REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá, DC, treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 08001-23-31-000-2008-00474-01 (57.407) Actor: GRACE DEL PILAR ACOSTA MALDONADO Y OTROS Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN SENTENCIA – POR MUERTE DE UNA PERSONA Y RETARDO EN RECONOCIMIENTO PENSIONAL Síntesis del caso: la parte actora pide que se declare patrimonial y extracontractualmente responsable al Instituto de Seguros Sociales (ISS) por la muerte de la señora Gloria Luz Maldonado Pérez.
El tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda porque no encontró acreditado el nexo causal entre el daño y el comportamiento de la entidad demandada, así como tampoco la falla del servicio alegada en la demanda. La parte actora apela para que se revoque la sentencia apelada, considera que existió una falla del servicio que hace atribuible el daño alegado.
Temas: responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado – elementos de la responsabilidad – nexo causal – la sola acreditación de una falla del servicio no genera responsabilidad patrimonial del Estado. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de 27 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante la cual se resolvió lo siguiente: “FALLA PRIMERO. DECLARAR no probada la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada, conforme a lo expuesto.
SEGUNDO. DECLARAR probadas las excepciones de inexistencia de la obligación e inexistencia de causalidad, propuestas por la entidad demandada de conformidad con lo anotado en la parte considerativa.
TERCERO. NEGAR las súplicas de la demanda de acuerdo a las consideraciones de la presente providencia.
CUARTO. Sin costas en esta instancia.
QUINTO. Por Secretaría, hágase entrega a los demandantes, del saldo de gastos ordinarios del proceso, si los hubiere.
SEXTO. Notifíquese de conformidad con lo establecido en el CCA.
SÉPTIMO. Si no fuere impugnada esta decisión, una vez ejecutoriada, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor” (fls. 278 y 279 cdno. ppal. – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito del 31 de julio de 2008 (fls. 1 a 11 cdno. 1), los señores Emilio Santander Acosta Carracedo quien actúa en nombre propio y en representación de sus hijas menores de edad Adalis, Arianna, Amalfi y Arleen Acosta Maldonado y, Grace del Pilar Acosta Maldonado, por intermedio de apoderado judicial (fls. 12 y 13 cdno. 1) presentaron demanda de reparación directa en contra del Instituto de los Seguros Sociales (ISS) para que se acceda a las siguientes pretensiones: “Primera.
Declarar administrativa y extracontractualmente responsable al Instituto de Seguros Sociales de los perjuicios causados a los demandantes con motivo de la muerte de su compañera y madre señora Gloria Luz Maldonado Pérez. Segunda. Se declare la falla del servicio por parte del Instituto de Seguros Sociales y el Estado Colombiano al retrasar injustificadamente el reconocimiento de la pensión de vejez al demandante Emilio Santander Acosta Carracedo y al permitir la pérdida física del original de la Resolución administrativa no. 002231 del 2006, mediante la cual se reconocía la pensión de vejez al señor Emilio Santander Acosta Carracedo.
Tercera. Que como consecuencia de la falla del servicio en que incurrió el Instituto de Seguros Sociales, el señor Emilio Acosta Carracedo y su núcleo familiar, que incluye a la demandante, Grace del Pilar Acosta Maldonado, y a su finada compañera, vivieron padecimientos económicos y situaciones de privaciones económicas estresantes en grado sumo.
Cuarta. Que la señora Gloria Luz Maldonado Pérez falleció como consecuencia de un accidente cerebro vascular fulminante, producto del estrés que le causaban las deudas, la falta de dinero, entrevistas y presiones de los cobradores y abogados de las empresas de servicios públicos. Quinta. Que debido a esa falla del servicio por parte del Instituto de los Seguros Sociales, el señor Emilio Acosta Carracedo y su familia quedaron totalmente desprotegidos en el área de seguridad social, privándose de la más elemental asistencia médica requerida cuando el estrés que la presión económica desencadenó en la señora Gloria Maldonado Pérez un accidente cerebro vascular fulminante que le produjo la muerte.
Sexto. Se condene al Instituto de los Seguros Sociales y al Estado Colombiano a reconocer y pagar a cada uno de los demandantes el equivalente en pesos de las siguientes cantidades: Por perjuicios materiales o lucro cesante. Considerando que al momento de su muerte la finada Gloria Luz Maldonado Pérez contaba con 49 años de edad, estimamos que le quedaban como vida útil productiva 11 años, equivalentes a 130 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Al señor Emilio Acosta Carracedo 76 SMLMV a la firma de la sentencia que así lo declare. Correspondientes a los siguientes gastos: Honorarios profesionales del dr. (…) la suma de tres millones de pesos. Préstamos a particulares con intereses de usura por valor de veinte millones de pesos a razón del 10% mensual durante catorce meses, acumulando intereses sobre intereses.
Gastos de transporte y movilización en los trámites adelantados ante el ISS, incluyendo desplazamiento a la ciudad de Bogotá por valor de cuatro millones de pesos. Por perjuicios morales. Al demandante Emilio Acosta Carracedo, compañero permanente por más de 17 años de la señora Gloria Luz Maldonado, el equivalente a 700 SMLMV, a la fecha de la sentencia que así lo declare.
A la demandante Grace del Pilar Acosta Maldonado, el equivalente a 700 SMLMV, a la fecha de la sentencia que así lo declare. A la menor Adalis Acosta Maldonado, el equivalente a 700 SMLMV, a la fecha de la sentencia que así lo declare. A la menor Amalfi Acosta Maldonado, el equivalente a 700 SMLMV, a la fecha de la sentencia que así lo declare.
A la menor Arleen del Pilar Acosta Maldonado, el equivalente a 700 SMLMV, a la fecha de la sentencia que así lo declare. A la menor Ariana Acosta Maldonado, el equivalente a 700 SMLMV, a la fecha de la sentencia que así lo declare” (fls. 2 y 3 cdno. 1). Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: 1) El señor Emilio Santander Acosta Carracedo trabajó por más de treinta (30) años, durante los cuales cotizó de manera permanente al sistema de seguridad social a través del ISS, en procura de obtener el reconocimiento de su pensión de vejez una vez cumpliera los requisitos establecidos en la ley para esos efectos. 2) Luego de cinco (5) meses de haber presentado su solicitud de reconocimiento pensional, el señor Emilio Santander Acosta Carracedo tuvo que interponer una acción constitucional de tutela para que el ISS se pronunciara. 3) Mediante comunicación del 16 de marzo de 2006, el señor Emilio Santander Acosta Carracedo fue citado para notificarse de la resolución mediante la cual se le reconoció la pensión de vejez; sin embargo, en las instalaciones del ISS le dijeron que el original del acto administrativo no había llegado a la ciudad de Barranquilla (Atlántico), por lo cual no pudo disfrutar de la pensión. 4) Para ese momento, la situación económica del señor Emilio Santander Acosta Carracedo y su núcleo familiar era precaria, pues, se acumularon las cuentas de servicios públicos, mensualidades escolares y otros gastos razón por la cual tuvo que acudir a préstamos económicos de vecinos y amigos. 5) La presión económica no tardó en generar efectos negativos en la salud de la señora Gloria Luz Maldonado Pérez, quien falleció el 2 de agosto de 2006 debido a un accidente cerebro vascular producto del estrés generado por la situación de retardo del reconocimiento pensional de su compañero permanente. 6) Finalmente, mediante Resolución no. 8409 del 29 de agosto de 2006 el señor Emilio Santander Acosta Carracedo obtuvo su reconocimiento pensional; en el acto administrativo se reconoció que existió una falla del servicio por parte del ISS.
Como fundamento jurídico de la demanda la parte actora invocó los artículos 42, 44, 45, 48 y 90 de la Constitución Política, adujo que la omisión administrativa en que incurrió el ISS generó la muerte de la señora Gloria Luz Maldonado Pérez, compañera permanente y madre de los demandantes. 2. La admisión y las contestaciones de la demanda 1) El Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda mediante auto del 3 de septiembre de 2008 (fls. 54 a 55 cdno. 1) y ordenó su notificación a la entidad demandada. 2) El Instituto de Seguros Sociales (ISS) contestó la demanda para oponerse a las pretensiones reclamadas (fls. 58 a 61 cdno. 1) para lo cual propuso las excepciones de i) “caducidad”, ii) “inexistencia de la obligación” y, iii) “inexistencia de la relación de causalidad”, afirmó que no existen pruebas ni siquiera indiciarias que demuestren que el deceso de la señora Gloria Luz Maldonado Pérez se produjo por el retraso en el reconocimiento de la pensión de vejez de su compañero permanente, esto es, el señor Emilio Acosta Carracedo. 3.
El trámite de primera instancia y alegatos de conclusión 1) Vencido el período probatorio dispuesto en providencia de 13 de marzo de 2009 (fls. 67 a 69 cdno. 1), el tribunal de primera instancia por auto del 18 de diciembre de 2013 corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 234 cdno. 1). 2) La parte actora sostuvo que se probaron el retraso y la dilación injustificada del ISS en relación con el reconocimiento pensional en favor del señor Emilio Santander Acosta Carracedo, lo cual generó múltiples problemas económicos para su núcleo familiar que deterioraron la salud de la señora Gloria Luz Maldonado Pérez, situación que produjo la muerte de ella (fls. 235 y 236 cdno. 1). 3) El ISS y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal (fl. 240 cdno. 1). 4.
La sentencia de primera instancia El 27 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió la sentencia impugnada mediante la cual negó las súplicas de la demanda (fls. 246 a 279 cdno. ppal.) con sustento en el siguiente razonamiento: 1) De conformidad con la jurisprudencia constitucional y, especialmente, la decisión contenida en el auto 110 de 2013 de la Corte Constitucional, es posible concluir que el ISS atendía un elevado volumen de solicitudes pensionales que desbordaron la capacidad institucional para dar respuesta oportuna y de fondo a esos requerimientos. 2) En este caso concreto, si bien se acreditó que entre la solicitud de reconocimiento pensional (25 de septiembre de 2005) y el pronunciamiento de la entidad demandada (24 de agosto de 2006) transcurrió un plazo significativo que desbordó los tiempos límites para esos propósitos, lo cierto es que esa circunstancia por sí misma no permite dar por acreditada una falla del servicio imputable al ISS, por lo cual no está acreditado uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado. 3) Adicionalmente, no existe el más mínimo grado de certeza que permita inferir el nexo causal entre el fallecimiento de la señora Gloria Luz Maldonado Pérez con el retardo en la expedición del acto administrativo de reconocimiento pensional, “toda vez que de las pruebas arrimadas al proceso se da por acreditado que desde antes de la iniciación del procedimiento administrativo la finada padecía de quebrantos de salud en especial problemas cardiacos e hipertensión, siendo tratada por el ISS pero no acreditándose como causa eficiente de su muerte el procedimiento administrativo” (fl. 278 cdno. 1). 5.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación el cual fue concedido mediante auto del 22 de febrero de 2016 (fls. 288 a 290 cdno. ppal.) y admitido por esta Corporación en providencia del 20 de febrero de 2017 (fl. 295 cdno. ppal.). Los fundamentos del recurso de apelación (fls. 281 a 287 cdno. ppal.) son, en síntesis, los siguientes: 1) Por mucho que se trate de justificar la actitud de la entidad demandada, esta solo puede ser catalogada como negligente, pues, el ISS desbordó los términos para el reconocimiento pensional, tanto así que el señor Emilio Santander Acosta Carracedo tuvo que acudir a la acción constitucional de tutela para obtener el reconocimiento pensional y, una vez obtenido el derecho, por un yerro administrativo de la entidad demandada la resolución no pudo ser notificada al beneficiario, lo cual generó que tuviera que proferirse un nuevo acto administrativo. 2) El volumen de expedientes o solicitudes por parte del ISS (hoy Colpensiones), justificaría el atraso o mora en el trámite y reconocimiento de las prestaciones reclamadas, pero no el extravío de una resolución que nunca llegó a Barranquilla (Atlántico) para ser notificada. 3) La señora Gloria Luz Maldonado Pérez, tal como se estableció, sufría de problemas cardíacos y de presión arterial, patologías que se agudizaron con la negligencia atribuible al ISS. 4) La Revista Colombiana de Cardiología (edición de febrero de 2007) permite concluir que uno de los factores de riesgo de la hipertensión arterial tiene que ver con características psicosociales como los ingresos económicos, el hábitat y la personalidad. 6.
El trámite de segunda instancia 1) En auto del 24 de marzo de 2017 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en esta instancia y al Ministerio Público para rendir concepto (fl. 297 cdno. ppal.). 2) En esta precisa oportunidad (fls. 298 a 302 cdno. ppal.), la parte actora reiteró literalmente los argumentos expuestos con el recurso de apelación. 4) La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio (fl. 303 cdno. ppal.).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso concreto, 3) conclusión general y, 4) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La demanda fue presentada de manera oportuna, por lo cual el centro de la controversia consiste en establecer si en este caso concreto el daño alegado consistente en la muerte de la señora Gloria Luz Maldonado Pérez es imputable a a la entidad demandada a título de falla del servicio por el retardo o demora en el reconocimiento pensional de su compañero permanente el señor Emilio Santander Acosta Carracedo o, por el contrario, si no existe nexo causal entre el deceso y la actuación administrativa, tal como lo concluyó el tribunal de primera instancia. La Sala confirmará la decisión apelada que negó las pretensiones de la demanda, por cuanto la parte actora no acreditó el nexo causal adecuado y eficiente entre el daño alegado y la falla del servicio consistente en la dilación o tardanza en el reconocimiento pensional en favor del señor Emilio Santander Acosta Carracedo. 2.
Análisis del caso concreto 2.1 El daño El daño alegado, consistente en la muerte de la señora Gloria Luz Maldonado Pérez, está probado con la copia del registro civil de defunción, según el cual el deceso ocurrió el 2 de agosto de 2006 (fl. 21 cdno. ppal.). 2.2 La imputación 1) Para que opere la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado es preciso que no solo se demuestre la configuración de un daño antijurídico, sino que también es necesario que este sea causalmente atribuible a la acción u omisión de las autoridades públicas demandadas.
De modo que la sola configuración de una falla del servicio no permite endilgar, automáticamente, la responsabilidad de la administración pública, tal como lo ha sostenido esta Sala en los siguientes términos: “La existencia de una <<falla en el servicio>> o la gravedad que puedaadvertirse en ella, no genera automáticamente el derecho a indemnizar, porquela responsabilidad patrimonial tiene como propósito la indemnización de losperjuicios causados con las omisiones de las autoridades públicas”. 2) El artículo 177 del CPC -aplicable a este asunto- prevé que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen; por su parte, el artículo 90 de la Constitución Política establece que el Estado será patrimonialmente responsable de los daños antijurídicos que le sean imputables en virtud de una acción u omisión de sus agentes.
En ese orden de ideas, a la parte demandante no solo le correspondía acreditar que existió una falla del servicio por la tardanza en resolver y notificar el acto administrativo de reconocimiento pensional en favor del señor Emilio Santander Acosta Carracedo, sino que, era indispensable que se estableciera el nexo causal entre esa demora y el daño alegado o invocado en la demanda.
En este caso concreto, los demandantes probaron que el señor Emilio Santander Acosta Carracedo tuvo que acudir a la acción constitucional de tutela para obtener el reconocimiento pensional solicitado el 16 de septiembre de 2005, según da cuenta la copia de la sentencia del 3 de febrero de 2006 proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Barranquilla (Atlántico) (fls. 30 a 32 cdno. 1).
Igualmente, se demostró que el señor Emilio Santander Acosta Carracedo obtuvo su pensión de vejez mediante Resolución no. 8409 del 29 de agosto de 2006, acto administrativo en el cual el ISS reconoció, efectivamente, que la prestación social reconocida en Resolución no. 002231 de 2006 no pudo ser atendida porque se extravió el original (fls. 38 a 43 cdno. 1). 3) Así las cosas, si bien en el asunto objeto de análisis se acreditó una falla del servicio del ISS por extraviar la Resolución no. 002231 de 2006, lo cierto es que no existe prueba alguna que permita establecer que la causa de la muerte de la señora Gloria Luz Maldonado Pérez obedeció al estrés que, supuestamente, le produjo esa situación administrativa, lo cual impide acceder a las súplicas de la demanda.
Aunado a lo anterior, con los apartes allegados de la historia clínica de la señora Gloria Luz Maldonado Pérez se concluye que la paciente sufría de hipertensión arterial y de cardiopatía (fls. 75 a 121 cdno. 1) De otra parte, tampoco se demostró que el tiempo que demandó el reconocimiento de la pensión de vejez del señor Emilio Santander Acosta Carracedo fue moroso sin justificación algina ni tampoco los supuestos perjuicios que esa situación le produjo a él y a su compañera permanente la señora Gloria Luz Maldonado Pérez.
Aunado a lo anterior, el recurso de apelación insistió en que el daño alegado consistió en la muerte de la señora Gloria Luz Maldonado Pérez, debido a la demora en el reconocimiento pensional de su compañero permanente, esto es, el señor Emilio Santander Acosta Carracedo. 3. Conclusión general La Sala confirmará la sentencia apelada porque del acervo probatorio allegado no es posible dar por acreditado, ni siquiera indiciariamente, que el deceso de la señora Gloria Luz Maldonado Pérez haya sido producido o desencadenado por un cuadro de estrés originado en el retardo pensional de su compañero permanente el señor Emilio Santander Acosta Carracedo. 4.
Condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 170 del CCA– determina que solo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe dentro del proceso. En este caso concreto no habrá lugar a la imposición de costas y agencias en derecho toda vez que la parte demandante (recurrente) no obró de esa forma.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia de 27 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. 2º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal. 3º) Ejecutoriada la presente sentencia, por Secretaría de la Sección devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo su cargo, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.