Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) Demandante: Virgilio Vera Verú Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.

Vínculos con contratos de prestación de servicios por soluciones educativas nacionalizadas y su posterior conversión a una relación legal y reglamentaria de la misma naturaleza. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. Se resuelve solicitud de unificación de jurisprudencia reiterada.

REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintiocho (28) de julio de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Virgilio Vera Verú instauró demanda en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 042745 del 29 de octubre de 2018, y (ii) RDP 001697 del 22 de enero de 2019; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante y confirmó tal 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) decisión respectivamente al resolver el recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa al actor conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por éste durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas desde el 12 de marzo de 2008.

Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo de acuerdo con los artículos 192 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el accionante nació el 28 de febrero de 1955. Que en su vida laboral estuvo vinculado al magisterio del departamento del Caquetá como docente desde el 18 de agosto hasta el 30 de noviembre de 1980.

Que tuvo una serie de vinculaciones por contratos de prestación de servicios para desempeñarse como educador de dicha entidad territorial durante los siguientes períodos: (i) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1988, (ii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1989, (iii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1990, (iv) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1991, (v) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1992, (vi) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1993, (vii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1994, y (viii) del 1.º de febrero al 30 de diciembre de 1995.

Que fue nombrado maestro del mencionado departamento para laborar en la Escuela Guayas Medio de Puerto Rico del 21 de febrero de 1996 al 15 de marzo de 2005; y, luego, se trasladó a la Institución Educativa Domingo Sabio de San Vicente del Caguán a partir del 16 de marzo de 2005 hasta la fecha de presentación de la demanda (27 de mayo de 2019).

Que, el 10 de agosto de 2018 radicó una petición ante la UGPP a fin de que le fuera reconocida la pensión gracia, pero dicha entidad negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 042745 del 29 de octubre de 2018, aduciendo que la docente presenta tiempos de servicios del orden nacional, además de que su nombramiento fue posterior al 31 de diciembre de 1980 y correspondía a un tipo de vinculación no válida para acceder a este derecho. 2 Idem.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) Que presentó recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 001697 del 22 de enero de 2019, en el sentido de confirmar en todas y cada una de las partes el acto inicial.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 2, 4, 13, y 53 de la Constitución Política; 1 a 4 de la Ley 114 de 1913; 3 de la Ley 37 de 1933; 4 de la Ley 4 de 1966; y Ley 91 de 1989. Que la negativa de la entidad accionada vulneró el derecho a la igualdad, toda vez que el actor sí cumplía con los requisitos de las Leyes 114 de 1913, 37 de 1933, 4 de 1966 y 91 de 1989.

Que dicha decisión se fundamentó en que los tiempos de servicio aportados fueron prestados con nombramientos del orden nacional, y, por tanto, no había lugar al pago de la pensión, ello sin detenerse a analizar, como era su deber, cada uno de los actos administrativos de nombramiento y sus respectivas actas de posesión, con los cuales se comprueba que su vinculación es de carácter nacionalizada y que tiene más de 20 años de servicio bajo esta modalidad, pese a que exista una certificación expedida por la Secretaria de Educación Departamental del Caquetá que indique el carácter nacional de la relación. Que, frente al caso en concreto, se observa que el reclamante se desempeñó como educador oficial desde el 18 de agosto hasta el 30 de noviembre de 1980 en la Escuela Guayas Alto perteneciente al sector rural de Puerto Rico, vínculo que se realizó directamente con la Secretaría de Educación Departamental de la Intendencia Nacional del Caquetá sin ningún tipo de refrendación o ratificación por parte del delegado de la FER o del representante del Ministerio de Educación, lo que da a entender que nunca fue un maestro nacional.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 14 de junio de 2019 fue admitida la demanda,4 la cual se notificó a la UGPP5, quien manifestó6 que, conforme a los tiempos de servicio acumulados por el accionante, se puede observar que al 29 de diciembre de 1989 (fecha de expedición de la Ley 91 de 1989), este no había acreditado los requisitos necesarios para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, tal como lo exigen las sentencias C- 084/99 y C- 489/00 de la Corte Constitucional.

Que, en todo caso, de acuerdo con las pruebas aportadas, es claro que los lapsos de labor oficial fueron mediante nombramientos del orden nacional, lo que impide acceder a la prerrogativa reclamada. 3 Idem. 4 Idem. 5 Idem. 6 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (iii) prescripción, e (iv) innominada.

El 10 de septiembre de 20207 se decidió emitir sentencia anticipada en virtud del artículo 182A del CPACA, razón por la cual se decretaron las pruebas allegadas al proceso y se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar, una vez se recaudaran todos los medios de convicción. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo del Caquetá mediante sentencia del 28 de julio de 2021 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa.

Que con el Formato Único para la Expedición de Certificación Laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se logró establecer que el actor desde el año 1996 hasta el 15 de marzo de 2005 trabajó como docente en la Institución Educativa Guayas Medio del municipio de Puerto Rico, Caquetá. Que en este cargo y periodo fue nombrado mediante el Decreto 0240 del 20 de febrero de 1996, en el cual no se indica que la entidad educativa tuviera el carácter de territorial.

Por el contrario, se advierte que para su nombramiento quien dispuso el certificado presupuestal fue el Ministerio de Educación. Que con la misma prueba se demostró que el demandante mediante el Decreto 309 de 2005 fue trasladado al colegio «Domingo Savio (sic)» a partir del 16 de marzo de 2005, entidad en la que hasta la última certificación allegada al expediente seguía vinculado.

Que en el mencionado acto tampoco se señaló que el nuevo centro educativo tuviera la naturaleza de territorial, pero sí se pudo verificar que el gobernador del Caquetá, quien lo suscribió, invocó para tales efectos las competencias dadas por las Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001 en materia de administración educativa. Que no se puede presumir la naturaleza territorial de las instituciones educativas solo por el hecho de que las decisiones de nombramiento hubiesen sido suscritas por el gobernador del Caquetá, ya que la prueba idónea para ello es el acto administrativo donde conste el vínculo y se verifique con claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como tales, o bien el acto administrativo que la creó. Que, si bien la primera fue allegada, lo cierto es que no contiene esa información y la segunda no fue aportada al proceso. 7 Idem. 8 Idem.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) Que aun en el entendido de que a través de la Resolución 899 del 6 de noviembre de 2003 se «conformó» el Centro Educativo Oficial del área Rural del municipio de Puerto Rico, ello no implica que la Escuela Guayas Medio se hubiese convertido en territorial.

Que en la resolución referida se explicó que la «conformación» del centro educativo se hacía porque lo permitía el artículo 9.º de la Ley 715 de 2001 con el fin de garantizar la prestación del servicio de educación. Que la norma señala que se denomina centros educativos a las instituciones educativas que no pueden ofrecer todos los grados escolares, por lo que «deberán asociarse con otras instituciones con el fin de ofrecer el ciclo de educación básica completa a los estudiantes».

Que la asociación de los distintos centros educativos no implica su supresión o la creación de entidades educativas nuevas del nivel territorial. Que solo se trata de la unión de las ya existentes en los términos del artículo 9.º de la ley 715 de 2001, por lo que la Escuela Guayas Medio del municipio de Puerto Rico siguió existiendo, pero hacía parte, por ser asociada, de las instituciones que formaban el Centro Educativo Oficial del Área Rural del municipio de Puerto Rico y no varió su naturaleza.

Que, al no haberse demostrado la naturaleza de las vinculaciones, resultaba necesario negar las pretensiones del reclamante y condenarlo en costas en aplicación de las reglas del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, ello por haber resultado vencido en juicio. RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante impugnó la sentencia de primera instancia a fin de que esta sea revocada y se acceda a sus pretensiones.

Para el efecto afirmó que, de acuerdo con los actos administrativos de nombramiento y los contratos para los lapsos de agosto a noviembre de 1980 y de 1988 a 2005, se tiene demostrada la prestación del servicio como docente oficial en las Escuela Guayas Medio y Alto del municipio de Puerto Rico, así como también se concluye que estas vinculaciones fueron realizadas únicamente por el ente territorial en unas plazas que fueron creadas y conformadas por la misma gobernación. Que por esta razón no comparte la decisión del tribunal de origen cuando aseguró que esta documentación no era suficiente para demostrar el nivel territorial de los vínculos del reclamante, pues lo cierto es que no se puede concluir que estos eran del orden nacional solo porque no obran los actos administrativos de creación de las instituciones educativas en las que laboró. Que de las mencionadas pruebas se puede apreciar que en ninguno hubo injerencia o intervención del Ministerio de Educación Nacional, siendo únicamente el departamento del Caquetá la entidad que suscribía los decretos de designación o 9 Idem.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) los contratos, de lo cual se concluye que estos tiempos deben tomarse como territoriales y procedentes para el cómputo de la pensión gracia. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 14 de marzo de 2022 fue admitido el recurso de apelación.10 En dicha oportunidad se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, luego de notificar esta decisión, pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio.

El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestro oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.

Cuestión previa En el presente asunto, la UGPP solicitó que se emita una sentencia de unificación jurisprudencial11 en la que se defina qué es lo que debe entenderse como «plaza docente», así como sus requisitos y lineamientos. Esto con el fin que se precise cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial.

Una vez revisado lo anterior y en ejercicio de los principios de eficacia y celeridad, esta Sala precisa que de manera reiterada y previa fueron presentadas las mismas solicitudes ante varios procesos adelantados en esta instancia judicial con similares argumentos, las cuales se resolvieron mediante el auto del 20 de octubre de 202212, reiterado en providencias del 26 de octubre de 202213, en los que se indicó que tal 10 Ver índice 5 de SAMAI. 11 Ver índice 10 de SAMAI. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 76001-23-31-000-2010- 01800-01 (4070-2013), demandante: Luz del Carmen Perea de Martínez;

Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 20220, radicación: 13001-23-33-000-2013-00116-01 (2743-2015), demandante: Nelcy del Carmen Peña Mercado. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014); demandante: Polidoro Grosso Buitrago. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) y como lo prevé el CPACA en su artículo 27114, puede adelantarse el trámite que permite dar impulso a la función unificadora del Consejo de Estado, con miras a la aplicación vinculante de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Sin embargo, al realizar el estudio de las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial, consideró que no estaban dadas las condiciones para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación, dado que la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido unánime, consistente y pacífica en torno a los parámetros que se deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. En ese orden de ideas y por las mismas consideraciones expuestas en las providencias suscritas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se le dará trámite a la solicitud de unificación y se insta a estarse a lo dispuesto en el auto del 20 de octubre de 202215, reiterado en providencias del 26 de octubre de 2022.

Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 14 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, la cual se encontraba vigente para el momento de la solicitud de unificación. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»16. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 16 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199717 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201818 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 18 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,19 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 19 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el actor nació el 20 de febrero de 1955,20 de modo que cumplió los 50 años el 20 de febrero de 2005.

Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • Del 18 de agosto al 30 de noviembre de 1980 De conformidad con la constancia expedida el 4 de septiembre de 2012 por la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá,21 efectivamente se tiene demostrado que el demandante laboró como docente oficial durante el lapso bajo estudio, adscrito a la Escuela Guayas Alto Distrito de Puerto Rico, ello bajo la claridad de que este hacía parte y dependía directamente de la planta de personal de la mencionada autoridad territorial.

Al respecto, en el expediente también reposa la Resolución 0505 del 18 de agosto de 1980,22 por medio del cual el secretario de educación en representación de la Intendencia Nacional del Caquetá, nombró al actor en el cargo de maestro, del cual tomó posesión desde el 6 de octubre de 1980, pero con efectos fiscales retroactivos a partir del 18 de agosto del mismo año y por una duración específica de 103 días.23 Pues bien, en lo referente a este período en el que se observa que la designación se da por parte de una intendencia, la reiterada jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que el carácter de la vinculación generada por tal decisión sería, en 20 Según copias de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes en el expediente digital del índice 2 de SAMAI. 21 Idem. 22 Idem. 23 Idem.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) principio, territorial, según las razones que, en un caso de similares connotaciones estudió la Subsección B, así: «Asimismo, la afirmación referente a que comoquiera que en las vinculaciones estaba concernida la intendencia nacional del C., estas tienen la naturaleza de nacionales, se aclara que para la fecha en que aquellas incorporaciones se efectuaron (1979 y 1980), el hoy conocido como departamento del Caquetá fue catalogado, por medio del Decreto 963 del 14 de marzo de 1950, como intendencia, y, posteriormente, elevado a la categoría de departamento con la Ley 78 de 15 de diciembre de 1981, en cumplimiento del Acto legislativo 1 de 14 de enero de ese año, motivo por el cual no puede confundirse que el hecho de que en las resoluciones de nombramiento de la actora de 1979 y 1980 se consigne «[d]ada[s] en Florencia, Intendencia Nacional del Caquetá […]», signifique que su naturaleza sea nacional, ya que, como quedó planteado, al Caquetá antes de denominarse departamento, en particular, para las anualidades en que se emitieron los referidos actos administrativos, se le atribuía el nombre de intendencia, sin que ello implique que sea nacional, puesto que pese a las transformaciones de que fue objeto el Caquetá siempre ha sido clasificado como una entidad territorial24».

Igualmente, en lo que respecta a la naturaleza jurídica de las Intendencias o Comisarías, la Sección Segunda ha precisado: «[…], a través de la Ley 22 del 18 de enero de 198517 se establece que la administración de esas intendencias en cada entidad territorial correspondería a los Consejos Intendenciales y Comisariales y a los Intendentes y Comisarios, confirmando de esta manera lo dispuesto en la Constitución y el art. 1º de la Ley 2ª de 1943, según los cuales si bien la administración de las intendencias y comisarias correspondía al Gobierno Nacional ellas se asimilaban a los departamentos, pudiendo establecer los mismos impuestos y contribuciones y tendrían las mismas rentas que aquellos25».

Según estos planteamientos, la primera conclusión sobre el interregno es que se habría desarrollado bajo un vínculo del orden territorial por haber sido nombrado por la Intendencia del Caquetá. De acuerdo con este material probatorio y contrario a lo estimado por el tribunal de origen, los referidos medios de convicción sí son suficientes y conducentes para determinar con claridad la naturaleza territorial de la relación legal sostenida por el accionante en el interregno bajo examen, pues lo esencial no es establecer el carácter de la institución educativa donde haya laborado el docente como se afirmó en el fallo apelado, sino la plaza ocupada por este y el orden de su nombramiento en razón de su real empleador.

Por tanto, lo que se verifica con claridad para este lapsos es que, en el aludido acto de designación se aprecia que la decisión fue adoptada autónomamente por una entidad territorial sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 22 de octubre de 2018, radicación número: 18001 -23-33-000-2014-00229-01(3494-16). 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación 05001- 23-33-000-2014-00638-01 (2753-16) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) aval de este para que, en virtud de la desconcentración, las mencionada autoridades departamental en representación de la Nación efectuara la vinculación en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el FER.

Por tanto, se extrae con claridad que el nombramiento del reclamante durante este tiempo en mención fue en calidad de docente territorial, toda vez que en la parte motiva del acto no se señaló que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en la resolución mencionada previamente.

De hecho, en ningún momento se deduce que el cargo ejercido por el demandante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculado por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que esta relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para este lapso y como bien lo indica el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 que señala lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» Por consiguiente, el tiempo de labor oficial del actor como maestro estatal territorial del 18 de agosto al 30 de noviembre de 1980 (3 meses y 12 días), puede computarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada. • (i) Contratos de prestación de servicios entre 1988 y 1995, y, (ii) nombramiento en propiedad desde el 21 de febrero de 1996, al menos hasta el 6 de agosto de 201826 (por conversión de soluciones educativas) 26 Esta fecha corresponde a la de expedición del certificado de información laboral en el que consta que, para ese momento, el accionante aún seguía activo vinculado con el Magisterio.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) Para analizar inicialmente los (i) períodos de vinculación contractual, es necesario remitirse a la constancia suscrita el 11 de enero de 1996 por la coordinadora de soluciones educativas de la Gobernación del Caquetá,27 así como a la copia de los contratos de prestación de servicios celebrados por el reclamante con el gobernador del Caquetá en cada una de las anualidades bajo estudio,28 en los que se indica con claridad que el apelante se desempeñó como docente en instituciones educativas de dicha entidad territorial, contratado para el efecto directamente por esta autoridad durante los siguientes lapsos: (i) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1988, (ii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1989, (iii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1990, (iv) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1991, (v) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1992, (vi) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1993, (vii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1994, y, (viii) del 1.º de febrero al 31 de diciembre de 1995.

Para dichos períodos se afirma en las cláusulas de los mencionados documentos que el régimen aplicado a este tipo de vinculaciones fue el de una relación contractual, no constitutiva de derechos laborales ni de relación de trabajo entre las partes. Ahora, si bien se observa que la forma en la que el actor se desempeñó como educador estatal fue en virtud de varios contratos de prestación de servicios, y no de una relación legal y reglamentaria, lo cierto es que no se puede desconocer la naturaleza propia de la labor educativa, la cual comporta en esencia una actividad reglada y sometida a directrices de política pública que conlleva asumir que, en realidad, tales relaciones contractuales eran verdaderamente vínculos laborales encubiertos que tienen plenos efectos en materia del reconocimiento de prerrogativas como la pensión gracia. Respecto a esta afirmación, basta con resaltar, como lo hizo esta Corporación en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 que, en el caso de los maestros del Estado no existe duda sobre la prestación personal del servicio, así como la remuneración que estos perciben por esa labor debido a la esencia del contrato celebrado, al igual que la subordinación y dependencia a la que están sometidos debido a la falta de autonomía y discrecionalidad que se predica del desarrollo de las funciones educativas, pues este servicio está regulado por los lineamientos revisados, controlados y materializados en órdenes de un superior.

Al respecto se recuerda que el Consejo de Estado29 ha manifestado lo siguiente sobre las vinculaciones mediante la aludida modalidad contractual: 27 Ver el expediente digital obrante en el índice 2 de SAMAI. 28 Idem. 29Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 19 de enero de 2017, radicación: 54001-23-33-000- 2012-00180-01 (1706-2015).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) «[…] Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado». […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. […]» Esta postura jurisprudencial obedece al hecho de que debe garantizarse el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral, básicamente en la medida en que debido a que el desarrollo de la función docente implica necesariamente un elemento de subordinación intrínseco derivado de la regulación y control de las actividades educativas por parte de las autoridades, así como la prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de formación y experiencia, lo que realmente se genera es un vínculo laboral entre la administración y los educadores contratados, el cual puede deducirse en casos particulares como el que es objeto de discusión, sin que deba exigirse el pronunciamiento judicial previo que así lo declare.

Además, resulta adecuado acudir a la tesis que esta Corporación ha sostenido en casos similares al presente, cuando se ha precisado que la normativa especial de la pensión gracia no excluyó tal forma de labor oficial contractual para consolidar aquel derecho, toda vez que lo esencial para adquirirlo es que el demandante compruebe que ejerció funciones como educador oficial en plazas del orden territorial o nacionalizado, lo cual ocurre en el asunto bajo examen si se tiene en cuenta que el actor fue contratado para desempeñarse como profesor del departamento del Caquetá. Ahora, a partir de los referidos contratos aportados al proceso, lo que se aprecia con claridad es que el gobernador del departamento del Caquetá en su calidad de parte contratante actuó además como presidente de la Junta Administradora del Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) respectivo Fondo Educativo Regional, tanto así que igualmente sometió los efectos fiscales del vínculo al visto bueno del delegado del Ministerio de Educación ante el FER, quien intervino directamente con su firma.

Lo expuesto permite a la Sala concluir que la demandante fue maestra oficial nacionalizada durante los interregnos en comento, pues en oposición a lo asegurado por el tribunal de origen, lo cierto es que este material probatorio sí permite determinar que las plazas ocupadas por el recurrente a través del programa de soluciones educativas nunca fueron territoriales, y mucho menos nacionales como lo sostuvo la UGPP.

Para ello es de resaltar que el Consejo de Estado30 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

Bajo este contexto, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal nacionalizado.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. […]» (Líneas intencionales). Con base en lo anterior, se observa que los nexos contractuales del actor durante los tiempos estudiados ocurrieron por decisión directa del gobernador del Caquetá, es decir, por una autoridad territorial, pero todo con el fin de que aquel ocupara unas plazas autorizadas, aprobadas, administradas y financiadas presupuestalmente por el Fondo Educativo Regional a través del delegado del Ministerio de Educación y con recursos del SGP.

En tal sentido, resulta adecuado concluir que los cargos de maestro contratado desempeñados por el reclamante fueron creados o transformados en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los ingresos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer la mencionada cartera gubernamental. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023.

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) De hecho, si bien la entidad demandada aseguró que estos lapsos fueron del orden nacional, lo cierto es que en ningún aparte o cláusula de los contratos de prestación de servicios se advierte que la posición ocupada por la demandante haya sido de aquellas previstas para la estructura funcional de las soluciones educativas nacionales, ni que el propio Ministerio de Educación le haya conferido autorización expresa al departamento del Caquetá para que contratara al accionante como maestro, pues no se verifica intervención directa de dicha autoridad en lo que respecta a la decisión, sino solo la de su delegado ante el FER, pero exclusivamente para asegurar la financiación a través del SGP.

Lo expuesto entonces se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».

Pues bien, conforme a esta misma argumentación jurídica puede asegurarse que el (ii) período de labor oficial del demandante como docente, comprendido entre el 21 de febrero de 1996, y, al menos hasta el 6 de agosto de 2018 cuando se certificó que aún continuaba en servicio activo para el magisterio, también fue del orden nacionalizado.

Sobre el punto se destaca que obra el Formato Único para la Expedición del Certificado de Información laboral emitido el 6 de agosto de 2018 por la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá,31 en el que se precisó que el actor ha laborado para dicha autoridad a lo largo del interregno bajo análisis mediante un vínculo que se sostiene, era del orden nacional.

De igual forma reposa el Decreto 0240 del 20 de febrero de 1996,32 por medio del cual el gobernador del mencionado ente territorial nombró en propiedad al apelante como docente por reconversión del programa de soluciones educativas en el que venía laborando a través de los aludidos contratos de prestación de servicios, a fin de que ocupara una plaza docente adscrita a la planta de personal de la entidad, de 31 Ver el expediente digital obrante en el índice 2 de SAMAI. 32 Idem.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) la que tomó posesión desde el 21 de febrero de 1996.33 Acerca de la situación específica de las soluciones educativas, el Consejo de Estado ha precisado con claridad que aquellas pueden tener el mismo orden de los diferentes tipos de vínculos existentes, y que en caso de que sean convertidas a una relación legal y reglamentaria formal y definitiva, necesariamente esta última mantendría igual naturaleza jurídica que la que se le había otorgado a los contratos, tal como se expresó, por ejemplo, para el caso de los nexos que originalmente venían de la Nación cuando en sentencia proferida por esta corporación34 se manifestó que: «[…] Ahora bien, se advierte que esta corporación en casos similares ha precisado que las soluciones educativas pueden asimilarse a un contrato de prestación de servicios que puede ser nacional, departamental o municipal35, y que para las soluciones educativas nacionales se puede concluir que las conversiones a plazas docentes de tiempo completo sostenían la calidad inicial que originó la relación laboral del docente, es decir, la nacional, como es la del caso estudiado en esta oportunidad.

Puntualmente, la sentencia del 20 de octubre de 202236, expresamente indicó que: «Sobre el particular, se advierte que el programa de «soluciones educativas» se asimiló a una vinculación contractual por prestación de servicios que podía ser del nivel nacional, departamental o municipal, de modo que, al indicar la orden de autorización laboral del 24 de febrero de 1993 que la vinculación de un docente era para el programa «SOLUCIONES EDUCATIVAS P.N.R» y el Decreto 076 de 1994 que las plazas objeto de conversión eran «soluciones educativas nacionales», se puede inferir que estas nacieron bajo esa misma categoría (nacional), y al pasar a ser plazas docentes de tiempo completo, continuaron con esta.» […]» En consecuencia, a partir de las consideraciones del referido decreto de nombramiento, en las que el gobernador del departamento del Caquetá aseguró que la plaza a ocupar por el accionante sería reconvertida por autorización y aval del delegado del Ministerio de Educación ante el FER,37 solo con fines de financiamiento y para que hiciera parte de la planta de personal de la entidad territorial, sin lugar a dudas se entiende que el servicio que se venía ejecutando bajo una figura (solución educativa) ahora se prestaría en otra diferente (relación legal y reglamentaria de tiempo completo), pero sin modificarse las características propias de la vinculación original, ya que, tal cambio atañe a la jornada y no al desempeño del cargo ni a la naturaleza de la categoría inicial que para este caso se definió anteriormente como nacionalizada. 33 Idem. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 5 de junio de 2024.

Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020). 35 Procesos con radicado: 70001-23-33-000-2015-00236-01 (2709-2016) del 20 de octubre de 2022; 81001-23- 33-000-2013-00108-01 (4784-2014) del 3 de marzo de 2022; 81001-23-33-000-2014-00050-01 (2631-2015) del 24 de febrero de 2022; 68001-23-33-000-2013-00333-01 (1098-2014) del 17 de febrero de 2022. 36 70001-23-33-000-2015-00236-01 (2709-2016) 37 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) En consonancia con la jurisprudencia citada y el análisis del acto, el nombramiento de la maestra no implicó una modificación de la vinculación nacionalizada primigenia, de la cual incluso se derivó la conversión de la solución educativa, permaneciendo invariable la calidad inicial aun después de la nominación realizada por el Decreto 0240 del 20 de febrero de 1996, lo que implica que, tal como lo sostuvo la parte apelante en su recurso, el juez de primera instancia realizó un análisis probatorio errado respecto de los mencionados elementos de convicción, pues a partir de estos sí era posible concluir que el accionante detentó una vinculación como docente nacionalizado cuyos tiempos sí deben ser tenidos en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio.

Sin perjuicio de lo anterior, también se advierte conforme a la historia laboral del demandante que, este durante el período examinado tuvo una situación administrativa de traslado en virtud de lo dispuesto en el Decreto 00308 del 16 de marzo de 2005,38 pues fue reubicado del Centro Educativo Santana Ramos del municipio de Puerto Rico a la Institución Educativa Domingo Savio del municipio de San Vicente del Caguán. Ahora, si bien en dicho acto se indicó que el maestro era del orden nacional como también lo señaló el certificado laboral, lo cierto es que, del análisis del acto administrativo de nombramiento (generado en virtud de una conversión de soluciones educativas nacionalizadas como también quedó demostrado previamente), es posible establecer con certeza que en ningún momento la plaza ocupada por el recurrente perteneció a la planta de personal del Ministerio de Educación. De hecho, ni en los contratos ni en el referido decreto se manifestó que esta cartera gubernamental hubiese fungido cono su empleador directo o indirecto, ni que la plaza en cuestión fuera de su propia planta de personal, ya que en todo momento se determinó que el cargo ejercido por el actor durante los lapsos contractuales y luego con nombramiento, en realidad siempre perteneció al departamento del Caquetá, y, además, era administrado y financiado a través del FER con recursos del SGP, lo que también corrobora que su naturaleza era nacionalizada, mas no nacional.

En todo caso, es pertinente recordar que respecto a los traslados de docentes se ha precisado que lo propio no cambia la calidad de educador, pues tal hecho no corresponde a una de las formas de terminación la relación legal, y mucho menos implica una nueva designación, sino que, por el contrario, es una situación administrativa que conlleva la continuidad del vínculo en las mismas condiciones en las que este se originó, razón por la cual, no es dable asumir que el recurrente hubiese transformado su naturaleza por haber pasado a otra institución educativa. 38 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) Con base en estos planteamientos, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por el apelante como docente nacionalizado durante los lapsos transcurridos entre el (i) 1.º de febrero y el 30 de noviembre de 1988, (ii) 1.º de febrero y el 30 de noviembre de 1989, (iii) 1.º de febrero y el 30 de noviembre de 1990, (iv) 1.º de febrero y el 30 de noviembre de 1991, (v) 1.º de febrero y el 30 de noviembre de 1992, (vi) 1.º de febrero y el 30 de noviembre de 1993, (vii) 1.º de febrero y el 30 de noviembre de 1994, y (viii) 1.º de febrero y el 31 de diciembre de 1995 (6 años, 8 meses y 23 días); así como del 21 de febrero de 1996 al 6 de agosto de 2018 (22 años, 5 meses y 16 días), observa la Sala que, sumando estos períodos junto al primero analizado previamente, el reclamante sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestro con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues en total acumuló 29 años, 5 meses y 21 días.

Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna relación legal y reglamentaria en una plaza de iguales naturalezas jurídicas a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva de que el accionante se desempeñó como tal al servicio del departamento del Caquetá en virtud de un nombramiento del orden territorial desde 18 de agosto hasta el 30 de noviembre de 1980, es decir, en un interregno previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmada la exigencia analizada.

En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa ni en primera instancia, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia no acertó en el fallo apelado al denegar el reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la parte activa, de suerte que habrá de revocarse dicha providencia para acceder a las pretensiones de la demanda. Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas.

Análisis de la prescripción El Consejo de Estado39 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 15 de febrero de 2009 cuando el reclamante acreditó los 20 años de servicio,40 esto es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (20 de febrero de 2005)41, pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.

Ahora, tal como se verifica en la parte considerativa de la Resolución RDP 042745 del 29 de octubre de 201842, el accionante presentó la petición de reconocimiento pensional ante la UGPP el 10 de agosto de 2018 y radicó la demanda el 27 de mayo de 2019,43 es decir, por fuera del término de los 3 primeros años contados a partir de la fecha del estatus, razón por la cual se declarará probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, respecto de las mesadas causadas a favor del apelante anteriores al 10 de agosto de 2015.

Con fundamento en lo expuesto, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos reprochados a fin de ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por el actor en el año anterior a la consolidación del estatus jurídico (15 de febrero de 2008 a 14 de febrero de 2009), con efectividad desde el 15 de febrero de 2009, pero con efectos fiscales a partir del 10 de agosto de 2015 por prescripción trienal de mesadas que se declarará como excepción probada conforme a lo expuesto previamente.

La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».44 40 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 18/08/1980 30/11/1980 0 3 12 1/02/1988 30/11/1988 0 9 29 1/02/1989 30/11/1989 0 9 29 1/02/1990 30/11/1990 0 9 29 1/02/1991 30/11/1991 0 9 29 1/02/1992 30/11/1992 0 9 29 1/02/1993 30/11/1993 0 9 29 1/02/1994 30/11/1994 0 9 29 1/02/1995 31/12/1995 0 10 30 21/02/1996 15/02/2009 12 11 25 TOTAL 12 + 8 = 20 AÑOS 87 + 9 = 96 (8 AÑOS) 270 (9 MESES) 41 Dado que nació el 20 de febrero de 1955. 42 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 43 Ver sello de radicación en el expediente digital del índice 2 de SAMAI. 44 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Ahora, en esta instancia, pese a que se está revocando la decisión del juez de primera instancia, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP45 que refiere a la condena en costas en ambas instancias a la parte que resulte vencida en segunda, decide aplicar en su lugar el criterio previamente enunciado y observa que de los argumentos planteados en la contestación de la demanda y en el trámite de primera no se presenta una falta de sustento jurídico que dé lugar a la imposición de dicha carga. 45 «[…] Artículo 365.

Condena en costas En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022) Contrario a ello la parte demandada propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en esta oportunidad la procedencia del derecho, por lo que no se impondrá tal condena en ninguna de las instancias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones RDP 042745 del 29 de octubre de 2018 y RDP 001697 del 22 de enero de 2019, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor del demandante.

TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción formulada por la entidad demandada, ello respecto de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 10 de agosto de 2015.

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor del señor Virgilio Vera Verú, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por este durante el año anterior a la consolidación del estatus jurídico pensional (15 de febrero de 2008 a 14 de febrero de 2009), con efectividad desde el 15 de febrero de 2009, pero con efectos fiscales a partir del 10 de agosto de 2015 por prescripción trienal de mesadas.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo.

QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

SEXTO: RECONOCER PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Trujillo Polanía, y como apoderada sustituta a la abogada Ana María Londoño, ambos portadores de las tarjetas profesionales 201.792 y 354.136 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 17 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00069-01 (1037-2022)

SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente