “Medios”, “MM_001”, “CD_1”, archivo: “untitled”. 54 Fl. 40 a 41, Carpeta “Medios”, “MM_001”, “CD_1”, archivo: “untitled”. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 14 3.5.
Mediante la Resolución No. PAP 48162 del 15 de abril de 2011, CAJANAL E.I.C.E. confirmó en su integridad la Resolución No. PAP 36861 del 2011, toda vez que la situación administrativa del peticionario no se enmarcaba en el supuesto previsto en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 198955. 3.6. El 29 de septiembre de 2011, el señor Arcila Quintero presentó una demanda56 de nulidad y restablecimiento del derecho contra CAJANAL E.I.C.E., con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones No. PAP 36861 del 28 de enero de 2011 y PAP 48162 del 15 de abril de 2011 y se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia57. 3.7.
Mediante la sentencia del 19 de diciembre de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Medellín58 negó las pretensiones de la demanda promovida por Jaime Alberto Arcila Quintero contra las resoluciones proferidas por CAJANAL E.I.C.E., al concluir que el demandante no cumplía los requisitos de la Ley 91 de 1989, toda vez que para el 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculado como educador oficial, pues su vinculación solo tuvo lugar el 30 de abril de 1981, fecha posterior a la exigida en la Ley 91 de 198959.
El fundamento de la decisión fue el siguiente: “Analizadas las pruebas obrantes en el expediente, se tiene que efectivamente el señor Jaime Alberto Arcila Quintero presto sus servicios como docente, desde el 30 de abril de 1981, nombrado mediante decreto 854 del 9 de abril del mismo año. […] Así las cosas, se puede observar que la accionante no cumple los presupuestos exigidos por la norma para acceder a la pensión gracia, pues para el 31 de diciembre de 1980, esta no se encontraba vinculada como' educadora territorial o nacionalizada, y su vinculación no tuvo lugar si no hasta el 30 de abril de 1981, fecha posterior a la exigida en el artículo 15 numeral 2° de la Ley 91 de 1989, razón por la cual no es acreedora del derecho a percibir la pensión gracia. […] Entonces, a pesar de que se encuentra acreditado que la actora se desempeñó durante más de 20 años como docente nacionalizada, no es posible acceder a la pensión gracia que reclama, pues, se reitera, la Ley 91 de 1989 dispuso que se respetarían los derechos de quienes se hubieren vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, requisito que no se cumple en el caso concrete.
Así las cosas, toda vez que el accionante no logró demostrar una vinculación de carácter territorial o departamental con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, se encuentra que en el caso sub examine no se desvirtuó la presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos, pues el mismo se encuentra ajustado a los parámetros legales y constitucionales exigidos, lo que impone denegar las pretensiones de la demanda. […]” 3.8.
El 5 de febrero de 2013, Jaime Alberto Arcila Quintero presentó recurso de apelación contra la sentencia del 19 de diciembre de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Medellín. Adujo que el a quo se sustrajo de su deber de 55 Fl. 43 a 46, Carpeta “Medios”, “MM_001”, “CD_1”, archivo: “untitled”. 56 Rad.: 05001-33-31-2012-2011-00646-00 57 Fl. 1 a 20, Carpeta “Medios”, “MM_001”, “CD_1”, archivo: “untitled”. 58 El proceso fue asignado por reparto al Juzgado Doce Administrativo de Medellin.
Sin embargo, cuando entró en funcionamiento los procesos orales en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el expediente pasó al conocimiento del Juzgado Primero Administrativo de Medellín. 59 Fl. 291 a 296, Carpeta “Medios”, “MM_001”, “CD_1”, archivo: “untitled”. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 15 salvaguardar el principio de progresividad de los derechos sociales, económicos y culturales, en tanto no efectuó un juicio de convencionalidad ni inaplicó dicha ley60. 3.9.
Con sentencia del 25 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia, tras determinar que el demandante no reunía los requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, pues su vinculación a la docencia oficial fue posterior al 31 de diciembre de 198061.
En el fallo se lee lo siguiente: “[…] De conformidad con reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, tanto de la Sala Plena como de la Sección Segunda, la Pensión Gracia sólo beneficia a los docentes nacionalizados que prestan sus servicios en el orden departamental y municipal, vinculados al 31 de diciembre de 1980, que tuvieren derecho o llegasen a tenerlo a disfrutar de dicha prestación. La Pensión Gracia, fue consagrada por la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor a 20 años, y fue concebida como una pensión vitalicia. Posteriormente el artículo 6° de la Ley 116 de 1928 estableció: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” Por su parte la Ley 91 de 1989 en el literal a) del numeral 2, preceptúa: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación.” Luego la Ley 37 de 1993 (Sic) en su artículo 3°, dispondría: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.
Con base en lo anterior, se concluye que, en efecto para acceder a la Pensión Gracia, se precisa que los docentes se encuentren vinculados al sistema hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo contrario se da aplicación a la disposición contenida en el literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que dispuso: […]. Así se pronunció la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, y la Sección Segunda de la misma Corporación en proveído del 17 de febrero de 2000, en la cual se reiteró la argumentación en los siguientes términos: […] La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, en demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1° María Lucelly del Carmen González Higuita (parcial) y 4° Numeral 3° de la Ley 114 de 1913, expresó: […] 60 Fl. 297 a 302, Carpeta “Medios”, “MM_001”, “CD_1”, archivo: “untitled”. 61 Fl. 327 a 334, Carpeta “Medios”, “MM_001”, “CD_1”, archivo: “untitled”.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 16 De acuerdo con lo anterior, el señor Jaime Alberto Arcila Quintero, no reúne los requisitos para acceder a la Pensión Gracia, porque para la Sala se encuentra plenamente acreditado que los servicios prestados por él fueron por más de veinte años al servicio de la docencia pero, su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980 y no anterior a dicha fecha, por tanto no le es dable al actor, invocar en su favor el beneficio de la Pensión Gracia; porque según los preceptos legales enunciados, la pensión a que alude el artículo 1o. de la Ley 114 de 1993 (Sic), solamente beneficia a los docentes que se hubiesen vinculado al sector público hasta del 31 de diciembre de 1980, razones por las cuales será confirmada la sentencia impugnada.” (Se resalta) 4.
Caso concreto La parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia del 8 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, y solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Consideró, al efecto, que la Rama Judicial es responsable por el error jurisdiccional en que incurrieron el Juzgado Primero Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia en las sentencias del 19 de diciembre de 2012 y del 25 de septiembre de 2013, respectivamente, al omitir realizar un control de convencionalidad sobre la Ley 91 de 1989, con lo cual inobservaron los tratados internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales y los principios de progresividad, no regresividad y confianza legítima, en cuanto excluyeron de la pensión gracia a los docentes vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Así pues, como sólo la parte accionante apeló la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, en los términos de los artículos 32062 y 32863 del CGP, se analizará el caso teniendo en cuenta únicamente los reparos concretos formulados por la accionante, que hayan sido propuestos en la demanda y/o que versen directamente sobre el fallo apelado.
Ahora bien, la delimitación del objeto de la alzada exige confrontar los reproches formulados en la demanda con los expuestos en el recurso de apelación, comoquiera que la Sala solo puede pronunciarse sobre aquellos cargos que, habiendo sido oportunamente planteados en el libelo introductorio, fueron además reiterados en la impugnación. En la demanda se afirmó que las sentencias del 19 de diciembre de 2012 y del 25 de septiembre de 2013, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, incurrieron en error jurisdiccional porque las autoridades judiciales omitieron efectuar un control de convencionalidad de la Ley 91 de 1989 frente a los tratados internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales. 62 “Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71”. 63 “Artículo 328.
Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 17 Por su parte, en el recurso de apelación, la recurrente sostuvo que las sentencias reprochadas omitieron realizar un control de convencionalidad sobre el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, con lo cual inobservaron los tratados internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales y los principios de progresividad, no regresividad y confianza legítima, en cuanto excluyeron de la pensión gracia a los docentes vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Del cotejo entre uno y otro escrito se desprende que la apelación incorporó un reproche que no fue planteado en el libelo introductorio, esto es, sobre el aspecto de la inobservancia o la defraudación del principio de la confianza legítima. En consecuencia, la Sala no examinará dicho reproche, comoquiera que tal cuestionamiento no fue formulado en el escrito de demanda y, por consiguiente, no integró la causa petendi sobre la cual se estructuró el presente asunto litigioso.
La anterior conclusión encuentra fundamento en que el marco del litigio se halla delimitado por los hechos y cargos expuestos en el libelo introductorio, de modo que la segunda instancia no puede convertirse en un escenario para incorporar argumentos nuevos o para reformular la causa petendi. Admitir en sede de apelación un reproche distinto del planteado en la demanda alteraría los términos del debate fijados desde el inicio del proceso, comprometería los principios dispositivo, de contradicción y de congruencia que lo gobiernan, y vulneraría el derecho de defensa de la contraparte, que no habría tenido oportunidad de controvertir el cargo ni de pedir o aportar pruebas para desvirtuarlo, con lo cual se rompería el equilibrio del proceso y el principio de lealtad judicial64.
Igualmente, no se estudiará la eventual responsabilidad que podría asistir al Congreso de la República por la expedición de la Ley 91 de 1989, pues, como se advirtió precedentemente, dicha pretensión fue formulada por fuera del término de caducidad. En ese sentido, el estudio se concentrará en establecer si la Rama Judicial es patrimonialmente responsable por el error jurisdiccional alegado frente a las sentencias del 19 de diciembre de 2012 y del 25 de septiembre de 2013, porque, presuntamente, omitieron efectuar un control de convencionalidad sobre la Ley 91 de 1989, con lo cual las autoridades judiciales habrían inobservado los tratados internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales, y los principios de progresividad y no regresividad. 4.1.
Análisis del error jurisdiccional contenido en las sentencias del 19 de diciembre de 2012 y del 25 de septiembre de 2013 4.1.1. De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación, la parte demandante solicitó revocar el fallo del 8 de agosto de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al considerar que las providencias del 19 de diciembre de 2012 y del 25 de septiembre de 2013, proferidas por el Juzgado 64 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de septiembre de 2025, Rad.: 52276.
“Ahora bien, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, el recurso de apelación no puede dar lugar a analizar cargos que no fueron expuestos originalmente en el libelo introductorio, pues ello quebrantaría los principios dispositivos de defensa, contradicción y congruencia”. También consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de julio de 2025, Rad.: 70249; y sentencia del 24 de enero de 2024, Rad.: 67617.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 18 Primero Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, incurrieron en un error jurisdiccional. Para comenzar, es menester poner de presente que el error jurisdiccional, regulado en el artículo 6665 de la Ley 270 de 199666, se define como aquel yerro que comete una autoridad investida de facultad jurisdiccional, cuando ejerce sus funciones, durante el trámite de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.
Este error no se refiere a cualquier desacierto contenido en una providencia judicial, sino a aquel que surge de una conducta carente de fundamento objetivo, que vulnera derechos o intereses subjetivos y que desconoce de manera directa las normas aplicables al caso concreto67. Bajo este contexto, la Sala examinará si respecto de las providencias referidas se satisface el presupuesto general para examinar el error jurisdiccional, y de ser así, si estas son contrarias a derecho.
Debe resaltarse que cuando se demanda la responsabilidad del Estado por error jurisdiccional resulta más adecuado comenzar por verificar el yerro en que habría incurrido la providencia cuestionada, porque de esta manera se responde directamente a lo pretendido en la demanda, que reprocha la decisión judicial, al margen del análisis del daño o lesión al interés jurídico protegido que se reclama, el cual cobra relevancia en el marco de la responsabilidad patrimonial del Estado por error jurisdiccional si se acredita que las providencias cuestionadas se profirieron contrariando el ordenamiento jurídico68.
La Sala anticipa que: (i) no examinará el error jurisdiccional alegado sobre la sentencia del 19 de diciembre de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Medellín, por no cumplirse los presupuestos del artículo 67 de la Ley 270 de 1996; y (ii) negará el cargo formulado contra la sentencia del 25 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por cuanto aplicó, en ejercicio de su autonomía judicial, la norma cuya constitucionalidad ya había sido declarada por la Corte Constitucional. 4.1.2.
Según el artículo 6769 de la Ley 270 de 1996, el análisis del error jurisdiccional está sujeto a los siguientes presupuestos: (i) que la persona afectada haya agotado los recursos de ley contra la decisión que cuestiona; y (ii) que esta se encuentre en firme. A su turno, el artículo 7070 ibídem dispone que el daño se entenderá como 65 “Artículo 66.
Error jurisdiccional. Es aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley”. 66 “Estatutaria de Administración de Justicia” 67 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 22 de noviembre de 2001, Rad.: 13164. 68 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 3 de febrero de 2025, Rad.: 44533.
“[d]adas las particularidades del error jurisdiccional, este debe ser analizado como primer presupuesto de la responsabilidad a este título, pues una vez establecido su acaecimiento también se encontrará probada la antijuridicidad del daño, en razón a que de ello deriva que el usuario de la administración de justicia no se encuentre en el deber de soportar los efectos de una decisión defectuosa”. 69 “Artículo 67.
Presupuestos del error jurisdiccional. El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos: 1. El afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial […] 2.
La providencia contentiva de error deberá estar en firme”. 70 “Artículo 70. Culpa exclusiva de la víctima. El daño se entenderá como debido a culpa exclusiva de la víctima cuando ésta haya actuado con culpa grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley. En estos eventos se exonerará de responsabilidad al Estado”. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 19 debido a la culpa exclusiva de la víctima cuando esta haya actuado con culpa grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley71.
En el caso sub examine, la Sala advierte que no es posible examinar el yerro alegado frente a la sentencia del 19 de diciembre de 2012 (hecho probado 3.7.), toda vez que se trata de una decisión de primera instancia que fue oportunamente apelada y, por ende, no adquirió firmeza. En esas condiciones, dicha providencia fue sustituida por la decisión adoptada en segunda instancia, de modo que no satisface el presupuesto previsto en el artículo 67 ibídem.
Por el contrario, la Sala encuentra que sí es procedente analizar el error judicial acusado respecto de la sentencia del 25 de septiembre de 2013, en la medida en que esta fue proferida en segunda instancia, resolvió los reproches oportunamente formulados por la parte demandante y cobró la debida firmeza (hechos probados 3.8. y 3.9.).
Así las cosas, a continuación, la Sala únicamente analizará el reparo formulado contra la sentencia del 25 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por ser la decisión que reúne los presupuestos establecidos en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996. 4.1.3. En la alzada, la recurrente reprochó la sentencia del 25 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, esa autoridad judicial omitió ejercer un control de convencionalidad sobre la Ley 91 de 1989.
Según afirmó, esa omisión condujo a desconocer los tratados internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales, así como los principios de progresividad y no regresividad, en cuanto excluyó de la pensión gracia a los docentes vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980. Pues bien, atendiendo al caso concreto, se advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la sentencia del 25 de septiembre de 2013, reseñó el régimen legal de la pensión gracia -Leyes 114 de 191372, 116 de 192873, 37 de 193374 y 91 de 1989- y precisó que el beneficio quedó reservado para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980.
A partir de esa disposición y del hecho probado relativo a la fecha de vinculación del demandante, negó el reconocimiento pensional, por cuanto el señor Arcila Quintero se vinculó al magisterio oficial con posterioridad a la fecha fijada por el legislador (hecho probado 3.9.). Así las cosas, la Sala considera que la omisión de una referencia explícita al control de convencionalidad no configura, por sí sola, un error jurisdiccional.
Al efecto, debe subrayarse que el deber de interpretar el derecho interno de conformidad con la Constitución y con los compromisos internacionales del Estado no impone al juez la 71 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de septiembre de 2015, Rad.: 33.733, la Sección Tercera de esta Corporación manifestó que debía entenderse que los recursos de ley que menciona el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 son los medios ordinarios de impugnación y no los recursos extraordinarios.
También consultar en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia 13 de marzo de 2024, Rad.: 65993; sentencia del 30 de septiembre de 2019, Rad.: 63541; y sentencia del 24 de enero de 2024, Rad.: 67674. 72 “Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” 73 “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927.” 74 “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados.” Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 20 obligación de utilizar una fórmula determinada, ni de abrir un acápite específico bajo esa denominación75.
En este orden de ideas, la parte actora invocó de manera general los tratados internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales y los principios de progresividad y no regresividad, pero no demostró que existiera una regla concreta que impusiera al Tribunal el deber inequívoco de inaplicar la Ley 91 de 1989. En cambio, la norma que aplicó el Tribunal Administrativo de Antioquia -numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989- no fue invocada como una disposición aislada, sino como parte del régimen legal que reguló la pensión gracia y que, adicionalmente, fue objeto de control de constitucionalidad por la Corte Constitucional76.
De manera que el tribunal a quo aplicó una disposición que ya había superado un examen de compatibilidad con el ordenamiento jurídico constitucional, el cual incluye el cuerpo normativo internacional que hace parte del bloque de constitucionalidad77. 75 Corte Constitucional, sentencia C-067 del 2003. “Con todo, se llegaría a la misma conclusión incluso si la Ley hubiere guardado silencio en torno a la aplicabilidad en el régimen disciplinario de los principios de derecho internacional que forman el bloque constitucional, pues la preeminencia del bloque tiene rango constitucional e impera por encima de cualquier consideración legislativa o de cualquier intención hermenéutica.[…] Se concluye entonces que la aplicación de las normas del bloque de constitucionalidad, aunque en algunos casos es indirecta, se verifica de manera permanente en la legislación, pues es la presencia tutelar de estos principios, valores y garantías lo que ilustra el desenvolvimiento de la juridicidad nacional." Asimismo, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 2021, Rad.: 76001-23-33-000-2021-00878-01 (AC) “Se advierte que, en efecto, la autoridad judicial accionada no emitió ningún pronunciamiento en relación con la petición de convencionalidad que se le formuló; sin embargo, la Sala es del criterio que tal circunstancia no supone que haya incurrido en el defecto sustantivo, dado que la providencia en cuestión se dictó en la etapa de admisibilidad de la demanda, en la cual, lo que corresponde al Juez es verificar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad definidos por el Legislador para habilitar el impulso del trámite respectivo. […]”.También: Corte IDH.
Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2006. Serie C No. 158. “128. Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin.
En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también “de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. Esta función no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco implica que ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia de ese tipo de acciones”. 76 Corte Constitucional, sentencia C-489 del 2000.
“Resuelve: Declarar exequible la expresión "…vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980…" contenida en el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer.” 77 Corte Constitucional, sentencia C-582 de 1999.
“El control constitucional de una ley deberá verificarse no sólo frente al texto formal de la Carta, sino también a partir de su comparación con otras disposiciones con carácter "supralegal" que tienen relevancia constitucional. En otras palabras, el conjunto de normas que se utilizan como parámetro para analizar la validez constitucional de las leyes integra el denominado bloque de Constitucionalidad.
Por consiguiente, existen ocasiones en las cuales las normas que, por su naturaleza, se convierten en parámetros para el enjuiciamiento de la constitucionalidad de una ley, pueden integrar el bloque de constitucionalidad. Todas las normas que integran el bloque de constitucionalidad son parámetros de legitimidad constitucional, pero no Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 21 En consecuencia, la Sala evidencia que la parte actora discrepa de la interpretación normativa acogida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sin que de la argumentación contenida en la sentencia pueda desprenderse que la autoridad judicial hubiere incurrido en un error jurisdiccional.
Dicha decisión resolvió el litigio a partir del régimen legal aplicable a la pensión gracia y de los supuestos fácticos acreditados en el proceso, esto es, que la vinculación del señor Arcila Quintero al servicio docente ocurrió con posterioridad al 31 de diciembre de 1980. Por lo demás, debe recordarse que la Constitución Política en sus artículos 22878 y 23079 reconoce al juez un margen de autonomía e independencia para valorar el derecho aplicable al caso concreto80, aspecto que no solo comporta la independencia plena al adoptar la decisión judicial, sino también la libertad en la valoración probatoria que le permitió arribar a la conclusión plasmada en la providencia. En ese sentido, aceptar el reproche implicaría que, en sede de reparación directa, esta Subsección reabriera el debate de fondo sobre el derecho pensional reclamado y sustituyera al juez natural en la definición de si procedía o no la pensión gracia. Ese ejercicio desbordaría el alcance del juicio de responsabilidad por error jurisdiccional, pues este medio de control no constituye una instancia adicional para revisar la corrección de la interpretación jurídica adoptada en el proceso ordinario, sino un mecanismo excepcional de responsabilidad patrimonial frente a providencias que resulten abiertamente contrarias al ordenamiento jurídico. 4.1.4.
De lo expuesto se sigue que el reproche de la parte demandante, antes que evidenciar un error jurisdiccional, traduce su inconformidad con la interpretación acogida por el juez natural y pretende que esta Subsección, por la vía de la reparación directa, revise el acierto sustantivo de una decisión amparada por la cosa juzgada. A propósito, esta Subsección ha señalado que el proceso judicial que se tramita ante el juez de lo contencioso administrativo no tiene -ni puede tener- la vocación de constituirse en una instancia adicional, a las tramitadas dentro del cauce procesal en el cual se aduce la configuración del error jurisdiccional, pues el juicio al que conduce el ejercicio del medio de control de reparación directa tiene como presupuesto la intangibilidad de la cosa juzgada que reviste a las providencias judiciales a las cuales se les endilga la producción del daño antijurídico81. por ello gozan de idéntica jerarquía normativa.
Así pues, no todos los contenidos normativos que son parámetros de constitucionalidad deban ser modificados de acuerdo con el procedimiento previsto para la reforma constitucional, pues el proceso de cambio normativo varía según la naturaleza de cada disposición. Pero, todas las normas que integran el bloque de constitucionalidad son parámetros necesarios e indispensables para el proceso de creación de la ley.” 78 “Artículo 228.
La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” 79 “Artículo 230.
Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley, la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.” 80 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de noviembre de 2021, Rad.: 54783. También, sentencia del 8 de octubre de 2021, Rad.: 51033 81 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 17 de noviembre de 2011, Rad.: 22982; sentencia del 6 de junio de 2012, Rad.: 24690; sentencia del 27 de junio de 2013, Rad.: 28.189; sentencia del 29 de enero de 2014, Rad.: 28.215; sentencia del 12 de febrero de 2014, Rad.: 28.428; sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad: 29.540; sentencia del 1° de octubre de 2014, Rad: 27.862; sentencia del 12 de febrero de 2015, Rad: 28.482; sentencia del 23 de octubre de 2017, Rad.: 49493, entre otras.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 22 4.1.5. En consecuencia, el reproche formulado contra la sentencia del 25 de septiembre de 2013 del Tribunal Administrativo de Antioquia no está llamado a prosperar. 5. Conclusión La Sala revocará la sentencia del 8 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto negó de fondo las pretensiones formuladas contra el Congreso de la República, pues, como se explicó, operó la caducidad del medio de control de reparación directa respecto del hecho del legislador atribuido a la expedición de la Ley 91 de 1989.
Tal fenómeno, en cuanto presupuesto procesal, impedía al a quo pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial del Congreso, por lo que, en su lugar, se declarará la caducidad y, en consecuencia, no habrá lugar a pronunciamiento de fondo sobre esa pretensión. En lo demás, la Sala mantendrá la negativa de las pretensiones, pues: (i) no hay lugar a examinar el error jurisdiccional atribuido a la sentencia del 19 de diciembre de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Medellín, comoquiera que dicha providencia no satisface el presupuesto de firmeza exigido por el artículo 67 de la Ley 270 de 1996; y (ii) el yerro alegado frente a la sentencia del 25 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no está llamado a prosperar, comoquiera que dicha providencia aplicó la disposición legal vigente -numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989-, previamente avalada por la Corte Constitucional, sin que la omisión de una referencia expresa al control de convencionalidad ni la mera discrepancia de la parte demandante con la interpretación acogida por el juez natural tengan la entidad suficiente para configurar un error jurisdiccional. 6.
Costas en segunda instancia El numeral 1° del artículo 365 del CGP dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso “o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”, siempre que se demuestre en el expediente su causación y en la medida de su comprobación82. Atendiendo a lo allí ordenado, se condenará en costas en segunda instancia a la parte actora, por resultar vencida en esta instancia. Las agencias en derecho se fijarán con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, en virtud del numeral 4° del artículo 366 del CGP83, para lo cual deberá atenderse la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales.
En el sub-lite, el Congreso de la República y la Rama Judicial no realizaron gestión de manera activa en esta 82 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código”. 83 “Artículo 366. Liquidación […]. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02366-01 (72158) Demandante: Jaime Alberto Arcila Quintero 23 instancia. En consecuencia, no habrá lugar al pago de las agencias en derecho a cargo del extremo activo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 8 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia y, en su lugar, DECLARAR la caducidad del medio de control de reparación directa respecto del Congreso de la República.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de origen, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 366 y 365.8 del CGP. No hay lugar al pago de agencias en derecho en esta instancia.
CUARTO: En firme esta providencia ENVIAR el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala MGL FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado