Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Dieciséis (16) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a decidir la acción de tutela formulada por Departamento de Boyacá – Secretaria de Hacienda, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Bogotá.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la entidad tutelante frente a la providencia judicial objeto de censura, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela.
La accionante, quien actúa a través de apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad; presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Bogotá. Por consiguiente, requirió “[…] revocar las sentencias de primera y segunda instancia, de 30 de junio de 2018 y 8 de noviembre de 2023, proferidas dentro del medio de nulidad y restablecimiento radicado bajo No11001333501320160030901, por el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, respectivamente. y que como consecuencia de lo anterior, “ Ordenar seguir adelante con el trámite del medio de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo No 11001333501320160030901, emitiendo sentencia que resuelva de fondo el asunto. 1.3 Hechos.
En síntesis, señaló el apoderado judicial que la entidad acudió a la jurisdicción contencioso administrativa contra FONPRECON, haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de obtener la declaratoria de nulidad parcial de las Resoluciones 0077 del 27 de enero del 2005 y 2401 del 18 de diciembre del 2006, en lo relacionado con el monto y valor de la cuota parte pensional asignada al departamento, para la pensión del señor Camilo Hernando Torres Barrera.
A dicho proceso le correspondió el radicado 11001-33-35-013-2016-00309-01, y su estudio al Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que mediante providencia del 30 de junio del 2018 declaró la caducidad de la acción, decisión apelada y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F mediante proveído del 8 de noviembre del 2024.
Según la parte activa, la caducidad fue declarada “al considera (sic) que cualquier controversia que verse sobre cuotas partes pensionales debe presentarse dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de acto administrativo de reconocimiento pensional, por tener carácter parafiscal, con fundamento en el numeral 2, literal d, del artículo 164 del C.P.A.C.A, en sentencia del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurriendo así en un defecto material o sustantivo. 1.4 Argumentos de la tutela El apoderado judicial argumentó que, las providencias atacadas, incurren en defecto sustantivo o material, porque ambas providencias se fundamentaron en normas jurídicas sobre caducidad que no contempla los mismos supuestos de hecho del caso sometido a estudio, inaplicando el numeral 1° literal c del artículo 164 del CPACA, para darle aplicación al numeral 2° literal d del artículo 164 del CPACA, pues en su concepto la cuota parte es una prestación periódica que no puede someterse al fenómeno de la caducidad, frente a ello manifestó que en diversos autos y en jurisprudencia de la Corporación se ha fallado en dicho sentido.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación a través de auto del 29 de mayo del 2024, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado Trece (13) Administrativo del Circuito de Bogotá como accionados y se vinculó al trámite al Fondo de previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON) y al señor Camilo Hernando Torres Barrera como terceros interesados. 1.5 Contestaciones de la acción. 1.5.1 Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON.
Pidió negar las pretensiones de la tutela, para ello indicó que el mecanismo carece de relevancia constitucional al tratarse de una discusión exclusivamente legal, buscando retrotraer las actuaciones judiciales para obtener una decisión favorable a sus intereses, que no evidencia yerro alguno en las decisiones atacadas y que la acción incumple el requisito de inmediatez, porque la sentencia atacada es del 24 de noviembre del 2023 y presentó la acción el 24 de mayo del 2024.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca y los demás vinculados no presentaron informe. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 2.2 Cuestión preliminar. En el asunto sub examine la demandante pide se dejen sin efectos los fallos de 30 de junio de 2018 y 8 de noviembre de 2023, proferidas por el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, respectivamente.
Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 8 de noviembre de 2023, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 30 de junio de 2018, decidió de manera definitiva el mencionado proceso contencioso-administrativo. 2.3 Problema jurídico. Determinar si es procedente estudiar mediante esta solicitud de amparo la vulneración de derechos fundamentales que pueda comportar la sentencia 8 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y, de ser procedente, si se ha configurado un defecto sustantivo o material que amerite la intervención del juez constitucional. 2.4 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 2.6 Derecho al acceso a la administración de justicia La justicia, en el ordenamiento jurídico colombiano, posee una triple entidad como valor, principio y derecho, cada una de ellas tiene una faceta teleológica diferenciada, es decir, su finalidad es distinta dependiendo del enfoque usado para interpretarlo, en particular, cuando se trata del acceso a la justicia como derecho, pues esta es una garantía en doble sentido que obliga y limita al Estado.
Lo obliga, por cuánto establece en cabeza de él la necesidad de establecer toda una estructura institucional que le permita a los asociados para dirimir los conflictos que se generen, así pues, someter a juicio de un tercero imparcial bajo reglas de juego claras y con la posibilidad de controvertir el resultado, esa es parte de la esencia de los Estados Democráticos modernos. Ahora, el límite impuesto radica en que el Estado debe abstenerse de impedir el acceso a la justicia por los particulares sea imponiendo trabas formales o materiales, de modo que hagan imposible para cualquier persona obtener justicia frente a sus conflictos, esto puede ser por ejemplo imponer costos al ejercicio judicial, o requisitos formales inflexibles y discordantes con la realidad material de la sociedad.
En esos términos, la Corte Constitucional ha identificado que: “En efecto, la obligación de garantía respecto del derecho de acceso a la justicia se refiere al deber que tiene el Estado de hacer todo lo que esté a su alcance para el correcto funcionamiento de la administración de justicia. Es decir, se trata de lograr el buen gobierno de la función y la provisión de infraestructura para que los jueces puedan ejercer su importante labor.
Entonces, la realización de dicho derecho no se limita a la posibilidad que debe tener cualquier persona de plantear sus pretensiones ante las respectivas instancias judiciales, sino que se trata de una garantía que se extiende a dotar de infraestructura a las juezas y jueces para que puedan acceder al ejercicio de administrar justicia y de esta forma garantizar la eficiente prestación de este servicio público”.
Debe entonces el Estado proveer todas las garantías para que cualquier persona, ciudadano o no, pueda acceder a la justicia, es decir, pueda ejercer los mecanismos jurídicos para la defensa de sus intereses, cualesquiera que estos sean. 2.7 El debido proceso El artículo 29 de la norma Superior, establece que el Debido Proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
La garantía en comento implica que tanto las autoridades administrativas como los jueces, se encuentran compelidos a ceñirse a las normas constitucionales y legales, con lo cual se garantizan a su turno, la protección y realización de los derechos de las personas. Conforme a lo conceptuado por la Corte Constitucional, el Debido Proceso comprende plurales órbitas de incidencia: El derecho a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo.
El derecho al juez natural, identificado este con el funcionario que tiene la capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley. El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando se requiera, a la igualdad ante la ley procesal, el derecho a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso. El derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables.
El derecho a la independencia del juez, que solo tiene efectivo reconocimiento cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo. El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.
Este derecho es una garantía de sujeción, que permite que se desarrollen otros derechos como el de la igualdad ante la Ley o la dignidad humana, mientras que desarrolla una serie de principios relacionados con la celeridad, la previsibilidad de las actuaciones judiciales y el acceso a la administración de justicia, por lo que su quebrantamiento afecta uno de los núcleos esenciales que caracteriza al Estado de Derecho y en consecuencia tiene la capacidad de justificar la intervención del juez de tutela. 2.8 La Igualdad en la Constitución Política Como se dijo, algunas figuras normativas de la constitución poseen una triple naturaleza jurídica, como valor, principio o derechos.
De manera sucinta, los derechos se constituyen como garantías, que a un nivel básico tienen una doble implicación, de carácter positivo o negativo respecto del actuar del Estado o de los particulares, es decir, establecen unos límites frente a la capacidad de hacer o impedir una acción que lesione el derecho de la persona. Así pues, Esta Corporación ha mantenido su línea jurisprudencial inamovible frente al significado de la igualdad como derecho fundamental, de modo que, en sentencia reciente, aunque no única, se ha pronunciado sobre el asunto de la siguiente forma: “La igualdad como derecho subjetivo está relacionada con la identificación de los límites que tiene el legislador respecto de los derechos de las personas.
Dentro de esta comprensión ha dicho la Corte desde el comienzo, que “De este carácter de la igualdad como derecho subjetivo se deriva, a su vez, su segunda característica: la igualdad es, también, una obligación constitucionalmente impuesta a las ramas y órganos del poder público, obligación consistente en tratar de igual forma a cuantos se encuentran en iguales situaciones de hecho.
Desde esta perspectiva, la igualdad mantiene su carácter de derecho subjetivo, pero lo proyecta, además, como una obligación de los poderes públicos que guarda una estrecha relación con la imparcialidad de que trata el artículo 209 superior.” Cuando, por otra parte, se hace referencia a la igualdad como principio constitucional, queda de manifiesto su contenido como norma de mandato, de las cuales se resaltan tres condiciones intrínsecas en ellas, que vienen a ser: Son verdaderas normas con mandatos obligatorios y exigibles.
Son normas de carácter general, aplicables a todas las especialidades jurídicas. Son normas que se utilizan para definir casos complejos. En caso de conflicto entre principios, se resuelve haciendo uso de la ponderación. Pero en esencia, los principios son normas de carácter programático, que obligan al Estado a actuar conforme a las posibilidades que va construyendo con el paso del tiempo, de modo que a futuro siempre será exigible una aplicación más garantista del principio en cuestión. Así pues, esa corporación ha entendido sobre la igualdad como principio que este: “[…] es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales.
Se supera así el concepto de igualdad de la ley a partir de la igualdad abstracta, por el concepto de generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado”.
Por último, la igualdad como valor se ciñe de su naturaleza como enunciados cuya eficacia es interpretativa, es decir, los valores constitucionales son componentes axiológicos del ordenamiento jurídico que se utilizan como elementos útiles para dirimir diferencias interpretativas, por lo tanto, todo el ordenamiento jurídico se fundamenta en estos, pues de su contenido filosófico se deriva la estructura hermenéutica que sostiene el ordenamiento jurídico constitucional.
“La igualdad como valor convoca el carácter relacional del derecho a la igualdad y ha resultado especialmente útil y significativa respecto de los sujetos de especial protección constitucional como las personas en condición de pobreza, las personas en condición de desplazamiento, las víctimas del conflicto y las personas en condición de discapacidad.
Respecto de ellos y en palabras de Peces Barba, la igualdad como valor “consiste en concretar los criterios para llevar a cabo el valor solidaridad, en crear las condiciones materiales para una libertad posible para todos y en contribuir a la seguridad con la satisfacción de necesidades a quien no puede hacerlo por su propio esfuerzo”. De todo lo anterior se desprende que, la igualdad nace como garantía en favor del individuo, como fuente material de justicia y como soporte del orden social justo al que aspira el Estado, de allí que el Estado se vea en la obligación de asegurar en la medida de lo posible, condiciones de igualdad material entre las personas, aunque también se puede predicar esta de gremios o asociaciones, siempre y cuando existan condiciones mínimas que permitan identificar elementos sustanciales comunes entre los sujetos comparables, es decir, que la igualdad sea entre iguales. 2.9 Solución al caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad de la entidad tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 1° de diciembre del 2023 y la solicitud de amparo se instauró el 24 de mayo del 2024, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 23 días); y (v) la sentencia acusada no fue dictada en una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto bajo la causal específica alegada por la tutelante. 2.9.1 Violación al derecho al acceso a la justicia. Para sustentar este cargo, el sujeto activo de este trámite constitucional indicó que “ha sido quebrantado el artículo 229 de la Constitución Política, porque con las sentencias de primera y segunda instancia objeto de tutela, las autoridades judiciales accionadas, anulan la posibilidad de obtener un fallo que resuelva de fondo las pretensiones planteadas en la demanda, relacionadas con la asignación de cuotas partes pensionales.
Mantener dentro del ordenamiento jurídico los efectos de una sentencia que inaplica normas y precedentes judiciales en perjuicio del accionante debe ser objeto de reproche constitucional”. Frente a lo anterior vale la pena referir que, de los hechos manifestados por el Departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda, no se desprende que en efecto exista una vulneración evidente o palpable de derechos, pues de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, el acceso a la administración de justicia: “[…] se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para obtener la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que por razón de su vinculación directa con el debido proceso y con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad, el acceso a la administración de justicia se define también como un derecho medular, de contenido múltiple o complejo, cuyo marco jurídico de aplicación compromete, en un orden lógico: (i) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, que se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de los intereses particulares;
(ii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales-acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos.” Así las cosas, no se encuentra que la actuación atacada incumpliera alguno de los elementos que la jurisprudencia constitucional ha señalado como núcleo esencial de este derecho, pues el accionante refirió que acudió a la jurisdicción en primera y segunda instancia sin manifestar o demostrar que se le impidió acudir a algún mecanismo judicial, o usar los recursos contemplados en el mismo, o que no se defina su asunto o haya habido una demora excesiva e injustificada para definir de fondo.
Pero más allá de todo lo anterior, lo que si resulta palpable es que su principal inconformidad está ligada a lo que considera un ejercicio arbitrario por parte de los falladores de instancia para con su asunto, derivando de ello en una sentencia contraria a sus intereses por incurrir en un defecto sustantivo, pero ello no configura per se una violación a su derecho al acceso a la administración de justicia, por lo que no hay mérito para asentir a su protección. 2.9.2 Violación al debido proceso por incurrir en defecto sustantivo.
Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: “Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.” En el asunto sub examine, la Secretaría de Hacienda de la Gobernación de Boyacá, mediante su apoderado judicial, alegó que la interpretación que hicieron las instituciones accionadas del contenido normativo del artículo 164 del CPACA es errado, para ello refirió: “[…] [L]a propia Corte Constitucional, determina que la cuota parte pensional, no puede extinguirse mediante prescripción, porque tiene un vínculo directo con la pensión, mucho menos siguiendo esta lógica puede pensarse que una reclamación judicial respecto de su asignación pueda caducar, si es imposible su prescripción al igual que el reconocimiento pensional […].
Igualmente, el Consejo de Estado, al tratar el tema de caducidad de actos administrativos que reconocen un reajuste pensional, ha indicado que por ser actos que [de]penden del acto de reconocimiento principal (la pensión) que (sic) no tiene término de caducidad, tampoco lo tiene el que decide la petición de reajuste. Lógica que es aplicable a los actos administrativos que asignan cuotas partes pensiónales, pues derivan del reconocimiento de una prestación periódica, por lo cual adicionalmente a los expuesto pueden demandarse en cualquier tiempo.
De declarase la caducidad con los argumentos esgrimidos por el Tribunal Administrativo, se estaría contraviniendo los derechos fundamentales al debido proceso y al libre acceso a la administración de justicia, previsto en los artículo 29 y 229 C.P; pues no sería equitativo ni razonable que se permitiera demandar en cualquier tiempo el derecho pensión y la cuota parte que soporta el financiamiento de la mismo (sic) no, pues entre las dos existe una relación directa e infranqueable, que hace que juntas sean prestaciones periódicas de carácter vitalicio en la medida que la una coexiste con la otra, […].
Así, respetuosamente considero que las entidades accionadas, se equivocan por inaplicación de la norma descrita, al proferir sentencias que declaran la caducidad del término para interponer las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que en el presente asunto se discute una prestación periódica, como son los actos administrativos que establecen cuotas partes pensionales como un aporte pensional vitalicio.
En suma, las entidades accionadas en las providencias cuestionadas toman como fundamento una norma sobre caducidad inaplicable a los supuestos de hecho del presente caso (numeral 1, literal c, del artículo 164 del C.P.A.C.A), efectuado una interpretación no razonable, perjudicial para los derechos e intereses de la entidad demandante.” De cara a estas alegaciones, la Sala debe indicar que en este asunto no existe sentencia de unificación que determine el precedente aplicable a la materia, pues la obligación existente conforme a la cual los jueces deben acatar los precedentes judiciales es la contenida en el artículo 230 superior, que indicó que “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. […] [l]a equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial; en punto a ello, la jurisprudencia, que solo aplica la norma a un caso concreto, es un criterio auxiliar del derecho, tiene cierto valor como herramienta hermenéutica en la actividad judicial, mientras que por otro lado, las sentencias que crean reglas de derecho, que en sentido material tienen el alcance de normas, se trata ahí sí de precedentes judiciales de obligatorio acatamiento, en esa línea, la Corte Constitucional ha referido que: “En reiteradas oportunidades, esta Corporación ha definido el precedente judicial como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”.
Asimismo, la doctrina lo ha definido como el mecanismo jurisdiccional que tiene su origen en el principio stare decisis o estar a lo decidido, el cual consiste en la aplicación de criterios adoptados en decisiones anteriores a casos que se presenten en situaciones posteriores y con circunstancias similares.” De acuerdo con la jurisprudencia aplicable al caso, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han referido en múltiples oportunidades que las cuotas partes pensionales tienen la naturaleza de parafiscales, dicho concepto se da porque son considerados como “soportes financieros de un sistema de seguridad social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras” y porque tienen “destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones”.
De tales se deriva: (i) El derecho del trabajador a exigir el reconocimiento y pago completo de sus mesadas pensionales a la última entidad o caja de previsión a la que se vinculó (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo); (ii) La obligación correlativa de esa entidad de reconocer y pagar directa e integralmente las mesadas pensionales;
(iii) El derecho de la entidad o caja que reconoció la prestación, a repetir contra las demás entidades obligadas a la concurrencia en el pago, una vez efectuado el desembolso correspondiente, y (iv) La obligación correlativa de las entidades concurrentes, de proceder al pago completo y oportuno de sus cuotas partes pensionales en la proporción que les ha sido asignada.
La finalidad de esta figura, radica en que constituye una garantía para quienes, previo a la vigencia de la Ley 100 de 1993, estuvieron laborando en distintas entidades públicas, pues ante ello “[e]l sistema de cuotas pensionales se estableció dentro del régimen de seguridad social del sector público colombiano con la finalidad de que las entidades en las cuales el empleado o trabajador había servido o cotizado para su pensión contribuyeran con la entidad o caja pagadora de la prestación y a prorrata o en proporción al tiempo de servicio, al pago de la misma De conformidad con lo expuesto, se encuentra que, la naturaleza de las cuotas partes pensionales es la de una contribución parafiscal, en tanto constituyen un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
Sobre el carácter parafiscal de los recursos de la seguridad social y su destinación específica, conforme con el artículo 48 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha señalado que tales recursos son indispensables para el funcionamiento del sistema de seguridad social, y en esta medida están todos articulados para la consecución del fin propuesto por el Constituyente.
De acuerdo con las pretensiones transcritas por el Juez 13 Administrativo de Oralidad de Bogotá en el fallo objeto de debate, van encaminadas a controvertir el monto establecido a pagar por esa entidad y el monto reliquidado de dicha prestación, advirtiéndose que no van dirigidas a la prestación periódica como consecuencia de un pago excesivo frente a la cuota parte establecida, sino al porcentaje de la cuota parte acordada en el año 2005 y modificada en el 2006.
En este punto vale la pena destacar, que si bien se comparte la posición imperante en la jurisprudencia traída al caso concreto, frente a la naturaleza crediticia de la cuota parte cuándo se ha pagado, igualmente se comparte el concepto según el cual el acto de reconocimiento del porcentaje a pagar por cuenta de la cuota parte, si se somete al fenómeno de la caducidad, toda vez que ellos no tienen la característica de periódicos, es decir, ese acto por sí mismo no se genera mes a mes, caso distinto al de las mesadas pensionales que se causan mensualmente y que no están sujetas al término de caducidad por su propia naturaleza.
Para mejor claridad de lo anterior, se tiene que lo pretendido en el trámite ordinario por la entidad territorial accionante, consistió en: Es decir, centró el debate judicial al monto de la cuota parte establecida para el Departamento de Boyacá; distinto sería, si el cuestionamiento del accionante fuese dirigido contra los factores que se tienen en cuenta para integrar el porcentaje reconocido, debido a que el cálculo del porcentaje se realiza siempre bajo esos parámetros, y ellos no caducan a los 4 meses después de causados, porque dichos elementos si integran la parte periódica de la prestación pensional.
Frente a todo lo anterior, se tiene que para el juez de primera instancia “las cuotas partes tienen naturaleza de contribución parafiscal, por lo tanto, si la inconformidad de la entidad demandante radicó en el valor de la cuota pensional que le fijó Fonprecon, debió incoar el medio de control dentro del término de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación, ejecución, publicación o comunicación del acto demandado. [Por lo que e]ncontró que los actos acusados fueron notificados muchos años antes de la presentación de la demanda”.
Por su parte, la sentencia de segunda instancia aquí atacada, señaló: “Para la Sala, pese a que en los actos acusados confluye un punto de reconocimiento pensional, en lo que respecta a la proporción de la cuota parte asignada a la entidad demandante, se encuentra sujeta al fenómeno de la caducidad al tratarse de un crédito fiscal, al que no le aplica la premisa utilizada para las prestaciones periódicas.
Y es que ello tiene razón de ser en la medida que, a través de una actuación administrativa previa al reconocimiento pensional, las entidades que concurren a su pago realizan liquidaciones y acuerdos para llegar a establecer la cuota con la que deben aportar. De manera que, es posible concluir que la decisión que define la situación particular y concreta de la entidad se da en el acto por el cual se aceptó el proyecto de resolución del reconocimiento pensional, y no, en el propio acto que reconoce la prestación al afiliado.
No puede confundirse lo dispuesto en la sentencia C - 895 de 2009, en cuanto a la prescripción, pues allí se dijo que esta figura se relaciona con el derecho al recobro de las no reclamadas oportunamente por la entidad que tiene a cargo el reconocimiento pensional, dentro del proceso administrativo de recaudo oportuno del crédito a su favor.
Así las cosas, esta Colegiatura le halla la razón al Juzgado de primera Instancia, en la declaratoria de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como pasa a verse. De la Resolución 0077 del 27 de enero de 2005, por medio de la cual se reconoció la pensión de jubilación al señor Camilo Hernando Torres Barrera, para efectos de contabilizar el término de caducidad, se puede acudir a lo dispuesto por el a quo (fecha de ejecución ingreso (sic) a nómina de pensionados).
En este escenario, hay que precisar que a través de la Resolución 2401 del 18 de diciembre de 2006, se modificó aquella decisión, para afirmar que la fecha de causación de la prestación e ingreso en nómina fue el 1° agosto de 2005. En todo caso, es claro concluir que, para la fecha de presentación de la demanda -28 de septiembre de 2016- ya se había superado el término de los 4 meses para que operara la caducidad.
Ahora, de la Resolución 2401 del 18 de diciembre de 2006, si bien no se tiene fecha en la que se pueda establecer con exactitud su notificación ni ejecución, lo cierto es que el Fondo Pensional Territorial de Boyacá tenía un conocimiento inequívoco de este acto desde el momento en que aceptó la cuota parte asignada para la reliquidación de la pensión, esto es, desde la expedición de la Resolución 0181 del 7 de mayo de 2007, por lo que la demanda debió presentarse a más tardar el 8 de septiembre de 2007; y, como lo fue hasta el 28 de septiembre de 2016, operó el fenómeno de la caducidad.” En efecto, esta aplicación de la norma no es contraria a derecho, ni evidentemente caprichosa o arbitraria, pues al Departamento de Boyacá, en cabeza de su Secretaría de Hacienda, le fue sustentada la posición de los jueces de instancia con argumentos jurídicos lógicos y sometidos a derecho, pues tal y como se refirió de manera previa, y se reitera en este punto, sobre la materia no hay una sentencia de unificación, por lo que no existe obligación para que los jueces tomen una posición de manera obligatoria.
Adicionalmente, no es correcto sostener que las decisiones dictadas en atención al sistema normativo, pero en sentido distinto al pretendido por quien acude a la justicia, constituyen actos violatorios de los derechos fundamentales, pues las particularidades de cada asunto determinan el sentido de las providencias, las cuales se deben entender proferidas de acuerdo con la Constitución Política, en virtud de su artículo 230 y del principio de legalidad.
En ese orden de ideas, en razón a que se observa que en la decisión cuestionada la autoridad judicial accionada aplicó integralmente el marco normativo, y aunque aquella fue adversa a los intereses del tutelante, ello no involucra un defecto sustantivo, esto obliga a que el mecanismo constitucional de la acción de tutela, no pueda emplearse como una tercera instancia adicional al cuestionamiento judicial zanjado por el juez natural de la causa.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto el actor no acreditó que la sentencia objeto de debate incurriera en vía de hecho por defecto sustantivo. Por tal motivo, se negará el amparo de los derechos invocados por el Departamento de Boyacá – Secretaría de Hacienda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales invocados por el Departamento de Boyacá – Secretaría de Hacienda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Quinta de esta Corporación y remítasele copia.
CUARTO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR