05001233300020210179201 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 050012333000 2021 01792 01 Referencia: Acción de tutela Actores: ANELLY DEL CARMEN MOLINA MARÍN Y OTROS. TESIS: SE CONFIRMA SENTENCIA IMPUGNADA QUE DENEGÓ EL AMPARO SOLICITADO.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTOS QUE CIERRAN INCIDENTE DE DESACATO. NI EL ANÁLISIS NI LA DECISIÓN CONTENIDA EN LAS PROVIDENCIAS CONTROVERTIDAS RESULTAN CAPRICHOSOS O ARBITRARIOS, SINO QUE FUERON ADOPTADOS A PARTIR DEL ALCANCE DADO A LAS FUENTES JURÍDICAS APLICABLES AL CASO Y A UN ANÁLISIS DE LAS PARTICULARIDADES FÁCTICAS DE ESTE. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 29 de octubre de 2021, mediante el cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA[1] denegó el amparo solicitado.

I. – ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud Los señores ANELLY DEL CARMEN MOLINA MARÍN, ROCIO DEL SOCORRO BARRERA GARCÍA, ERIKA YULIANA GÓMEZ BARRERA, RAMIRO HERNÁN ACEVEDO DUQUE, LIGIA DEL CARMEN RÍOS DE CASTRILLÓN, MARIO OROZCO, IRLENA MARÍA RAMÍREZ BALBIN, MARLENY LUCÍA SÁNCHEZ GALLEGO, IRENE DEL SOCORRO MOLINA MARÍN, LUZ MARINA SALAZAR DE GIL, AMANDA DE JESÚS LONDOÑO CATAÑO y CARLOS ALBERTO CORREA HERRERA, actuando a través de apoderado, instauraron acción de tutela contra el JUZGADO 14 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN[2], con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. I.2.- Hechos Manifestaron que en el año 2017, promovieron la acción popular identificada con el numero único de radicación 05001 33 33 014 2017 00386 00 contra el MUNICIPIO DE YOLOMBÓ, en razón a que el inmueble en el que se encontraba la plaza de mercado presentaba un avanzado estado de deterioro, por lo que requerían la protección de los derechos colectivos amenazados, así como un tratamiento especial que tuviera en cuenta los derechos de los comerciantes que desarrollaban sus actividades en dicho lugar.

Indicaron que el proceso aludido fue atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO que, mediante sentencia de 5 de abril de 2018, amparó los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y emitió una serie de órdenes al ente territorial accionado, entre otras, la reubicación temporal de los comerciantes ocupantes legítimos de la plaza de mercado, hasta tanto se construyera una nueva edificación. Sostuvieron que mediante sentencia de 28 de mayo de 2018, el TRIBUNAL confirmó la referida decisión de forma parcial, modificándola, en relación con que la reubicación debería ser de aquellas personas comerciantes, cuya actividad cumpliera con las condiciones de la ley para funcionar en la plaza de mercado, esto es, el expendio de artículos de primera necesidad.

Agregaron que, además el TRIBUNAL dispuso que los ocupantes de los puestos de la plaza de mercado, con ocasión a la reubicación, debían cubrir el canon de arrendamiento que venían pagando, mientras que la administración municipal debía cubrir el mayor valor del alquiler de los nuevos locales en caso de que hubiese lugar a ello. Señalaron que en el mes de octubre de 2018, la plaza de mercado fue evacuada, sin que se les hubiese reubicado, por lo que promovieron un incidente de desacato que fue aperturado por el JUZGADO mediante auto de 1o. de octubre de 2019, contra el Alcalde del Municipio.

Apuntaron que mediante auto de 18 de junio de 2021, el JUZGADO decidió cerrar el incidente de desacato, dado que, a su juicio, en lo que les concernía, no estaba probado que se dedicaran al comercio de bienes de primera necesidad propios de la actividad de una plaza de mercado. Agregaron que interpusieron el recurso de reposición respectivo, no obstante, mediante auto de 8 de julio de 2021, el JUZGADO decidió confirmar su decisión, con alusión a un listado de bienes de primera necesidad enunciados en la Resolución núm. 78 de 7 de abril 2020[3], expedida por el Gobierno Nacional, sin tener en cuenta que esta norma es posterior a los hechos objeto de controversia.

Afirmaron que con ocasión a una consulta que elevaron ante el MINISTERIO DE SALUD, mediante Oficio de 8 de julio de 2021, esta entidad les informó que no es prohibido que en una misma plaza de mercado haya venta de comestibles, abarrotes, calzado, prendas de vestir, ferretería y servicio de hospedaje. Sostuvieron que mediante oficios de 7 de julio y 17 de agosto de 2021, en respuesta a unos derechos de petición que elevaron ante el DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA – DANE, esta entidad les indicó una lista de productos de primera necesidad, entre los cuales se encuentran artículos sobre los que recaen sus actividades económicas, así como la división de bienes y servicios de consumo masivo.

Anotaron que, además, la Personería del Municipio ha requerido al Alcalde para que dé cumplimiento al fallo que resolvió la acción popular, en el sentido que se incluya en el plan de desarrollo la construcción de la nueva plaza, sin que hasta el momento se conozcan los planos y diseños del proyecto. I.3.- Fundamentos de la solicitud Argumentaron que en la Ley 7 de 2 de marzo de 1943[4], el Decreto 887 de 17 de marzo de 1946[5], la sentencia C-776 de 2003 y la información del DANE están señalados bienes de primera necesidad, sobre los cuales desarrollan sus actividades económicas.

Arguyeron que, en ese contexto, en calidad de comerciantes que desarrollaban sus actividades económicas en la plaza de mercado del MUNICIPIO DE YOLOMBÓ han reclamado el cumplimiento de la sentencia que resolvió la acción popular aludida, para que le sean pagados los mayores valores que han debido cubrir por el alquiler de nuevos locales, así como el pago de cánones completos para aquellos que no se pudieron reubicar.

Afirmaron que la vulneración a los derechos deprecados deviene del hecho de que el JUZGADO haya cerrado el incidente de desacato, sin haberse informado sobre el estado en el que se encontraban la totalidad de los comerciantes, ni tener en cuenta las actas del comité de verificación del cumplimiento de la sentencia en las que constaba la actividad de cada uno, así como tampoco los demás documentos que evidencian la desatención a las órdenes emitidas en la acción popular.

I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior los actores pretenden lo siguiente: “[…] 1. Revocar los Autos emitidos por el JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, dentro del expediente 05001 33 33 014 2017 00386, en el trámite de incidente de desacato del fallo Acción Popular, y declarar la nulidad en los mismos, por incurrir estos fallos en violación directa a la Constitución Política de Colombia, al vulnerar flagrantemente los Derechos Constitucionales Fundamentales al DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, vulnerados por INDEBIDA INTERPRETACIÓN DE LA NORMA. 2.

Conforme a lo anterior, tutelar y amparar los Derechos Constitucionales Fundamentales DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y en su lugar, ordenar al JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, para que, dentro de los diez (10) días calendario, siguientes a la notificación de esta providencia, procedan a emitir un nuevo AUTO en el cual se ordene al MUNICIPIO DE YOLOMBÓ ANTIOQUIA el reconocimiento y pago a la fecha, y de manera inmediata, de la diferencia en el mayor pago por concepto de cánones de arrendamiento de los comerciantes desalojados y no reubicados por el municipio de Yolombó, teniendo en cuenta los derechos por estos adquiridos y amparados en el fallo de la Acción Popular. 3.

Ordenar al JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, para que, aquellos comerciantes que no pudieron reubicarse ellos mismos en algún local comercial, se reconozca y ordene pagar por parte del MUNICIPIO DE YOLOMBÓ – ANTIOQUIA el canon de arrendamiento, ya que no pudieron continuar ejerciendo su actividad por no encontrar local en arrendamiento, que se les reconozca a estos el valor que cancelaban al municipio de Yolombó por arrendamiento al momento del desalojo, pues se demuestra que este sería su ingreso mínimo, y lo han dejado de percibir durante el tiempo desde que fueron desalojados y hasta que se construya una nueva plaza de mercado como lo ordena el fallo. 4.

Conminar al JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, para que concrete el estado de las cosas en lo relativo al CUMPLIMIENTO DEL FALLO por parte del Municipio de Yolombó, lo que debe hacer de oficio, hasta cuando obtenga evidencia de pleno cumplimiento de las ÓRDENES CONSTITUCIONALMENTE LEGÍTIMAS DEL FALLO en un todo, y no como hasta la fecha ejerce su vigilancia. 5.

Ordenar al JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, para que, proceda con la condena del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, a los responsables del desacato del fallo desde el año 2018 y hasta la fecha, esto es, al anterior y al actual alcalde del municipio de Yolombó, los cuales no han dispuesto oportunamente de los recursos para el pago de arrendamientos y para la construcción de la nueva plaza de mercado según lo ordenado en la sentencia S-33. 6.

Que de acuerdo a la situación fáctica y de evidenciar la vulneración de un derecho fundamental se permita emitir las declaraciones y condenas extra y ultra petita […]”. I.5. Defensa I.5.1.- El JUZGADO manifestó que se oponía a las pretensiones de los actores, con base en los argumentos y consideraciones expuestos en las providencias cuestionadas.

Destacó que en razón a que en la sentencia que definió la acción popular fue precisado que la reubicación solo procedería frente a los establecimientos que: “[…] estaban realmente destinados a la finalidad para la cual estaba prevista la plaza de mercado […]”, en las providencias cuestionadas desarrolló el marco jurídico sobre la naturaleza de estos establecimientos y su destinación al intercambio de bienes y servicios de primera necesidad.

Aclaró que la Resolución núm. 78 de 2020, en la que está establecido un listado de productos de primera necesidad vigente mientras duren las causas de la actual emergencia económica y ecológica, solo fue citada a manera de ejemplo para ilustrar que dicho tipo de bienes varía con el tiempo y las circunstancias, sin que la decisión haya sido fundamentada en esa norma.

Afirmó que fue valorada toda la información allegada al trámite, sin que se hubieran allegado pruebas que permitieran establecer los productos concretos que intercambiaban los actores, con la finalidad de determinar si se trataba de artículos de primera necesidad, propios de la actividad económica de una plaza de mercado. I.5.2.- Los señores LEONARDO POSADA CADAVID, WILLIAM HURTADO, OSCAR DE JESÚS ÁLVAREZ y HORACIO DUQUE, quienes aducen haber sido comerciantes en la plaza de mercado origen de la controversia, intervinieron en calidad de coadyuvantes de la parte actora y solicitaron que se acceda a sus pretensiones.

Destacaron que, en efecto, el JUZGADO no tuvo en cuenta la condición de todos los comerciantes afectados, dado que por ejemplo en algunos de sus casos no fueron reubicados en lugares que les aseguraran iguales o mejores condiciones a las que tenían en la plaza de mercado, mientras que a otros ni siquiera se les vinculó al proceso de reubicación. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 29 de octubre 2021, el TRIBUNAL denegó el amparo solicitado por los actores, al estimar que el JUZGADO no había incurrido en ningún defecto al proferir las providencias cuestionadas.

Señaló que se aceptaba la solicitud de coadyuvancia presentada en el trámite de la acción de tutela, pero solo frente a las pretensiones del escrito introductorio, sin que fuese posible entrar a analizar la situación particular de cada uno de quienes suscribieron el memorial de intervención, dado que esto podría desconocer el derecho de defensa del JUZGADO accionado, porque no tuvo la oportunidad de pronunciarse frente a dicha intervención. Expuso que en lo que respecta a los actores el JUZGADO había valorado las actas emanadas del comité de verificación de cumplimiento de la sentencia de la acción popular, en el que constaban las actividades que aquellos realizaban.

Destacó que el JUZGADO hizo una interpretación razonable del marco jurídico aplicable, con base en el cual concluyó que el concepto de servicios y artículos de primera necesidad corresponde al de víveres, medicamentos y mercancías de ordinario consumo, con la finalidad de atender necesidades básicas. Sostuvo que, a partir de las pruebas allegadas y el análisis normativo, el JUZGADO había determinado que la venta de prendas de vestir y calzado, así como los demás productos y servicios sobre los que recaían las actividades económicas de los actores no eran de primera necesidad, interpretación que, a su juicio, resultaba razonable.

III.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Los accionantes impugnaron la sentencia proferida en primera instancia, indicando que, pese a lo señalado en las actas del comité de verificación del cumplimiento de la sentencia, así como en la Ley 7 de 1943 y el Decreto 887 de 1946, el JUZGADO no explicó las razones por las cuales determinó que sus actividades económicas no recaían sobre productos de primera necesidad.

Precisó que el incidente de desacato no solo se dirigía a obtener el pago de los cánones de arrendamiento y reubicación de los comerciantes afectados, sino al cumplimiento de todo lo resuelto en el fallo que concluyó la acción popular origen de la controversia. Iteraron que el JUZGADO decidió cerrar el incidente sin tener certeza de la situación de cada uno de los comerciantes afectados, lo cual se evidenciaba del hecho de que, en la misma providencia decidió requerir al ente territorial información respecto de la situación de otras personas que también habían trabajado en la plaza de mercado.

Reiteraron que, con base en la información que recolectaron de las diferentes entidades estatales, la normatividad aplicable y las actas del comité de verificación del cumplimiento de la sentencia, está probado que sus actividades económicas se relacionaban con la comercialización de bienes de primera necesidad, por lo que deben accederse a sus pretensiones.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, los actores pretenden que se deje sin efecto los autos de 18 de junio y 8 de julio de 2021, proferidos por el JUZGADO, dentro del trámite de incidente de desacato derivado de la acción popular, identificada con el número único de radicación 001 33 33 014 2017 00386 00.

A las citadas providencias la parte actora le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a su juicio, a través de las referidas providencias fue cerrado el incidente de desacato que persigue el cumplimiento de la sentencia que resolvió la acción popular aludida, sin haber valorado las pruebas allegadas al expediente ni las normas aplicables al caso.

Los disensos de los actores radican en el hecho de que, a su juicio, en el trámite incidental demostraron que desarrollaban sus actividades económicas en la plaza de mercado del MUNICIPIO DE YOLOMBÓ, como comerciantes de bienes de primera necesidad, por lo que tienen derecho al reconocimiento de los beneficios derivados de la sentencia que resolvió la acción popular de la referencia. Además, los actores adujeron que el incidente de desacato no puede ser archivado porque no se ha verificado el cumplimiento total de las órdenes de la sentencia cuya ejecución persiguen.

En el curso de la primera instancia, el TRIBUNAL denegó el amparo pretendido por los actores, por cuanto encontró razonable el análisis efectuado por la autoridad judicial accionada, en cuanto a haber determinado que los actores no habían probado que se dedicaban al comercio de productos de primera necesidad. La impugnación de los actores está estructurada sobre una reiteración de los argumentos relativos al desconocimiento de sus actividades comerciales, así como al hecho de que, en su criterio, no podía cerrarse el incidente de desacato, porque no se ha verificado el cumplimiento total de la sentencia de la acción popular.

En la medida que los actores estructuran sus argumentos a partir del presunto desconocimiento de las pruebas que fueron allegadas al proceso origen de la controversia, así como a las normas aplicables, la Sala advierte que los reproches se enmarcan en los conceptos de los defectos fáctico y sustantivo. Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela, y de ser así, establecer si el JUZGADO vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, al haber proferido los autos de 18 de junio y 8 de julio de 2021 aludidos.

La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto los actores plantean con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales y se ha incurrido en los defectos aludidos; contra las decisiones cuestionadas no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable[6] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.

Visto que el presente caso cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala hará mención al marco jurídico general de los defectos fáctico y sustantivo y en seguida los analizará de fondo de manera conjunta. Del defecto fáctico En lo que respecta al defecto fáctico la Corte Constitucional, en sentencia T-362 de 2013[7], explicó lo siguiente: “[…] El defecto fáctico o probatorio ocurre cuando el juez “toma una decisión, sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina, como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas, de una valoración irrazonable de las mismas, de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios.

Es importante resaltar que, esta causal es una de las más exigentes para su comprobación, debido a que la valoración de las pruebas en un proceso judicial es uno de los ámbitos en que el juez desarrolla en mayor medida el ejercicio de la autonomía e independencia judicial, pues se basa en la aplicación de las reglas de la lógica y la sana crítica.

De hecho, esta Corporación ha identificado que “el yerro en la apreciación del material probatorio constitutivo del defecto fáctico debe ser flagrante, protuberante y manifiesto, a tal punto que en razón de él se desconozca “la realidad probatoria del proceso […]”. En esa medida, a juicio de la referida Corte: “[…] solo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones […]”.

(Negrillas del original). De las consideraciones transcritas la Sala advierte que el defecto fáctico debe ser manifiestamente arbitrario, esto es, que el error en el juicio valorativo de la prueba sea ostensible y flagrante, además con una incidencia directa en la decisión, en razón a que el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. Del defecto sustantivo En relación con el defecto sustantivo, la Corte Constitucional[8] ha precisado que este se presenta cuando “[…] la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica […]”.

En ese orden de ideas, respecto de los eventos que dan lugar a conceder el amparo a los derechos fundamentales que resulten vulnerados por la configuración del defecto sustantivo, en sentencia T-949 de 2009[9], la Corte Constitucional señaló los siguientes: “[…] (i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.

(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial […]” De igual forma, la Corte Constitucional[10] ha dicho que al examinar estos eventos, el Juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión “[…]no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional […]”.

Caso concreto La controversia planteada por los actores tiene como antecedente relevante la sentencia de 28 de mayo de 2018, a través de la cual fue resuelta en segunda instancia la acción popular promovida, entre otros, por los aquí accionantes contra el MUNICIPIO DE YOLOMBÓ, con ocasión a los problemas estructurales de la plaza de mercado de dicho ente territorial, en la que ejercían sus actividades comerciales.

Mediante la sentencia aludida se dispuso el amparo de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y se ordenó al MUNICIPIO, entre otras medidas, la evacuación total del inmueble en el que funcionaba la plaza de mercado de la localidad y la reubicación temporal de los comerciantes que cumplieran con las condiciones para pertenecer a este tipo de establecimientos, hasta tanto se construyera una nueva edificación o se adecuara la existente, en los siguientes términos: “ORDENAR al municipio de Yolombó que: 2.1 Dentro de los treinta (30) días siguientes al de la ejecutoria de este proveído, disponga lo necesario para la evacuación total del inmueble en el que funciona la plaza de Mercado de la localidad. 2.2 Reubique temporalmente a los comerciantes ocupantes legítimos de la plaza de mercado de Yolombó, cuya actividad cumpla con las condiciones de ley para funcionar en la plaza de mercado, esto es, el expendio de artículos de primera necesidad, hasta tanto se construya una nueva edificación con la misma destinación o se adecue la existente.

Los ocupantes de los puestos o locales en la plaza de mercado conservarán el deber de cubrir el canon de arrendamiento a que se encuentran obligados y la administración municipal solo debe cubrir el mayor valor de dicho canon en caso de que a ello hubiere lugar. Dicha reubicación temporal será obligatoria únicamente para los puestos que cumplan con las exigencias legales para funcionar en la plaza de mercado, pues respecto a los demás establecimientos comerciales la administración municipal deberá adoptar las medidas legales correspondientes de conformidad con la relación negocial que los vincula. 2.3 Dentro de los tres (03) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia contrate un estudio completo de patología estructural – vulnerabilidad estructural frente a cargas verticales y sísmicas, eléctrica e hidráulica – en el que se defina además la viabilidad – económica, jurídica y técnica – así como el procedimiento de adecuación estructural sismo resistente, eléctrica e hidráulica para la repotenciación, reforzamiento o demolición a realizarse en el inmueble objeto del proceso.

Las conclusiones del estudio deberán presentarse dentro de los tres (3) meses siguientes, e indicar el cronograma de ejecución de la obra. 2.4 Una vez obtenido los resultados del estudio, el Municipio de Yolombó deberá ejecutar la obra pública que corresponda en el tiempo establecido en dicho estudio, para lo cual el comité de verificación y cumplimiento deberá vigilar que los mismos se cumplan a cabalidad […]”.

Una vez tramitado el incidente de desacato promovido para obtener el cumplimiento de las órdenes en cita, mediante auto de 18 de junio de 2021, el JUZGADO decidió cerrar la actuación que había sido iniciada contra el Alcalde del Municipio, en lo relacionado con los aquí accionantes, pero continuó la actuación para verificar la situación de otros comerciantes, así como algunos aspectos sobre el proyecto de construcción de la nueva plaza de mercado, así: “[…] Primero: CERRAR el incidente de desacato que se venía tramitando dentro de la acción de la referencia en contra del señor AMADOR PÉREZ PALACIO, en su calidad de alcalde del Municipio de Yolombó, o de quien haga sus veces.

Segundo: REQUERIR al municipio de Yolombó para que dentro de los 10 días siguientes: 1. Acredite que actuaciones desplegó frente a los señores HORACIO DUQUE, LEONARDO POSADA CADAVID, WILLIAM HURTADO, OSCAR DE JESÚS ÁLVAREZ TRUJILLO, JAIRO ARANGO y CORPORACION DE MUJERES SURTIAMIGAS. 2. En relación con los señores NANCY DEL S VILLADA, CARLOS ARTURO CATAÑO, LEONARDO CATAÑO, DIEGO HUMBERTO MÚNERA, GUILLERMO LEÓN MESA, indique si se trata de las personas que fueron reubicadas y allegue las pruebas documentales en caso de que se haya suscrito un nuevo contrato. 3.

Allegue copia del contrato suscrito por el Municipio de Yolombó para la consultoría de los diseños arquitectónicos, estructurales y demás requeridos para la construcción de la plaza de mercado […]”. Lo anterior, pone en evidencia que no es cierto que el JUZGADO haya cerrado el incidente de desacato, para relevarse de perseguir el cumplimiento de la totalidad de las órdenes de la sentencia origen de la controversia, puesto que la actuación continúa en relación con otros comerciantes, distintos a los aquí accionantes, así como en lo concerniente a los aspectos sobre la adecuación o construcción de una nueva plaza de mercado.

Ahora bien, en cuanto a las razones por las cuales, en criterio del JUZGADO los accionantes no tenían derecho a la reubicación, en el auto de 18 de junio de 2021, dicha autoridad señaló lo siguiente: “[…] En la parte considerativa de la sentencia de segunda instancia se precisó que la reubicación se debe realizar frente a establecimientos que están realmente destinados a la finalidad para la cual está prevista la plaza de mercado.

Al respecto se tiene que la Ley 7 de 1943 en su artículo 1° estableció que: “(…) Se entiende como artículos de primera necesidad los víveres, drogas y mercancías de ordinario consumo entre las clases populares”. Por su parte, el Decreto 887 de 1946, en su artículo 2° señala a manera de ejemplo qué se entiende por artículo de primera necesidad: “… los víveres, drogas y mercancías de ordinario consumo, entre las clases populares, tales como los siguientes: 1.

Leche 2. Carne 3. Arroz 4. Azúcar (centrifugada, refinada o mascabado) 5. Panela. 6. Cebada 7. Maíz 8. Frijoles, garbanzos, arvejas y lentejas 9. Harinas y féculas 10. Pan (corriente y negro) 11. Chocolate 12. Huevos 13. Manteca 14. Drogas y elementos terapéuticos y de higiene general. 15. Carbón (mineral y vegetal) 16. Productos textiles de primera necesidad 17.

Materiales de construcción (cemento, hierro, ladrillo, adobe, arena) (…)” Sobre el particular, la Corte Constitucional ha emitido múltiples pronunciamientos de los cuales se destacan los siguientes: En la sentencia T 238 del 23 de junio de 1993, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, señaló que: “5. Por virtud de la ley, los municipios están obligados a poner a disposición de productores y consumidores un espacio - abierto o cerrado - dentro del perímetro urbano destinado al libre intercambio de productos de primera necesidad a precios no especulativos (D. 929 de 1943, artículo 1º).

La práctica comercial, consagrada luego legalmente, ha llevado a distinguir dentro de las plazas de mercado por lo menos dos tipos de puestos de venta: los "puestos fijos", corrientemente dotados de algunos servicios públicos, y los puestos "accidentales", dispuestos para recibir el mercado campesino que fluye al pueblo o ciudad en forma irregular y dependiendo de las fluctuaciones en las cosechas.

Es así como los municipios no están autorizados para exigir impuesto, contribución o derecho alguno ni pueden prohibir a los campesinos productores que expendan directamente sus productos, a no ser que se les haya señalado previamente sitio fijo en la plaza de mercado […] De lo anterior se concluye que las plazas de mercado se constituyen en un espacio destinado al libre intercambio de productos de primera necesidad entre campesinos, productores y usuarios o consumidores.

Respecto al concepto de servicios y artículos de primera necesidad, se tiene que corresponden a víveres, drogas y mercancías de ordinario consumo, es decir, aquellos que “consumen sectores muy amplios de la población” con el propósito de atender “aspectos vitales de sus necesidades básicas”, para satisfacer el derecho de subsistencia, para contar con las condiciones económicas y espirituales necesarias para la dignificación de la persona humana y el libre desarrollo de su personalidad, guardando relación estrecha con el derecho al mínimo vital, los cuales pueden variar con el tiempo y las circunstancias.

Ahora bien, mediante auto del 1 de octubre de 2019 que abrió a pruebas el incidente de desacato, se ordenó al Comité de Verificación que allegara la relación de los ocupantes legítimos de la Plaza de Mercado para el momento de proferirse sentencia de segunda instancia en la cual se indicara la actividad comercial en el local ocupado, orden que fue reiterada mediante auto del 29 de octubre de 2019.

En respuesta al requerimiento, las actas 14 y 15 contienen el siguiente listado al cual se agrega el contrato, la actividad que desarrollaba donde se consigna el nombre del establecimiento y/o la actividad comercial conocida y/o reportada, así como el acto que terminó la relación contractual: […] Encuentra el despacho que frente a los señores: LUZ MARINA SALAZAR DE GIL, IRLENA MARÍA RAMÍREZ, RAMIRO HERNÁN ACEVEDO DUQUE, ARTURO SÁNCHEZ AGUDELO, ANELLY DEL CARMEN MOLINA M., ROCIO DEL SOCORRO BARRERA / LUIS ALFONSO VILLEGAS RESTREPO, ALEJANDRINA MOLINA, IRENE DEL SOCORRO MOLINA MARIN, AMANDA DE JESÚS LONDOÑO CATAÑO, LIGIA DEL CARMEN RIOS DE CASTRILLÓN, FRANCISCO JAVIER MARÍN MADRIGAL, ERIKA YULIANA GÓMEZ BARRERA, MARLENY LUCIA SÁNCHEZ GALLEGO, LUZ NELLY POSADA, MARIO OROZCO, JESÚS EVELIO CARVAJAL, CARLOS ALBERTO CORREA HERRERA, YOR MARY CORREA, y CORPORACION DE MUJERES SURTIAMIGAS; los servicios ofrecidos en sus establecimientos no son de primera necesidad porque no se requiere de su consumo específico para poder conservar la vida en condiciones dignas, además que pueden ser sustituidos por otros más básicos.

Por lo anterior, se concluye que en sus establecimientos no se desarrollaban actividades destinadas a la finalidad para la cual se encuentran previstas las plazas de mercado y, en consecuencia, frente a los mismos no le asistía al municipio de Yolombó la obligación de reubicación temporal, ni tampoco la del pago de la diferencia del canon de arrendamiento que cancelaban en la antigua plaza de mercado […]”.

Corolario a lo anterior, la Sala advierte que el JUZGADO analizó el contenido de la Ley 7 de 1943, del Decreto 887 de 1946 y de varias sentencias de la Corte Constitucional, para concluir que el concepto de servicios y artículos de primera necesidad corresponde a víveres, medicamentos y mercancías de ordinario consumo, cuyo propósito es el de atender aspectos vitales, en relación estrecha con el derecho al mínimo vital.

Con base en lo anterior y luego de analizar el contenido de la información de las actas 14 y 15, emitidas por el comité de verificación del cumplimiento de la sentencia de la acción popular, en las que está consignada la información de los actores relacionada con su actividad económica, el JUZGADO determinó que estos no se dedicaban a la comercialización de artículos de primera necesidad, propios de la actividad de una plaza de mercado, porque no se requiere de su consumo específico para poder conservar la vida en condiciones dignas, además de que pueden ser sustituidos por otros más básicos.

En ese orden de ideas, la Sala no advierte que el JUZGADO haya desconocido el material probatorio, en particular, el contenido de las actas 14 y 15 aludidas, porque conforme con estas los accionantes se dedican a la venta de ropa, calzado, artículos de miscelánea, cafetería e incluso hospedaje de personas, actividades que fueron valoradas por la autoridad judicial aludida, además bajo el contexto que debían ser artículos propios del objeto de una plaza de mercado.

Frente a este aspecto en el auto de 8 de julio de 2021, mediante el cual fue resuelto el recurso de reposición interpuesto por los actores en el trámite incidental, el JUZGADO reiteró: “[…] se tiene que en la providencia recurrida si se especificó claramente que mediante auto del 1 de octubre de 2019 que abrió a pruebas el incidente de desacato, se había ordenado al Comité de Verificación que allegara la relación de los ocupantes legítimos de la Plaza de Mercado para el momento de proferirse sentencia de segunda instancia en la cual se indicara la actividad comercial en el local ocupado, orden que además fue reiterada mediante auto del 29 de octubre de 2019.

También se precisó en dicha providencia que las Actas 14 y 15 del Comité de Verificación contenían el listado que a continuación se presentaba en el que se indicaba la actividad que se desarrollaba en los locales, el nombre del establecimiento y/o la actividad comercial conocida y/o reportada, así como el acto que terminó la relación contractual.

Frente a la información allegada al plenario y conforme al marco normativo y jurisprudencial correspondiente al concepto de productos de primera necesidad cuyo libre intercambio se destina a las plazas de mercados, el Juzgado procedió a establecer específicamente cuáles eran aquellos ocupantes cuyos servicios ofrecidos en sus establecimientos no se consideraban de primera necesidad porque no se requería de su consumo específico para poder conservar la vida en condiciones dignas, además que podían ser sustituidos por otros más básicos.

Se coligió específicamente frente a la mayoría de los ocupantes que en sus establecimientos no se desarrollaban actividades destinadas a la finalidad para la cual se encuentran previstas las plazas de mercado y, en consecuencia, frente a los mismos se concluyó que no le asistía al Municipio de Yolombó la obligación de reubicación temporal, ni tampoco la del pago de la diferencia del canon de arrendamiento que cancelaban en la antigua plaza de mercado […] En este punto debe resaltarse que quienes promovieron el incidente de desacato alegando el incumplimiento en la reubicación, les asistía el deber -carga probatoria-de demostrar que eran titulares de tal derecho, por cuanto los productos que intercambiaban en los locales que ocupaban correspondían a aquellos de primera necesidad.

Sin embargo, se itera, la parte actora se abstuvo de allegar el material probatorio que sustentara el tipo de productos que intercambiaban para que se pudiera afirmar de los mismos que su consumo específico es requerido para poder conservar la vida en condiciones dignas, además que no podían ser sustituidos por otros más básicos […]”.

Cabe precisar que los actores hicieron alusión a información que han recolectado del DANE y el Ministerio de Salud, en relación con los conceptos en controversia, no obstante, la Sala no encuentra que los documentos que la contiene hubiesen sido allegados al trámite incidental, por lo que era claro que el JUZGADO no podía haberlos valorado.

La Sala tampoco advierte que la interpretación que la autoridad judicial dio a las fuentes jurídicas que aplicó desborde el marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica razonable y, por ende, que se haya tratado de una actuación arbitraria que amerite la intervención del juez constitucional para redefinir la situación jurídica de los actores.

En ese orden de ideas, para la Sala ni el análisis ni la decisión contenida en las providencias controvertidas resultan caprichosos o arbitrarios, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a las fuentes jurídicas aplicables al caso y a un análisis de las particularidades fácticas de este. De tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad de los actores con el hecho de que no se les haya accedido a ordenar su reubicación y pago de los emolumentos a los que estiman tener derecho, no así la configuración de los defectos estudiados, por lo que no hay lugar a conceder el amparo solicitado.

En ese orden de ideas, en la medida que los reproches de la impugnación estudiada no tienen vocación de prosperar, el fallo proferido en primera instancia será confirmado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notificar a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de diciembre de 2021. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el TRIBUNAL. [2] En adelante el JUZGADO. [3] “[…] Por medio de la cual se fija el listado de productos de primera necesidad, mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria de la Emergencia Económica, y Ecológica […]”. [4] “Por la cual se dictan algunas disposiciones de carácter económico y se dan unas autorizaciones al gobierno”. [5] “Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre control y regularización de precios de artículos de primera necesidad para el consumo del pueblo” [6] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [7] M.P Luis Ernesto Vargas Silva. [8] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.

M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [9] M.P Mauricio González Cuervo. [10] Sentencia T-310 de 2009, M.P Luis Ernesto Vargas Silva.