CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Temas: Acción de tutela contra providencia judicial/cumplimiento del requisito de relevancia constitucional Defecto fáctico/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la Unión Temporal SORMAG 2014, vinculada como tercero con interés legítimo, contra la sentencia de tutela de 2 de diciembre de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual i) declaró improcedente la solicitud de amparo respecto al defecto sustantivo relacionado con la condena en costas procesales, ii) negó la acción de tutela frente al auto de 13 de agosto de 2021 y iii) amparó los derechos fundamentales del actor respecto al defecto fáctico por indebida valoración de una prueba. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.ANTECEDENTES La solicitud 1.
El actor, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare, porque, a su juicio, al proferir los autos de 13 de julio de 2021 y 13 de agosto de 2021, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 850013333002202000034-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, el 1.º de julio de 2014, el Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV y la Unión Temporal SORMAG 2014, celebraron el contrato de obra pública núm. 200.12.378, cuyo objeto consistió en la continuación de la construcción de la segunda etapa “[…] PLAN CENTRO: TRAMO 2: CARRERA 19 Y 20 ENTRE CALLES 8 Y 9 Y TRAMO 3: DIAGONAL 9ª ENTRE CARRERA 24 Y CALLE 10 MUNICIPIO DE YOPAL DEPARTAMENTO DE CASANARE […]”, por un valor inicial de $3.061.352.453,00, el cual fue posteriormente adicionado en $1.920.398.257,00.
Precisó que, en la cláusula cuarta del mencionado acuerdo de voluntades, relativa al valor del contrato y la forma de pago, se pactó que: “[…] El pago final será el producto de la obra ejecutada por el precio unitario establecido menos el valor de las actas parciales canceladas. Para los pagos parciales o finales se deberán presentar los soportes de pago oportunos de las nóminas de personal, afiliación, novedades y pagos al sistema de seguridad social del personal que labora en la obra, informe de obra, registro fotográfico, resultados de laboratorio, etc.
El último pago se realizará previa acta de recibo y firma del acta de liquidación final por parte del contratista interventor y liquidador, su valor no será menor al 5% del valor total del contrato […]”. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV 4.
Indicó que, el 12 de junio de 2017, los representantes legales de SORMAG 2014, la interventoría, el INDEV y el supervisor designado, suscribieron el acta de terminación del contrato de obra pública núm. 200.12.378 de 2014, “[…] dado que el contratista CUMPLIO (sic) […]”. 5. Manifestó que, el 19 de febrero de 2018, se firmó el acta de recibo final del contrato núm. 200.12.378 de 2014; documento en el que se consignó que: “[…] Una vez realizada la inspección total de la obra o consultoría, se constató que a la fecha diecinueve de febrero de 2018 los trabajos terminados se encuentran ejecutados a entera satisfacción de acuerdo con lo establecido en el contrato.
En consecuencia, el contratista hace entrega real y efectiva de la obra ejecutada elaborada a la interventoría y esta (sic) la recibe a entera satisfacción […]”. 6. Afirmó que, el 10 de diciembre de 2019, el contratista y el interventor, así como el profesional universitario de la unidad de espacio público y el gerente del Indury, ahora INDEV, suscribieron a conformidad el acta de liquidación del mencionado contrato de obra, en donde se indicó lo siguiente: “[…] Mediante la suscripción de la presente acta de liquidación, el contratista, el interventor y el supervisor asumen plena responsabilidad por la veracidad de la información en ella contenida (…) el responsable de la dependencia respectiva revisará que la información incluida en el acta sea correcta y como prueba de ello colocará su visto bueno […]”. 6.1.
Precisó que, en el documento mencionado supra se consignaron las siguientes observaciones: “[…] 1. El valor pendiente de pago al contratista correspondiente a: Doscientos setenta millones setecientos treinta y cuatro mil setecientos dos pesos con cincuenta centavos m/cte por concepto de pago acta (sic) de liquidación de contrato de obra. 2.
El pago correspondiente por la suma de Doscientos setenta millones setecientos treinta y cuatro mil setecientos dos pesos con cincuenta centavos m/cte como saldo a favor del contratista se realizará una vez se proceda a liquidar el convenio interadministrativo Nº 0139 del 2010 del cual se derivan los recursos para la obra física del contrato Nº 200.12.378 del 2014 y de la misma manera que se efectúe el traslado de los recursos faltantes de giro del convenio en mención a favor del Idury por parte de la Gobernación de Casanare. 3.
Esta Acta de Liquidación ya había sido suscrita con la interventoría el día 08 de mayo de 2018, por parte del contratista y de la interventoría. 4. El contratista se reserva el derecho de reclamar por vía judicial los intereses moratorios y los mayores costos administrativos generados entre otros por una mayor 4 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV permanencia en obra (sic) en virtud que el tiempo de ejecución de la misma pasó de nueve (9) meses a veintiséis (26) meses. 5.
Frente a las observaciones Nº 3 y 4, tal como lo establece la Cláusula Cuarta. Valor y forma de pago… “El último pago se realizará previa acta de recibo y firma del acta de liquidación final por parte del contratista interventor y liquidador, su valor no será menor al 5% del valor total del contrato” la cual no fue suscrita por la entidad contratante en virtud a que si bien es cierto pasaron un proyecto de acta liquidación firmada por el contratista e interventoría, esta no fue firmada en su momento por la supervisión ni por el representante legal de la entidad, teniendo en cuenta que carecía de documentación faltante tal como se le dio a conocer a la interventoría […]”. […] “[…] De igual manera que mediante oficios recibidos Nº 730 29 04-766-36746 de fecha 20 de noviembre del 2018 y Nº 730.29.-04-0818-38418 de fecha 5 de diciembre de 2018 remitido por parte de la Dirección técnica de construcciones de la Secretaría de Obras públicas Departamental en los que hacen requerimiento informe (sic) final para adelantar proceso (sic) de liquidación del convenio interadministrativo Nº 139- 2010 del cual se derivan los recursos para ejecutar el contrato de obra Nº 200.12.378 y solicitud radicación (sic) informe final para dar proceso al recibo de las obras del proyecto denominado “Plan Centro Segunda etapa” […]”. 7.
Expuso que, el 26 de noviembre de 2020, SORMAG 2014, a través de apoderado judicial, radicó demanda ejecutiva contra el INDEV, por las siguientes sumas de dinero: “[…] DOSCIENTOS SETENTA MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS DOS PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($270.734.702), correspondiente al valor pendiente de pago al contratista contenida en el Acta de Liquidación Final del Contrato de Obra No. 200.12.378 de 2014, fechada diez (10) de diciembre de 2019. 2.
Por los intereses legales a la tasa del 1% mensual que se cause sobre la cifra anterior, desde el día en que la obligación se hizo exigible, y hasta que se pague la totalidad de la obligación ejecutada. 3. Se decrete el reconocimiento de la actualización del capital insoluto ejecutado, desde la firma del Acta de Liquidación Final del contrato No. 200.12.378 de 2014, fechada diez (10) de diciembre de 2019, hasta que se pague la totalidad de la obligación. 4.
Por las costas del proceso, conforme lo disponga en la sentencia […]”. Auto proferido el 17 de septiembre de 2020 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Yopal dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 850013333002202000034-00 8. El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Yopal, mediante auto de 17 de septiembre de 2020, decidió: 5 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV “[…] PRIMERO.- LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO a favor de la “UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014 y a cargo del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y RURAL DE YOPAL “IDURY”, por la obligación ejecutiva contractual identificada en la motivación, así: a) DOSCIENTOS SETENTA MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS DOS PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS.
($270.734.702) (sic), correspondiente al valor que adeuda el contratista a la unión temporal contratante según el acta de liquidación del 10 de diciembre de 2019 suscrita entre las partes contractuales. Para la actualización de precios e intereses de la suma antes enunciada, se tendrá en cuenta lo previsto en el inciso segundo del numeral 8º del artículo 4º de la ley 80 de 1993, respecto de la sumatoria de todos los valores antes mencionados, que servirá de base para la liquidación correspondiente de los mencionados intereses, la cual es exigible desde el 11 de diciembre de 2019 (día siguiente al acta de liquidación del susodicho contrato), hasta que se satisfaga la obligación. El pago deberá efectuarlo el ejecutado IDURY dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del mandamiento (Art. 431 del C. G. del P. o ley 1564 de 2012).
Por Secretaría de este Despacho, notifíquese personalmente el presente proveído que libra mandamiento de pago al representante legal del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y RURAL DE YOPAL “IDURY” conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA. SEGUNDO.- Notifíquese personalmente al señor Procurador 182 Judicial I delegado en lo administrativo como agente del ministerio público ante este despacho, de conformidad con lo reglado en el artículo 199 del CPACA.
TERCERO. - Dentro del término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente al que se notifique este proveído mediante anotación en estado electrónico, la parte ejecutante depositará en Cuenta nacional de gastos procesales: 3-082-00-00636-6 (convenio 13476) Banco Agrario de Colombia, la suma de treinta mil pesos ($30.000.oo) que se invertirán únicamente en notificaciones y aportes de correo (gastos procesales); si cuando termine el proceso quedare algún saldo será devuelto por este Despacho.
Se advierte, que una vez sufragados los gastos procesales por la parte actora, la Secretaria (sic) de este Despacho procederá a remitir por correo certificado al Ministerio Público copia de la demanda, de sus anexos y del auto de mandamiento, sin perjuicio de las copias que quedan en el expediente a su disposición. Para los efectos anteriores, secretaría (sic) deberá dar aplicación estricta a lo establecido en el inciso primero del artículo 178 del CPACA. […]”.
(Resaltado por la Sala) 9. Como fundamento de su decisión expresó que: “[…] El caso concreto: Revisando el título complejo arrimado, y aplicando la normatividad en cita al caso concreto, tenemos el Contrato de obra No. 200.12.378 del 1º de julio de 2014 celebrado entre el (sic) UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014 y EL INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y RURAL DE YOPAL “IDURY” cuyo objeto lo fue: CONTINUACIÓN CONSTRUCCIÓN SEGUNDA ETAPA PLAN CENTRO: TRAMO 2: CARRERA 24 Y CALLE 10 MUNICIPIO DE YOPAL, DEPARTAMENTO DE CASANARE” por valor de ($3.061.352.453). 6 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV Luego de la ejecución del contrato y del recibo final de la obra (29-02-2018) se suscribió bilateralmente el acta de liquidación el 10 de diciembre de 2019, del cual se extrae un valor pendiente de pago al contratista por DOSCIENTOS SETENTA MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS DOS PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($270.734.702) (sic), misma pretensión de la presente ejecución, toda vez que dicha suma, según el ejecutante, no se ha satisfecho, pese a múltiples requerimientos.
Es de advertir desde ahora, que aunque el acta de liquidación del contrato estableció una condición para el pago del saldo en favor del contratista, sujeto a la mediación de una liquidación del convenio interadministrativo No. 0139 de 2010 entre el IDURY y el departamento de Casanare del cual pendían los recursos del contrato objeto de la ejecución, para este Despacho dicha condición se considera inaplicable legal y constitucionalmente, en el sentido que pudiere llegar al extremo de generar un detrimento al contratista que no le es dable soportar esperar eternamente hasta que la administración establezca la liquidación del convenio en mención, aunado a que en la medida se observa a priori, un cumplimiento cabal de las obligaciones a cargo del contratista y un finiquito de la relación contractual a través de la liquidación por mutuo acuerdo, por lo que el equilibrio contractual pudiere verse fracturado por las resultas de otro proceso contractual de la administración, sin exactitud de su ocurrencia y sin que el contratista hoy reclamante a través de esta vía tenga injerencia alguna en las resultas de dicho convenio.
En consecuencia, dicha obligación, resulta ser clara, expresa y actualmente exigible, a favor del contratista UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014, y a cargo del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y RURAL DE YOPAL “IDURY”, de acuerdo con los postulados del artículo 422 y ss, del Código General del Proceso, razón por la cual se librará mandamiento de pago en contra de la entidad descentralizada municipal en mención. La orden judicial se impartirá respecto del monto anteriormente discriminado.
Para la actualización e intereses de las sumas antes enunciadas, se tendrá en cuenta lo previsto en el inciso segundo del numeral 8º del artículo 4º de la ley 80 de 1993. Respecto a la petición de costas y agencias en derecho, dicho tópico se resolverá en la sentencia. […]”. Auto proferido el 12 de abril de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Yopal dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 850013333002202000034-00 10.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal decidió: “[…]
PRIMERO: REPONER el auto de fecha 17 de septiembre de 2020 mediante el cual se libró mandamiento de pago, en consecuencia, se revoca el mandamiento de pago allí ordenado, por lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Declarar la terminación del presente proceso ejecutivo.
TERCERO: Ordenar el levantamiento de las medidas cautelares que se solicitaron y se practicaron en este proceso, haciéndole entrega de los oficios de desembargo a la parte ejecutada o a la persona que esta autorice. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV CUARTO: Por secretaría, realícese la devolución de los títulos judiciales depositados por la parte ejecutante, identificados en los anexos 23 y 24 del expediente digital en OneDrive. […]”.
(Resaltado por la Sala) 11. Al respecto, manifestó que: “[…] El auto que libró mandamiento de pago consideró que la condición establecida en el acta de liquidación del contrato para proceder al pago al contratista, relativa a la liquidación previa del convenio interadministrativo No. 0139 de 2010 suscrito entre el IDURY y el departamento de Casanare del cual pendían los recursos del contrato objeto de la ejecución, resultaba inaplicable legal y constitucionalmente, porque pudiere llegar al extremo de generar un detrimento al contratista ante la espera de la liquidación del convenio en mención, aunado al cumplimiento de las obligaciones del contratista que permitió la liquidación del contrato por mutuo acuerdo.
Pues bien, aunque el Despacho consideró el título complejo integrado por el contrato, el acta de terminación y el acta de liquidación, esta última fue la que incorporó la exigibilidad del título, pues naturalmente allí se establece las obligaciones y derechos pecuniarios de las partes y su cuantía, a manera de balance final o ajuste de cuentas, entre la administración contratante y el particular contratista; para el caso concreto, allí se estipuló las sumas que quedaban pendientes por cancelar y la condición a la que se sometería el desembolso. 4.
El marco normativo general de la liquidación de los contratos estatales está previsto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012 y el trámite aplicable a la liquidación se encuentra en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, pero en ninguna de ellas se prevé la manera específica en que las partes deben finiquitar el negocio jurídico, pues ha de entenderse que como los contratos estatales, salvo normas especiales, se rigen por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes (arts. 13 y 40 L80/93), prevalece la autonomía de la voluntad general de las partes, cuya fuente es el derecho privado.
Precisamente el principio de la autonomía privada se entiende como la facultad de que disponen las partes en una relación jurídica obligacional para dictarse sus propias normas contractuales, tiene plena vigencia y aplicabilidad en el ordenamiento jurídico colombiano, en la medida en que dichos acuerdos, por supuesto, no atenten contra el orden público y las buenas costumbres.
En el campo de los contratos estatales, es tan importante este principio que, incluso, el estatuto general de la contratación pública (L80/93) permitió su incorporación en las relaciones contractuales por él regidos; “Artículo 40: Del contenido del contrato estatal. Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza.
Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales. En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta ley y a los de la buena administración…” 8 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV Es decir, que con este especialísimo instrumento, las partes contractuales tienen la prerrogativa de dictarse sus propias reglas jurídicas con los condicionamientos de sujeción legal. 5.
Sobre la discusión de qué tan viable resulta legitimar la condición pactada por las partes para el pago del saldo final al contratista, en el auto recurrido se consideró en forma muy genérica y a priori que tal circunstancia podría lesionar los intereses del contratista ante una espera indefinida en el tiempo, lo cual se puede reflejar por la premura en la ejecución, pero dicho criterio se dio bajo una presunción de que se trató de una imposición de la entidad contratante en ejercicio de su poder subordinante, lo cual no es procedente en la instancia de liquidación del contrato, inadvirtiéndose realizar un análisis más profundo sobre la autonomía de la voluntad de las partes contractuales, y en especial del contratista, quien sin apariencia de vicios consintió en el pago de su saldo final cuando se liquidara el convenio interadministrativo que proveía los recursos para la obra contratada.
Si la UT SORMAG 2014 estaba en desacuerdo con la condición de pago, en el acta de liquidación pudo y debió consignar las salvedades respectivas en forma detallada y concreta, pero guardó silencio allanándose a la misma, y únicamente se reservó el derecho de reclamar por vía judicial los intereses moratorios y mayores costos que no viene al caso.
En gracia de discusión, si se reprochara algún contenido del acta de liquidación que lesiones (sic) los intereses del contratista, no sería el proceso ejecutivo el mecanismo idóneo para su discusión, sino los medios ordinarios. 6. En virtud de dicha voluntad de las partes, la literalidad del título ejecutivo refleja una obligación expresa, en que aparece nítida y manifiesta el valor adeudado al contratista y el momento en el que la entidad contratante haría el pago, requisito de exigibilidad del que no se desconoce su ocurrencia. 7.
Siendo todavía momento procesal para analizar el cumplimiento de los requisitos del título ejecutivo, el Despacho considera que la obligación incorporada en el acta de liquidación de fecha 10 de diciembre de 2019 no es exigible en tanto se encuentra sometida a un plazo y condición acordada por las partes; se acogerá los argumentos del recurrente, en consecuencia, se repondrá el auto de fecha del 17 de septiembre de 2020 revocando el mandamiento ejecutivo de pago a favor de la Unión Temporal SORMAG 2014 y en contra del otrora INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y RURAL DE YOPAL “IDURY”.
Derivado de lo anterior, se ordenará la terminación del proceso, el levantamiento de las medidas cautelares y la devolución de los títulos depositados por la ejecutante, y archivo del expediente. 8. Finalmente, debido a la prosperidad del recurso sobre el requisito de exigibilidad del título, por sustracción de materia se prescinde de analizar el argumento la (sic) cesión de derechos económicos alegado por la pasiva. […]”.
Auto proferido el 13 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 850013333002202000034-01 12. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto de 13 de julio de 2021, resolvió: 9 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV “[…]
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 12 de abril de 2021, por las razones indicadas en las consideraciones.
SEGUNDO: CONDENAR al pago de costas a la parte ejecutada en ambas instancias a favor de la parte ejecutante. Se fijan como agencias en derecho a favor de la parte ejecutante, el equivalente a 3 salarios mínimo (sic) legales vigentes, conforme con lo señalado en la parte considerativa, valor que se deberá incluir en la liquidación de costas que efectúe la Secretaria (sic) del despacho de primera instancia. […]”.
( Resaltado por la Sala) 13. Como fundamento de su decisión indicó que: “[…] 2.7.- Cuando se examina (sic) los argumentos expuestos en el recurso de apelación con relación a los documentos aportados como título ejecutivo y nuestro ordenamiento jurídico, se establece lo siguiente: 2.7.1.- El contrato es ley para las partes y por lo mismo obliga a lo pactado en él. 2.7.2.- Cada contrato que celebra una entidad pública, así como sus modificaciones, requieren de un certificado de disponibilidad presupuestal que garantiza el pago, en el presente caso, de las obras contratadas.
Por lo mismo, en principio, salvo pacto en contrario, el pago de un contrato no está ni puede estar supeditado a lo que ocurra respecto de otro contrato. 2.7.3.- La liquidación de los contratos está regulada en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993. Según ella, requieren de liquidación los contratos de tracto sucesivo y aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo.
La liquidación puede ser bilateral o unilateral. El término para efectuar la liquidación es el pactado de cada contrato y subsidiariamente el de cuatro meses siguientes a la finalización del contrato a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación. En la liquidación deben acordarse los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.
Por ello, la ley dispone que en el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para la liquidación, la entidad contratante debe exigir al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.
Y si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdos sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición, al tenor de lo establecido en el artículo 61 ibídem. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV 2.7.4.- Como se observa, la liquidación de los contratos tiene por finalidad que las partes acurden (sic) los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.
Por ende, la modificación del contrato en sí, es ajena a la liquidación, a menos que del acta se deduzca la manifestación de la voluntad inequívoca de modificar el contrato en lo que se refiere a la forma de pago. En el presente caso, a pesar de que el acta indica que el pago del saldo quedó condicionado a la liquidación del convenio interadministrativo 0139 de 2010 del cual se indica derivan los recursos para la obra física del contrato 200.12.378 de 2014, que es el que es objeto de este proceso, así como el traslado de los recursos faltantes del giro del convenio en mención a favor del Idury por parte de la Gobernación de Casanare, no encuentra la Corporación la voluntad inequívoca del contratista de modificar el contrato en lo que se refiere a la forma de pago; por ende, es aceptable la tesis propuesta en el recurso de apelación por la entidad ejecutante, de que tales observaciones fueron impuestas en forma unilateral por la administración. De otra parte, la Corporación encuentra indeterminadas en el tiempo esas observaciones, pues no se indicó un plazo prudencial para la liquidación del convenio interadministrativo 0139 de 2010 y para el giro de los dineros por parte del departamento de Casanare.
Así las cosas, la presunta modificación del contrato no tiene asidero fáctico ni jurídico y se reitera, es ajena a la liquidación del contrato. Resta observar que, cuando las observaciones son plausibles desde el punto de vista jurídico, es decir, cuando no van en contra de la esencia misma de la liquidación, requieren del adelantamiento de un proceso ordinario que declare su invalidez.
Aquí, como se señaló, no existe manifestación de voluntad del contratista para modificar la forma de pago del contrato, las observaciones son indeterminadas en el tiempo y contrarias a la esencia misma de la liquidación. Por lo mismo, constituyen una arbitrariedad a la que no se le puede reconocer ningún efecto legal. En consecuencia, se revocará la decisión recurrida y en su lugar se dispondrá que el a-quo continúe con el proceso ejecutivo en la forma en que lo venía realizando antes de emitir el auto recurrido. 2.8.- De otra parte y aunque no fue materia de apelación debe indicarse que: a.- La UT ejecutante cedió parte de los derechos económicos que surgieran del acta de liquidación bilateral, más concretamente $124.070.000. b.- En consecuencia, no está legitimada para solicitar el pago de la totalidad del dinero que según esta acta existe a favor del contratista ($270.734.102,50), sino solo por la totalidad de su crédito, según los documentos allegados como título ejecutivo. […]”.
(Resaltado por la Sala) Auto proferido el 13 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 850013333002202000034-01 14. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto de 13 de agosto de 2021, dispuso: 11 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV “[…]
PRIMERO: RECHAZAR por improcedentes los recursos de reposición y súplica interpuestos por el INDEV en contra del auto proferido por este Tribunal el 13 de julio de 2021, por las razones indicadas en la motivación. […]”. 15. Al respecto, expuso que: “[…] 3.3.- De conformidad con la foliatura, en el presente proceso se libró mandamiento de pago en contra del INDEV; este interpuso recurso de reposición y fruto sobrevino la revocatoria del mandamiento de pago por parte del a-quo; la última providencia mencionada fue recurrida en apelación por la parte ejecutante y este Tribunal en Sala Unitaria revocó la decisión recurrida y condenó en costas por las dos instancias. 3.4.- Es cierto que no se ha dictado sentencia en el proceso referenciado, pero la parte ejecutada ha resultado vencida en las dos instancias, esto es, en el recurso de apelación que oportunamente presentó la parte ejecutante; y en la primera instancia en cuanto el a-quo revocó el mandamiento de pago.
Por lo tanto, a título didáctico, no como presupuesto de la decisión del recurso de reposición, se dejan consignadas las anteriores situaciones que permiten inferir que no le asiste la razón al INDEV. 4.- En lo que se refiere al recurso de súplica, subsidiariamente interpuesto, debe indicarse que el artículo 331 del C.G del P. que lo regula, dispone: “Artículo 331.
Procedencia y oportunidad para proponerla. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado sustanciador en el curso de la segunda o única instancia, o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que resuelve sobre la admisión del recurso de apelación o casación y contra los autos que en el trámite de los recursos extraordinarios de casación o revisión profiera el magistrado sustanciador y que por su naturaleza hubieran sido susceptibles de apelación. No procede contra los autos mediante los cuales se resuelva la apelación o queja.
La súplica deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, mediante escrito dirigido al magistrado sustanciador, en el que se expresarán las razones de su inconformidad. En consecuencia, también resulta improcedente. […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 16. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] PRIMERA: DECLARAR que la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE vulneraron los derechos fundamentales de mi mandante INSTITUTO DE VIVIENDA, GESTIÓN URBANA Y RURAL DE YOPAL 12 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV 2020 – INDEV al acceso a la justicia, seguridad jurídica y debido proceso, con ocasión a la expedición del auto de fecha 13 de julio de 2021 por medio del cual se resolvió́ el recurso de apelación presentado por la UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014 contra la providencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 12 de abril de 2021, mediante la cual revocó el mandamiento de pago, dentro del proceso referenciado; y el auto del 13 de agosto de 2021 por medio del cual se resolvió́ el recurso de reposición y en subsidio de súplica interpuesto contra el auto del 13 de julio de 2021.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS las decisiones de segundo grado proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE de fecha 13 de julio y 13 de agosto, ambos de 2021 u ordenar que rehagan la actuación con los parámetros que dicte esta Corporación.
TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que como consecuencia de lo anterior REVISE NUEVAMENTE la decisión proferida el 13 de julio de 2021 por medio del (sic) cual se resolvió́ el recurso de apelación presentado por la UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014 contra la providencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 12 de abril de 2021, mediante la cual revocó el mandamiento de pago.
CUARTO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que como consecuencia de lo anterior PROFIERA NUEVA DECISIÓN dentro del proceso ejecutivo contractual núm. 85001-3333-002-2020-00034-01 adelantado por la UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014 y en contra de mi mandante INSTITUTO DE VIVIENDA, GESTIÓN URBANA Y RURAL DE YOPAL 2020 – INDEV, en el sentido de revocar los autos del 13 de julio y 13 de agosto de 2021 proferidos por dicha corporación, y en su lugar se mantenga la decisión adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal en auto del 12 de abril de 2021 por medio del cual se revocó el mandamiento ejecutivo de pago, y se revoque la condena en costas y fijación de agencias en derecho a cargo de la aquí́ accionante […]” 17.
El actor en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo por indebida aplicación de una norma jurídica. Para tal efecto, mencionó que: “[…] Estudiados los argumentos expuestos por el Despacho accionado, se observa claramente que este realizó una indebida aplicación de la norma al caso en comento, de conformidad con lo siguiente, El numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso establece que, “(…) se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
(…)” Leído lo anterior, se observa que dicha norma, regula dos escenarios a saber: 1. La imposición de condena en costas a la parte vencida en el proceso. Situación que no ocurre en el presente caso, puesto que a la fecha no se ha perdido o terminado el proceso, ni la entidad que represento ha sido vencida en el mismo. 2. Imposición de condena en costas a quien se le resuelva desfavorablemente un recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV Si se revisa con detenimiento, salta a la vista que dicha condena va dirigida únicamente a quién se le haya resuelto desfavorablemente un recurso de apelación y siempre y cuando dicha parte lo haya propuesto, situación que no es la nuestra, puesto que el recurso de apelación contra el auto que revocó el mandamiento de pago fue interpuesto por la parte demandante y no por mi representada, por lo que así deberá declararse […]”. […] “[…] Leído lo anterior, no existe claridad, en la forma en cómo se supone mi mandante fue vencida en las dos instancias.
Pues si recordamos con detenimiento, el INDEV, mediante memorial enviado el 21 de octubre de 2020, interpuso únicamente RECURSO DE REPOSICIÓN contra el auto que libró mandamiento de pago, más no de apelación. En auto del 17 de septiembre de 2020 el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, revocó su misma providencia, a través de la cual había librado mandamiento de pago, y es precisamente contra esa providencia, es que la UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014 interpuso recurso de apelación, no el INDEV.
En ese orden de ideas, el Tribunal erra en la interpretación del artículo 365 del Código General del Proceso, al condenar en costas a mi representada, pues dicha condena solo (sic) procede cuando se le resuelve desfavorablemente un recurso de apelación a la parte que lo ha interpuesto; de manera que no era procedente condenar en esa instancia al INDEV, pues si bien la decisión si fue adversa o desfavorable para la entidad poderdante, este motivo no daba lugar para la sanción impuesta en el entendido que el Instituto no interpuso el recurso de apelación contra el auto que revocó el mandamiento de pago, y en todo caso el recurso interpuesto, fue únicamente el de reposición, quedando a discreción del Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, si revocaba o no su propio auto.
Por su parte, el numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso, prevé que “cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”, es decir, que dicha imposición aplica únicamente para el caso de sentencias que hayan sido revocadas íntegramente, más no de autos […]”.
(Resaltado por la Sala) 18. Por otra parte, adujo que el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas. Para tal efecto, expuso que: “[…] Ahora si re (sic) revisa con detenimiento los documentos aportados, es claro que la corporación accionada, realizó una indebida valoración de los documentos aportados, que sirven como título base de ejecución. Valorados en debida forma, los documentos aportados como título ejecutivo, se puede observar claramente que, 1.
Las obligaciones ejecutadas provienen del contrato de obra pública núm. 200.12.378 del 1 de julio de 2014 suscrito entre el Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 - “INDEV” y la UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014 y en especial del acta de liquidación del mismo. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV 2.
El valor del contrato se pactó en la suma de TRES MIL SESENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS M/CTE ($3.061.352.453,00), el cual fue adicionado en la suma de MIL NOVECIENTOS VEINTE MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS ($1.920.398.257,00). 3. En el mencionado contrato se estableció que “el pago final será el producto el producto de la obra ejecutada por el precio unitario establecido menos el valor de las actas parciales canceladas.
Para los pagos parciales o finales se deberán presentar los soportes de pago oportunos de las nóminas de personal, afiliación, novedades y pagos al sistema de seguridad social del personal que labora en la obra, informe de obra, registro fotográfico, resultados de laboratorio, etc. El último pago se realizará previa acta de recibo y firma del acta de liquidación final por parte del contratista, interventor y liquidador, su valor no será menor al 5% del valor total del contrato”. 4.
Posteriormente, en el acta de liquidación del contrato de obra pública, luego de realizado el balance financiero del mismo, los contratantes en uso de sus facultades, de manera y libre voluntaria, acodaron (sic) que “el pago correspondiente a la suma de doscientos setenta millones setecientos treinta y cuatro mil setecientos dos pesos con cincuenta centavos m/cte como saldo a favor del contratista se realizará una vez se proceda a liquidar el convenio interadministrativo No. 0139 del 2010 del cual se derivan los recursos para la obra física del contrato No. 200.12.378 de 2014 y de la misma manera que se efectué el traslado de los recursos faltantes de giro del convenio en mención a favor del idury por parte de la Gobernación de Casanare”. 5.
En el acta de liquidación de fecha 10 de diciembre de 2019, el contratista se reservó el derecho de reclamar por vía judicial los intereses moratorios y los mayores costos administrativos generados entre otros por una mayor permanencia en obra en virtud que el tiempo de ejecución de la misma pasó de 9 meses a 26 meses. 6. El artículo 1494 del Código Civil Colombiano, establece que “las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones (…)”. 7.
Por su parte el Código Civil Colombiano, contempla dentro de su articulado, las obligaciones condicionales y modales, definiendo a las primeras como aquellas en que la obligación depende de una condición, esto es, de un acontecimiento futuro, que puede suceder o no. De lo anterior se desprende que si bien en el Contrato de obra pública núm. 200.12.378 del 1 de julio de 2014 se estableció que el último pago se realizaría previa acta de recibo y firma del acta de liquidación final por parte del contratista, interventor y liquidador, lo cierto es que posteriormente (10 de diciembre de 2019), las partes, a través del acta de liquidación del contrato en mención, pactaron que el pago del saldo se realizaría una vez se proceda a liquidar el convenio interadministrativo No. 0139 del 2010 del cual se derivan los recursos para la obra física del contrato No. 200.12.378 de 2014.
Es decir que los allí contratantes, en pleno uso de sus facultades mentales y legales, y haciendo uso de su poder dispositivo, acordaron de mutuo acuerdo, de manera libre y espontánea, liquidar el contrato de obra pública núm. 200.12.378 del 1 de julio de 2014, condicionando y aceptando el pago de los dineros adeudados, a la liquidación del convenio interadministrativo No. 0139 del 2010; condición que se encuentra totalmente regulada por el Código Civil Colombiano, es decir que no se trata de un acto arbitrario, sacado de la manga, ni unilateral por parte de mi 15 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV representada, sino por el contrario nace de la voluntad inequívoca de los contratantes.
Ahora, si la UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014 hubiese estado en desacuerdo con la condición allí establecida, era su obligación legal, realizar las objeciones u observaciones del caso, situación que no ocurrió, por el contrario, su representante legal, en señal de aceptación, la firmó. Refiere el despacho accionado que la modificación del contrato en sí, es ajena a la liquidación, a menos que del acta se deduzca la manifestación de la voluntad inequívoca de modificar el contrato en lo que se refiere a la forma de pago, y que por su parte, las observaciones fueron impuestas en forma unilateral por la administración. No se comprende cómo es que condicionar el pago a la liquidación del convenio interadministrativo No. 0139 del 2010, puede considerarse como algo impuesto por la entidad que represento, pues si se revisa bien, en dicha acta, el contratista, de igual manera realiza, observaciones, en el sentido de reservarse el derecho de reclamar por vía judicial los intereses moratorios y los mayores costos administrativos generados entre otros por una mayor permanencia en obra en virtud que el tiempo de ejecución de la misma pasó de 9 meses a 26 meses.
Es decir, que, así como se reservó el derecho de reclamar por vía judicial, también hubiera podido dejar las objeciones del caso frente a la forma y tiempo de pago del dinero faltante. De igual manera, el sólo hecho de que la UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014 hubiese realizado tal observación, es una señal clara e inequívoca, que también estaba participando activamente en la formación u (sic) elaboración de la liquidación del contrato.
Y es la ausencia de objeciones, observaciones, la firma del acta de liquidación, y el establecimiento de condiciones por parte del contratista, las que permiten concluir que se trató de un acuerdo que nació de la voluntad de cada uno de los contratantes, y no de una imposición por parte de la entidad contratante, como así lo expreso (sic) el Tribunal Administrativo de Casanare.
De conformidad con lo anterior, es claro que el Tribunal Administrativo de Casanare no valoró en su conjunto los documentos que sirven como título ejecutivo, situación que afecta gravemente los intereses de mi representada, pues repercute de manera directa en los recursos públicos de la entidad, generando un grave detrimento patrimonial […]”.
(Resaltado por la Sala) Actuación 19. El Despacho sustanciador de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante auto de 8 de noviembre de 2021; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Casanare; y iii) vinculó al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal y a la Unión Temporal SORMAG 2014, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV Intervenciones de la parte demandada y de lo terceros con interés legítimo 20.
El Tribunal Administrativo de Casanare solicitó negar la solicitud de amparo, toda vez que, a su juicio, no vulneró los derechos fundamentales del actor. 20.1. Manifestó que: “[…] En las consideraciones de ese proveído quedaron consignadas de manera amplia las razones fácticas y jurídicas para adoptar la decisión. La seguridad jurídica que se invoca como derecho fundamental, no tiene ese carácter, es un principio tal como lo ha reconocido en forma suficiente la jurisprudencia de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Tribunal de Casanare y gran parte de la doctrina.
En lo que se refiere a la presunta transgresión de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso, a mi juicio, es una aseveración temeraria, como podrá observarse en las consideraciones y la decisión adoptadas con fundamento en ellas, las que en mi criterio se ajustan en un todo al ordenamiento jurídico.
Sobre este tema debo indicar lo siguiente: - El proceso ejecutivo se regula íntegramente por las disposiciones del Código General del Proceso. Este regula lo relacionado con costas en los artículos 365 y 366. - En el auto se hizo referencia expresa a estas normas y a las razones por las cuales se condenaba en costas. - Las costas son un asunto económico que por supuesto no es un derecho fundamental. - Y a la parte ejecutada se le garantizaron los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso, pues se le notificaron las providencias en debida forma, ella interpuso los recursos que consideró pertinentes y sobre los mismos hubo pronunciamiento oportuno, de fondo y acorde con nuestro ordenamiento jurídico. 2.- Nuestra Constitución, el Decreto Extraordinario 2591 de 1991 y normas que lo han desarrollado, prevén que la tutela procede cuando se han violado derechos fundamentales.
Así también lo han indicado la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y en general los jueces del País. Aquí, como podrá observarse al examinar el expediente, se ha garantizado en debida forma el acceso a la administración de justicia y se ha respetado el debido proceso. Otra cosa totalmente diferente es que el apoderado de la entidad ejecutada no comparta las decisiones adoptadas por este Tribunal, pero ello jamás constituye violación de esos derechos.
Resta observar que la tutela no es una tercera instancia a la cual puedan acudir los apoderados cuando no comparten las decisiones dictadas dentro del proceso ordinario. […]”. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV 21. El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Yopal solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela al considerar que no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales del actor. 21.1.
Señaló que: “[…] La actuación surtida dentro del expediente ejecutivo impetrado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se ajustó a los procedimientos legales establecidos para ello, es decir, conforme al debido proceso y en cumplimiento a la normatividad reguladora de cada aspecto, apoyado en precedentes del máximo organismo de lo contencioso administrativo […]”.
“[…] Se establece así que la solicitud de tutela instaurada ante esa honorable Corporación por parte de la UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014. (sic) no encuentra asidero en el procedimiento aplicado en el trámite dado al PROCESO EJECUTIVO, para intentar a través de este medio constitucional especial obtener que se le proteja unos derechos fundamentales que consideran (sic) vulnerados, buscando así una especie de tercera instancia no viable en el ordenamiento jurídico; lo que se vislumbra es que en el proceso ejecutivo impetrado conforme a los condicionamientos dejados por las partes en el acta de liquidación de contrato, da lugar a diversas lecturas e interpretaciones respecto a si el título judicial allegado al expediente cumple los requerimientos normativos, habiendo sido objeto de análisis por el superior funcional que al pronunciarse en recurso de apelación dispuso que sí se encontraba conforme a norma dicho título, lo que este Despacho dispuso obedecer y cumplir continuando con las etapas propias del proceso ejecutivo.
Por lo expuesto, considera este operador de justicia que al hoy accionante en la tutela de la referencia, no se les (sic) ha vulnerado derecho fundamental alguno dentro de la actuación surtida en el proceso ejecutivo que se tramita ante esta jurisdicción y que la acción constitucional interpuesta es a todas luces improcedente […]”. 22.
La Unión Temporal SORMAG 2014 solicitó negar la solicitud de amparo. Para tal efecto, manifestó que: “[…] La acción de tutela pretende atacar la decisión proferida por el ad quem respecto al recurso de reposición impetrado por el INDEV contra el Auto de Mandamiento de Pago, y frente a este Auto de Trámite no es procedente la acción de tutela; pues con el mandamiento ejecutivo se dio la apertura al trámite y el debate fue planteado una vez se integró con la notificación del mandamiento de pago y la interposición de las excepciones, por lo que el proceso está en curso y no hay una decisión definitiva.
Así las cosas, no se cumpliría con el requisito de procedibilidad atinente al agotamiento de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance del afectado, razón por la cual, la acción constitucional no estaría llamada a prosperar. Considero que, con la acción de tutela incoada se estaría pretermitiendo una instancia y se estaría incurriendo en un abuso del derecho, ya que la misma entorpecería el curso normal del proceso que en este momento está ad portas para la audiencia inicial, buscando quebrantar el rito procesal con la tergiversación de un derecho, pues, es evidente que la modificación del contrato en sí, es ajena a la 18 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV liquidación; y además en el contrato de obra pública no se estableció condición en el pago.
No obstante, la entidad ejecutada plasmó en el acta de liquidación observación con la cual inserto (sic) condición de pago sujeta a la liquidación del convenio interadministrativo suscrito entre la Gobernación de Casanare y el anterior IDURY, pero además de hacerlo de manera inconsulta estableció la condición sin definirle un plazo, haciéndolo de manera indeterminada y conforme a la misma postura del Tribunal Administrativo de Casanare, no es admisible que “el pago de un contrato no está ni puede estar supeditado a lo que ocurra respecto de otro contrato” y menos establecerle observaciones indeterminadas en el tiempo […]”.
La sentencia impugnada 23. Mediante sentencia de 2 de diciembre de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió: “[…]
PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del mecanismo respecto del defecto sustantivo, con fundamento en las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO: NEGAR el amparo deprecado frente al auto del 13 de agosto de 2021, de acuerdo con las consideraciones de este proveído.
TERCERO: AMPARAR los derechos fundamentales del Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 -INDEV, en lo que respecta al defecto fáctico, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 13 de julio de 2021, proferida al interior del proceso ejecutivo contractual identificado con el radicado N.º 85001- 3333-002-2020-00034-01, con el objeto de que el Tribunal Administrativo de Casanare profiera una decisión de reemplazo en la que analice de manera conjunta los documentos que en este caso conformaron el título ejecutivo complejo a efectos de determinar si en el asunto objeto de estudio se está frente a una obligación que además de ser clara y expresa, tiene la connotación de ser actualmente exigible […]”. 24.
Como fundamento de su decisión, manifestó lo siguiente: “[…] la Sala destaca que, por regla general, las controversias suscitadas en torno a las condenas de costas procesales no superan el requisito de procedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional, comoquiera que se trata de asuntos meramente legales y de carácter económico […]”. […] “[…] Con fundamento en lo que hasta ahora se ha expuesto, esta Sala de Decisión anticipa que negará el cargo relativo al auto del 13 de agosto de 2021 y concederá el amparo deprecado por el Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 -INDEV, frente al auto del 13 de julio del año en curso, por las razones que pasan a exponerse: 78.
Si bien la entidad accionante dirige el mecanismo de amparo contra los autos del 13 de julio y 13 de agosto de 2021, lo cierto es que los argumentos que expuso en 19 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV el líbelo introductorio se dirigen a controvertir únicamente al primero de ellos, teniendo en cuenta que fue en esa decisión que el ad quem, al encontrar que el título ejecutivo contenía una obligación clara, expresa y exigible, ordenó al a quo continuar con la ejecución. 79.
En tal sentido, habrá de negarse el amparo respecto del auto del 13 de agosto de 2021 debido a que la entidad tutelante no cumplió con la carga argumentativa mínima que permita hacer un estudio de fondo frente al mismo. 80. Aclarado lo anterior, se tiene que, en el asunto sub judice, el Tribunal Administrativo de Casanare, al dictar el proveído del 13 de julio de 2021 decidió revocar el auto que se abstuvo de librar el mandamiento de pago, por considerar que en este caso se estaba ante un título ejecutivo que contenía una obligación clara, expresa y exigible.
Para arribar a dicha conclusión, explicó que la modificación del contrato en sí, es ajena a la liquidación del mismo, a menos que a partir de dicho documento se encuentre la voluntad inequívoca de las partes de variar el acuerdo de voluntades que previamente habían celebrado. 81. Al descender al caso concreto, explicó que comoquiera que en el acta de liquidación del contrato de obra pública N.º 200.12.378 de 2014 no se observaba “la voluntad inequívoca del contratista de modificar el contrato en lo que se refiere a la forma de pago” encontró aceptable la tesis propuesta por SORMAG 2014 de que, “tales observaciones fueron impuestas en forma unilateral por la administración”. 82.
En ese orden de ideas, para esta Sección de la Corporación, el Tribunal tutelado realizó una indebida valoración de los elementos de convicción recaudados en el proceso, teniendo en cuenta que, el simple hecho de que las partes hayan firmado el acta de liquidación del contrato sin hacer ningún tipo de salvedad, por lo menos en ese punto, implica que el contratista y el contratante, en compañía del supervisor, estuvieron de acuerdo con lo estipulado en el documento. 83.
De hecho, tal como se reseñó en los antecedentes de esta providencia, en el documento se precisó que “Mediante la suscripción de la presente acta de liquidación, el contratista, el interventor y el supervisor asumen plena responsabilidad por la veracidad de la información en ella contenida (…) el responsable de la dependencia respectiva revisará que la información incluida en el acta sea correcta y como prueba de ello colocará su visto bueno (…)”. 84.
En tal sentido, a manera de aceptación de lo que allí se pactó, el contratista y el interventor, así como el profesional universitario y el gerente del entonces IDURY, ahora INDEV, dieron el visto bueno […]”. […] “[…] Aunado a ello, tampoco se le encuentra sentido al hecho de que para el Tribunal sea aceptable la tesis de SORMAG 2014 según la cual, las observaciones contenidas en el acta fueron impuestas de manera unilateral por el INDEV, teniendo en cuenta que una de las salvedades que se consignaron, posterior a la relacionada con la forma de pago, fue que el contratista se reservaría el derecho de reclamar por vía judicial, los intereses moratorios y los mayores costos administrativos generados entre otros, por la mayor permanencia en la obra […]”. […] […] 86.
De otro lado, también resulta pertinente destacar el hecho de que el contratista manifieste que la entidad ejecutada plasmó en el acta de liquidación “de 20 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV manera inconsulta” una observación con la cual insertó una condición para el pago final, y que al mismo tiempo acepte que guardó silencio frente a dicha salvedad por ser ilegal e inconstitucional […]”. […] “[…] 87.
En ese sentido, para esta Colegiatura no es lógico que la observación N.º 2 sea una manifestación unilateral del INDEV y que por eso mismo no tenga la virtud de modificar la condición del pago final del contrato de obra pública N.º 200.12.378 del 2014, primero, porque la salvedad N.º 4 deja en evidencia que el contratista sí tuvo una posición activa en la creación del documento, y segundo, porque el mismo SORMAG 2014 reconoció que guardó silencio frente al punto, por cuanto su juicio, es un asunto abiertamente ilegal e inconstitucional. 88.
En ese orden de ideas, para la Sección Quinta del Consejo de Estado, la tesis que encuentra sustento en el material probatorio que se aportó al proceso es la del INDEV en el sentido de que, la ausencia de objeciones y observaciones, así como la firma del acta de liquidación y el establecimiento de condiciones por parte del contratista, permiten concluir que se trató de un acuerdo que nació de la voluntad de las partes y no es una imposición por parte de la entidad, como erradamente lo expresó el Tribunal Administrativo de Casanare. 89.
En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión concluye que el auto del 13 de julio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare adolece de defecto fáctico, por indebida valoración del material probatorio […]”. (Resaltado por la Sala) La impugnación 25. La Unión Temporal SORMAG 2014 impugnó la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, al considerar lo siguiente: “[…] A efecto de sustentar el medio de impugnación contra la providencia recurrida, es necesario establecer, primeramente, si la observación impuesta por el INDEV en el acta de liquidación final del contrato de obra No.200.12.378 de 2014, suscrita el 10 de diciembre del 2019, respecto al pago de los $270’734.702, tiene la fuerza vinculante para modificar la cláusula contractual de la forma de pago; y más aún cuando esa observación impuesta por el INDEV (antes IDURY), somete el pago del acta de liquidación a una condición con un plazo indeterminado en el tiempo, hasta cuando se liquide el Convenio Interadministrativo.
Desde ya, hay que decir que no es admisible que “el pago de un contrato no está ni puede estar supeditado a lo que ocurra respecto de otro contrato” y menos establecerle observaciones indeterminadas en el tiempo […]”. […] “[…] es evidente que conforme al ordenamiento jurídico se concede a las partes contratantes por virtud de la autonomía de la voluntad poder definir en el contrato de obra acuerdos y, además, incluir también estipulaciones que se consideran necesarias o convenientes, siempre que respeten los elementos regulados expresamente y con categoría de orden público, por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.
Reglas según las cuales, las partes 21 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV pueden estampar en el acta de liquidación salvedades, observaciones, pero que en el presente caso no ostentan la capacidad de modificar la CLÁUSULA CUARTA de VALOR DEL CONTRATO y FORMA DE PAGO plasmada en el contrato […]”. […] “[…] Teniendo claridad que ambas partes pueden hacer salvedades u observaciones en el acta de liquidación final, debemos también afirmar que según lo dispuesto en el artículo 11 de la ley 1150 de 2007, esas salvedades consisten solamente en observaciones que la parte del contrato formula, manifestando su inconformidad frente a las sumas dejadas de reconocer en la liquidación, a las obligaciones declaradas como insolutas y, en general, respecto de algún aspecto del contenido del acta que no comparta y que, por tanto, desee excluir del consentimiento otorgado a los demás ítems que componen el acta de liquidación. Es decir, esas salvedades u observaciones realizadas por las partes es para acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos que haya lugar”, con el único fin de hacer efectivo el restablecimiento del equilibrio económico de la relación negocial sin necesidad de acudir al Juez.
Son sólo para eso, conforme lo dispone el mismo artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y no para pretender cambiar o modificar la interpretación de una cláusula contractual definida en el mismo cuerpo contractual. Para ello debió haber realizado la modificación de la forma de pago de manera consensuada o en su defecto, haber hecho efectiva la cláusula excepcional o exorbitante de modificación y no así, pretender imponer una obligación contenida en el convenio interadministrativo suscrito con el municipio, del cual la Unión Temporal SORMAG 2014, con la cual no se tiene ningún vínculo legal ni contractual […]”. […] “[…] Así también debe ser para el contratante, el hacer salvedades que tengan relación con los verbos rectores de ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, conforme lo dispone la norma, por lo que no resulta procedente plasmar en ella asuntos que no tengan que ver con estas modalidades rectoras cuya fuente directa es el contrato en su restablecimiento económico.
Por esta razón, además, encontramos ajeno a la liquidación, el haber incluido una expresión que corresponde a una obligación condicional establecida en un convenio interadministrativo ajeno al contrato de obra objeto de estudio y que nada tiene que ver con la forma de pago establecida en el contrato de obra suscrito con la Unión Temporal SORMAG 2014, pues es claro que tal salvedad no puede comprender la legalización de una forma contractual de pago definida en el contrato objeto de estudio, cuando ni siquiera media un acto de modificación bilateral o unilateral o un contrato adicional suscrito con las formalidades previstas en la ley de manera previa, pues ello debió haberlo hecho con anterioridad en la forma autorizada por la ley y no como lo aceptó aquí la primera instancia con la simple salvedad, pretermitiendo así la importancia de modificar las obligaciones estipuladas contractualmente vulnerando flagrantemente derechos del contratista, además de los principios rectores de la contratación pública, como la buena fe, pues al imponerse tal salvedad se rompe claramente con la confianza legítima derivada de la buena fe al tener la certeza de que las obligaciones pactadas contractualmente son ley para las partes y como tal deberán cumplirse perentoriamente […]”. […] “[…] Por las razones expuestas, consideramos que si bien la liquidación final del contrato puede ser objeto de salvedades y reclamaciones tanto del contratista, relacionadas con la revisión de los precios del contrato y con el restablecimiento del equilibrio económico; lo mismo sucede para la entidad contratante, siempre y cuando 22 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV las observaciones y salvedades sean pertinentes conforme lo dispone el mismo artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, en su inciso final.
Pues, el reconocer la salvedad de la condición de pago planteada no tiene la fuerza vinculante para tomarlo como una modificación al contrato o una aceptación expresa de lo allí planteado por la entidad contratante, pues no hay que olvidar que dicha salvedad no corresponde a lo planteado por la norma atrás mencionada, en consecuencia, es ilegal, razón por la cual solamente mi representada hizo referencia a la observación de los intereses moratorios y la mayor permanencia. Por lo que, creemos que el requisito de la exigibilidad está cumplido a cabalidad como requisito formal del título valor complejo, pues la de cláusula CUARTA contractual nunca estuvo sometida ni a plazo ni a condición […]”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 26. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20183; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20194, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 27. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 4 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV Problemas Jurídicos 28.
En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si el Tribunal Administrativo de Casanare, al proferir los autos de 13 de julio de 2021 y 13 de agosto de 2021, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 850013333002202000034-01, incurrió en un defecto sustantivo por indebida aplicación de una norma jurídica y en un defecto fáctico por indebida valoración de una prueba, lo que trajo como consecuencia que se revocará la decisión de no librar mandamiento de pago dentro del proceso de la referencia. 29.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto fáctico; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; vii) análisis del caso concreto, y finalmente viii) las conclusiones de la Sala.
Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 30. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello5, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 31.
Esta Sección6 adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 32. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 33.
Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”7. 34.
Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 35. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 7Corte Constitucional.
Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”8 que encaje en dichos parámetros. 36.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 37.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 38. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 39.
En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, así: 40. En lo que concierne al requisito de relevancia constitucional, la Sala considera lo siguiente: 40.1. En lo que concierne al defecto sustantivo por indebida aplicación de una norma jurídica, en concreto el artículo 365 del Código General del Proceso, 8 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 26 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV relacionado con la condena en costas, la Sala advierte que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, por las razones que a continuación se explica: 40.1.1.
Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional, toda vez que, según lo expuesto en el escrito de tutela, lo que el actor controvierte es que el Tribunal lo condenó en costas, pese a que “[…] dicha condena solo procede cuando se le resuelve desfavorablemente un recurso de apelación a la parte que lo ha interpuesto; de manera que no era procedente condenar en esa instancia al INDEV […]”. 40.1.2.
Al respecto, para la Sala, el actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en un asunto de contenido económico, como lo es la condena en costas, el cual ya fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 40.1.3.
La Corte Constitucional10 ha señalado que: “[…] en el caso planteado se tiene que el asunto que se discute tiene un marcado carácter patrimonial, pues lo que está discusión es el pago de un derecho de crédito que se deriva a la imposición de una sanción pecuniaria por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio a la sociedad comercial Ponce León S. A. Ingenieros Consultores-en liquidación, lo que excluiría de plano la relevancia constitucional del asunto y, por lo tanto, la posibilidad de acudir a la tutela para proteger los derechos que la entidad tutelante considera afectados. […]”.
(Resaltado por la Sala). 40.1.4. Al respecto, es preciso indicar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para plantear una discusión sobre la aplicación del artículo 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, que regula el tema de las costas procesales, por cuanto se trata de un asunto de carácter legal y económico que no le corresponde decidir al juez de tutela, sino al juez natural del proceso. 10 Corte Constitucional, sentencia T-136 de 27 de marzo de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. 27 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV 40.1.5.
Asimismo, se resalta que, en ese mismo sentido, la Sección Primera de esta Corporación, en reiterados pronunciamientos11, y en especial, en la sentencia proferida el 11 de diciembre de 202012 señaló en un caso con presupuestos fácticos similares, lo siguiente: “[…] Del anterior recuento, se advierte que la providencia que pretende cuestionarse resolvió condenar en costas al actor teniendo en cuenta la referida normativa, por cuanto si bien se revocó parcialmente la decisión de primer grado, la parte accionada dentro del proceso ordinario actuó en el trámite de la segunda instancia, por lo que para la Sala no es viable que el señor ECHEVARRÍA PARRA pretenda usar este mecanismo constitucional para controvertir un asunto de contenido económico, como lo es la condena en costas procesales, en el que no se vislumbra una vulneración que amerite la intervención del juez constitucional, en los términos del artículo 86 Superior.
Bajo esas premisas, se concluye que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para cuestionar asuntos ya resueltos por el juez de conocimiento o plantear una discusión sobre la aplicación de los artículos 365 y 366 del CGP, que regulan el tema de costas procesales, pues constituyen un asunto de carácter legal que no le compete al juez de tutela, sino al operador natural, ello, en aras de evitar que se convierta en una tercera instancia, conforme lo manifestó el a quo.
Cabe señalar que en el mismo sentido la Sala se pronunció en sentencia de 5 de diciembre de 2019, en la que el demandante pretendía a través del mecanismo de amparo controvertir una decisión proferida dentro de una acción popular en la que no se condenó en costas a la parte vencida. En dicha oportunidad se dijo: “[…] Para resolver es necesario realizar un análisis de los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, con el fin de verificar si se cumplieron a cabalidad, en especial con el de relevancia constitucional.
Cumplimiento del requisito de relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2015, definió los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en particular, al referirse al de relevancia constitucional, señaló lo siguiente […]”. […] “[…] Luego de revisar la jurisprudencia en torno a la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad, es menester recordar que las costas procesales constituyen aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, conformada por las expensas, que corresponden a los gastos necesarios para tramitar el proceso y las agencias en derecho que 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de diciembre de 2018, exp.
No. 11001-03-15-000-2018-03770-00 (AC). Actor: Ariel Ramiro Novoa Vargas. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-03772-00 (AC). Actor: María Eugenia García Chaparro y otro. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, exp.
No. 11001-03-15-000-2018-00808-00 (AC). Actor: Jaime Alfonso Castro Martínez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de junio de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-01143-00 (AC). Actor: E.S.E. Hospital María Inmaculada. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11 de diciembre de 2020, exp.
No. 11001-03-15-000-2020-04214-01 (AC). Actor: Carlos Enrique Echevarría Parra. C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón. 28 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV obedecen a la suma que el juez debe condenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, con el fin de reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y el esfuerzo dedicados a la causa. […]”. […] “[…] Del anterior recuento, se advierte que la providencia que pretende cuestionarse resolvió no condenar en costas o agencias en derecho, al no evidenciarse temeridad en la actuación procesal, por lo que, para la Sala, no es viable que el actor pretenda usar este mecanismo constitucional para controvertir un asunto de contenido económico, como lo es la no condena en costas procesales, en el que no se vislumbra una vulneración que amerite la intervención del juez constitucional, en los términos del artículo 86 Superior […]”. […] “[…] De lo precedente, la Sala concluye que en el caso bajo examen no se cumple con el requisito de procedibilidad de la acción de tutela, cuando se erige contra providencias judiciales, como lo es el de relevancia constitucional, lo que da lugar a confirmar la decisión adoptada por la Sección Quinta en el fallo de 5 de noviembre de 2020, mediante el cual declaró improcedente el trámite constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. […]”.
(Resaltado por la Sala). 40.1.6. De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien enuncia la trasgresión de derechos fundamentales, esa presunta afectación tiene su origen en un asunto de contenido económico que tiene como fundamento para su reconocimiento un debate estrictamente normativo y de interpretación judicial. 40.2.
Por otra parte, la Sala observa que, si bien el actor manifestó que la solicitud de amparo se dirigía a cuestionar los autos proferidos el 13 de julio de 2021 y el 13 de agosto de 2021 proferidos por el Tribunal Administrativo de Casanare, lo cierto es que frente a esta última providencia el tutelante no elevó reparo alguno ni mucho menos sustentó la configuración de algún defecto al respecto, razón por la cual, ante la falta de una carga mínima argumentativa, la Sala considera que en lo que concierne a dicho auto la acción de tutela tampoco cumple con el requisito de relevancia constitucional. 40.2.1.
En ese orden de ideas, la Sala revocará lo resuelto por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual resolvió “[…] NEGAR el amparo deprecado frente al auto del 13 de agosto de 2021 […]”, al considerar que “[…] la entidad 29 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV tutelante no cumplió con la carga argumentativa mínima que permita hacer un estudio de fondo frente al mismo […]” para, en su lugar, declarar la improcedencia de la solicitud de amparo, de conformidad con lo expuesto supra. 40.3.
Finalmente, frente al defecto fáctico por indebida valoración de una prueba que propuso el actor, se encuentra que dicha cuestión reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales del actor al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 40.3.1. La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales invocados supra, y además, ii) el actor cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un posible defecto fáctico por indebida valoración de una prueba. 40.3.2.
Para la Sala exigirle al actor una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales13, en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional solo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 41.
Ahora bien, la Sala analizará el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad: 13 “Artículo 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.
Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” 30 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV 42. Cumplió con el principio de inmediatez14. 43.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la parte actora pueda lograr la protección de los derechos invocados. 44. Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito; 45. La parte actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y 46.
No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. Defecto fáctico -reiteración jurisprudencial- 47. Esta Sección ha identificado los eventos en que se configura una causal de procedibilidad15 por defecto fáctico: “[…] En lo que respecta al defecto fáctico, la jurisprudencia16 ha determinado que se presenta cuando la valoración probatoria realizada por el juez resulta arbitraria o abusiva por: a) dejar de valorar pruebas debidamente allegadas, b) valorar las que debió haber desconocido (por no haber sido arrimadas en debida forma); y, c) por interpretar el acervo de manera irracional; siempre que esas pruebas resulten ser determinantes en el sentido del fallo; de lo contrario, se entiende que las interpretaciones que realice el juez de instancia se encuentran dentro de la autonomía e independencia propias del juez natural.
El defecto fáctico se estructura desde cualquiera de sus dos dimensiones, i) la negativa que se presenta “cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da 14 Puesto que el auto de 13 de julio de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare fue notificado el 14 de julio de 2021, mientras que la tutela se interpuso el 12 de octubre de 2021, es decir, se presentó antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia cuestionada.
Al respecto, la Sala precisa que la contabilización de dicho término se realiza a partir de la notificación del auto de 13 de julio de 2021 y no a partir del auto de 13 de agosto de 2021, en la medida en que, esta última providencia se dio con ocasión de la interposición de recursos improcedentes. 15 “En términos generales, dicha figura resulta de la actuación de los funcionarios con poder judicial de manera arbitraria y caprichosa, sin fundamento objetivo y razonable, apartada de los parámetros constitucionales y legales, sin operancia de los principios de legalidad y seguridad jurídica, por la imposición del interés propio de aquéllos, mediante comportamientos que prima facie parecieran reflejar los mandatos contenidos en el ordenamiento jurídico vigente, dada la calidad de autoridad del funcionario que la profiere y de la potestad que ejercita, pero que bajo un examen más estricto tales supuestos resultan descartados.” (Corte Constitucional, Sentencia T-204 de 28 de febrero de 2008, M.P. Hernando Herrera Vergara). 16 Corte Constitucional.
Sentencia T-737 de 25 de septiembre de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre el tema, ver también: Sentencias SU-447 de 26 de mayo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo y T-535 de 20 de agosto de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 31 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez;”17 mientras que, ii) la positiva, se configura “cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.) y al hacerlo el juez desconoce la Constitución.”18[…]”.19 48.
En ese orden de ideas, el defecto fáctico se configura cuando el juez de manera arbitraria y caprichosa i) omite valorar los medios probatorios debidamente allegados al proceso, ii) le da pleno valor a las pruebas que debió haber desconocido y iii) por haber efectuado una interpretación irrazonable del acervo probatorio. 49. Se debe resaltar que para la configuración de dicho defecto la prueba en cuestión debe ser determinante o relevante para el sentido de la decisión judicial y que, con fundamento en los principios constitucionales de independencia y autonomía judicial, los jueces tienen un amplio margen de apreciación para la valoración de las pruebas.
La Corte dijo: “[…] La jurisprudencia ha reconocido, a partir del principio constitucional de autonomía e independencia judicial, el amplio margen que tienen los jueces al momento de efectuar la valoración de las pruebas aportadas al proceso conforme a las reglas de la sana crítica; no obstante, también ha advertido que tal poder comporta un límite ya que no puede ser ejercido de manera arbitraria, en tanto puede lesionar derechos fundamentales […]”20.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 50. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. 17 Corte Constitucional. 18 Ibídem. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de marzo de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrano Valdés, número único de radicación: 11001-03-15-000-2017-00420-00. 20 Corte Constitucional, Sentencia T-267 de 8 de mayo de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio. 32 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 51. Atendiendo a que, la Corte Constitucional21 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 52. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 53. Atendiendo a que, la Corte Constitucional22 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de 21 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 22 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 33 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Análisis del caso en concreto 54. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 55. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 56.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra el siguiente documento: 56.1. Copia en medio digital del expediente del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 850013333002202000034-01. Solución del caso concreto 57. El actor señaló que el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración de una prueba, por las siguientes razones: 34 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV “[…] Ahora si re (sic) revisa con detenimiento los documentos aportados, es claro que la corporación accionada, realizó una indebida valoración de los documentos aportados, que sirven como título base de ejecución. Valorados en debida forma, los documentos aportados como título ejecutivo, se puede observar claramente que […]”. […] “[…] en el acta de liquidación del contrato de obra pública, luego de realizado el balance financiero del mismo, los contratantes en uso de sus facultades, de manera y libre voluntaria, acodaron (sic) que “el pago correspondiente a la suma de doscientos setenta millones setecientos treinta y cuatro mil setecientos dos pesos con cincuenta centavos m/cte como saldo a favor del contratista se realizará una vez se proceda a liquidar el convenio interadministrativo No. 0139 del 2010 del cual se derivan los recursos para la obra física del contrato No. 200.12.378 de 2014 y de la misma manera que se efectué el traslado de los recursos faltantes de giro del convenio en mención a favor del idury por parte de la Gobernación de Casanare”. 5.
En el acta de liquidación de fecha 10 de diciembre de 2019, el contratista se reservó el derecho de reclamar por vía judicial los intereses moratorios y los mayores costos administrativos generados entre otros por una mayor permanencia en obra en virtud que el tiempo de ejecución de la misma pasó de 9 meses a 26 meses […]”. […] “[…] De lo anterior se desprende que si bien en el Contrato de obra pública núm. 200.12.378 del 1 de julio de 2014 se estableció que el último pago se realizaría previa acta de recibo y firma del acta de liquidación final por parte del contratista, interventor y liquidador, lo cierto es que posteriormente (10 de diciembre de 2019), las partes, a través del acta de liquidación del contrato en mención, pactaron que el pago del saldo se realizaría una vez se proceda a liquidar el convenio interadministrativo No. 0139 del 2010 del cual se derivan los recursos para la obra física del contrato No. 200.12.378 de 2014.
Es decir que los allí contratantes, en pleno uso de sus facultades mentales y legales, y haciendo uso de su poder dispositivo, acordaron de mutuo acuerdo, de manera libre y espontánea, liquidar el contrato de obra pública núm. 200.12.378 del 1 de julio de 2014, condicionando y aceptando el pago de los dineros adeudados, a la liquidación del convenio interadministrativo No. 0139 del 2010; condición que se encuentra totalmente regulada por el Código Civil Colombiano, es decir que no se trata de un acto arbitrario, sacado de la manga, ni unilateral por parte de mi representada, sino por el contrario nace de la voluntad inequívoca de los contratantes.
Ahora, si la UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014 hubiese estado en desacuerdo con la condición allí establecida, era su obligación legal, realizar las objeciones u observaciones del caso, situación que no ocurrió, por el contrario, su representante legal, en señal de aceptación, la firmó. Refiere el despacho accionado que la modificación del contrato en sí, es ajena a la liquidación, a menos que del acta se deduzca la manifestación de la voluntad inequívoca de modificar el contrato en lo que se refiere a la forma de pago, y que por su parte, las observaciones fueron impuestas en forma unilateral por la administración. 35 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV No se comprende cómo es que condicionar el pago a la liquidación del convenio interadministrativo No. 0139 del 2010, puede considerarse como algo impuesto por la entidad que represento, pues si se revisa bien, en dicha acta, el contratista, de igual manera realiza, observaciones, en el sentido de reservarse el derecho de reclamar por vía judicial los intereses moratorios y los mayores costos administrativos generados entre otros por una mayor permanencia en obra en virtud que el tiempo de ejecución de la misma pasó de 9 meses a 26 meses.
Es decir, que, así como se reservó el derecho de reclamar por vía judicial, también hubiera podido dejar las objeciones del caso frente a la forma y tiempo de pago del dinero faltante. De igual manera, el sólo hecho de que la UNIÓN TEMPORAL SORMAG 2014 hubiese realizado tal observación, es una señal clara e inequívoca, que también estaba participando activamente en la formación u (sic) elaboración de la liquidación del contrato.
Y es la ausencia de objeciones, observaciones, la firma del acta de liquidación, y el establecimiento de condiciones por parte del contratista, las que permiten concluir que se trató de un acuerdo que nació de la voluntad de cada uno de los contratantes, y no de una imposición por parte de la entidad contratante, como así lo expreso (sic) el Tribunal Administrativo de Casanare.
De conformidad con lo anterior, es claro que el Tribunal Administrativo de Casanare no valoró en su conjunto los documentos que sirven como título ejecutivo, situación que afecta gravemente los intereses de mi representada, pues repercute de manera directa en los recursos públicos de la entidad, generando un grave detrimento patrimonial […]”.
(Resaltado por la Sala) 58. Conforme lo transcrito supra, la Sala advierte que el reparo propuesto por el actor gira alrededor de la indebida valoración que, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Casanare realizó respecto del acta de liquidación del contrato de obra objeto de debate, en la medida en que desconoció que, si bien existía una obligación clara y expresa, esta no era actualmente exigible toda vez que, conforme el contenido de dicha acta, se advertía que las partes habían consentido en que el pago del saldo del contrato se realizaría una vez se liquidara el Convenio Interadministrativo núm. 0139 de 2010; lo cual, en su criterio, implica que, ante la ausencia de los requisitos necesarios para iniciar el proceso ejecutivo, este no debe continuar tramitándose en su contra. 59.
Al respecto, la Sala observa que las razones que llevaron al Tribunal demandado a proferir la providencia cuestionada, es decir, el auto de 13 de julio de 2021, consistieron en lo siguiente: “[…] Como se observa, la liquidación de los contratos tiene por finalidad que las partes acurden (sic) los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.
Por ende, la 36 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV modificación del contrato en sí, es ajena a la liquidación, a menos que del acta se deduzca la manifestación de la voluntad inequívoca de modificar el contrato en lo que se refiere a la forma de pago.
En el presente caso, a pesar de que el acta indica que el pago del saldo quedó condicionado a la liquidación del convenio interadministrativo 0139 de 2010 del cual se indica derivan los recursos para la obra física del contrato 200.12.378 de 2014, que es el que es objeto de este proceso, así como el traslado de los recursos faltantes del giro del convenio en mención a favor del Idury por parte de la Gobernación de Casanare, no encuentra la Corporación la voluntad inequívoca del contratista de modificar el contrato en lo que se refiere a la forma de pago; por ende, es aceptable la tesis propuesta en el recurso de apelación por la entidad ejecutante, de que tales observaciones fueron impuestas en forma unilateral por la administración. De otra parte, la Corporación encuentra indeterminadas en el tiempo esas observaciones, pues no se indicó un plazo prudencial para la liquidación del convenio interadministrativo 0139 de 2010 y para el giro de los dineros por parte del departamento de Casanare.
Así las cosas, la presunta modificación del contrato no tiene asidero fáctico ni jurídico y se reitera, es ajena a la liquidación del contrato. Resta observar que, cuando las observaciones son plausibles desde el punto de vista jurídico, es decir, cuando no van en contra de la esencia misma de la liquidación, requieren del adelantamiento de un proceso ordinario que declare su invalidez.
Aquí, como se señaló, no existe manifestación de voluntad del contratista para modificar la forma de pago del contrato, las observaciones son indeterminadas en el tiempo y contrarias a la esencia misma de la liquidación. Por lo mismo, constituyen una arbitrariedad a la que no se le puede reconocer ningún efecto legal […]”. 60. De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que, pese a que la Unión Temporal SORMAG 2014 insistió en el escrito de impugnación en que i) la observación núm. 2 que se estableció en el acta de liquidación fue impuesta de manera unilateral por el INDEV y que ii) dicha observación “[…] no tiene la fuerza vinculante para tomarlo como una modificación al contrato […] es ilegal […]”, del análisis del contenido del acta de liquidación del contrato de la referencia, la Sala considera que se debe confirmar lo resuelto por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la medida en que, contrario a lo expuesto por la parte impugnante y el Tribunal Administrativo de Casanare, en ella no se observa la imposición unilateral de dicha observación, sino por el contrario, tal como lo advirtió la parte actora y el A quo, se advierte que frente a dicho aspecto hubo un acuerdo entre las partes en el acta de liquidación. 61.
En efecto, la Sala observa que, el Tribunal Administrativo de Casanare realizó una indebida valoración del contenido del acta de liquidación del contrato, toda vez que, al afirmar que “[…] no encuentra la Corporación la voluntad 37 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV inequívoca del contratista de modificar el contrato en lo que se refiere a la forma de pago; por ende, es aceptable la tesis propuesta en el recurso de apelación por la entidad ejecutante, de que tales observaciones fueron impuestas en forma unilateral por la administración […]”, desconoció lo siguiente: 61.1.
En el acta de liquidación se lee textualmente que: “[…] 1) Mediante la suscripción de la presente acta de liquidación, el contratista, el interventor y el supervisor asumen plena responsabilidad por la veracidad de la información en ella contenida […]”. […] “[…] 3. El responsable de la dependencia respectiva revisará que la información incluida en el acta sea correcta y como prueba de ello colocará su visto bueno […]”.
(Resaltado por la Sala). 61.2. El acta de liquidación del contrato de la referencia fue suscrita por la entidad contratante, el contratista y el interventor, es decir, que hubo una aceptación frente al contenido establecido en dicho documento, o en términos de la respectiva acta, cada uno, incluido el contratista dio “[…] su visto bueno […]” en relación con lo acordado; tan es así que, en efecto, en el acta se advierte que sin reparo alguno todos la firmaron, tal como se observa a continuación: 38 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV 61.3.
Igualmente, se advierte que hubo una participación activa del contratista en lo establecido en el acta de liquidación, en la medida en que en ella se observa que la Unión Temporal SORMAG 2014 frente al contenido del documento mencionado supra propuso las siguientes salvedades, sin que en ellas se observe alguna relacionada con que el pago se realizaría una vez se liquidara el Convenio Interadministrativo núm. 0139 de 2010: 62.
Al respecto, es pertinente mencionar que, frente a liquidación bilateral y las salvedades que se pueden realizar a la liquidación del contrato por mutuo acuerdo reguladas en el artículo 11 de la Ley 1150 de 16 de julio 200723, la Sección Tercera del Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos: 62.1. En la sentencia de 24 de julio de 201324, la Subsección A de la Sección Tercera señaló que: “[…] La liquidación bilateral corresponde al balance, finiquito o corte de cuentas que realizan y acogen de manera conjunta las partes del respectivo contrato, por tanto, esta modalidad participa de una naturaleza eminentemente negocial o convencional.
En términos generales, la liquidación que surge del acuerdo de las partes tiene las características de un negocio jurídico que como tal resulta vinculante para ellas. Este negocio jurídico que se materializa en el acta de liquidación, debe contener, si los hubiere, los acuerdos, salvedades, conciliaciones y transacciones a que se llegare para poner fin a las divergencias presentadas y dar por finiquitado el contrato que se ejecutó. La fuerza jurídica del acuerdo liquidatorio, que surge de todo un proceso de discusión, es tan importante dentro de la nueva realidad jurídica que se creó entre las partes del contrato, que la misma se presume definitiva y las obliga en los términos de su contenido. 23 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A de la Sección Tercera, sentencia de 24 de julio de 2013, número único de radicación 250002326000199800740 01 (24365), C.P. Hernán Andrade Rincón. 39 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV Al respecto ha afirmado la Corporación: “ El acta que se suscribe sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla.
Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él. ”25 De otra parte, si dicha liquidación ha sido suscrita con salvedades y en ese mismo momento, que es la oportunidad para objetarla, alguna de las partes presenta reparos a la misma, por no estar de acuerdo con los valores expresados en ella o porque considera que deben incluirse algunos conceptos que no fueron tenidos en cuenta, debe manifestar con claridad que se reserva el derecho de acudir ante el organismo jurisdiccional para reclamar sobre aquello que precisamente hubiere sido motivo de inconformidad26, pero únicamente respecto de los temas puntuales materia de discrepancia que quedaron consignados en ella […]”.
(Resaltado por la Sala). 62.2. En la sentencia de 20 de octubre de 201427, la Subsección C de la Sección Tercera expuso que: “[…] La liquidación del contrato se ha definido, doctrinaria y jurisprudencialmente, como un corte de cuentas, es decir, la etapa final del negocio jurídico donde las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y en virtud de ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el contrato después de su ejecución, o terminación por cualquier otra causa, o mejor, determinan la situación en que las partes están dispuestas a recibir y asumir el resultado de su ejecución […]”. […] “[…] No obstante, de las semejanzas descritas conviene destacar que la liquidación bilateral supone un acuerdo de voluntades, cuya naturaleza contractual es evidente, porque las mismas partes del negocio establecen los términos como finaliza la relación negocial […]”. […] “[…] cualquiera sea la causa o forma como se llegue a la liquidación bilateral, lo cierto es que la jurisprudencia ha señalado, reiteradamente, que cuando esto acontece no es posible que las partes intenten una acción judicial, para reclamar por los daños e inconformidades, si la parte interesada no dejó constancias de insatisfacción en 25 Cita del texto original: “Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Sentencia de junio 22 de 1995; Exp. No. 9965, M.P. Daniel Suárez Hernández”. 26 Cita del texto original: “En la actualidad, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, el contratista particular tiene derecho a dejar las constancias a que haya lugar. Según el inciso final de esta norma: “Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral sólo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo”. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección C de la Sección Tercera, sentencia de 20 de octubre de 2014, número único de radicación 050012331000199800038-01(27777), C.P. Enrique Gil Botero. 40 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV relación con el aspecto concreto que aspira a reclamar ante el juez […]”.
(Resaltado por la Sala). 62.3. En la sentencia de 29 de noviembre de 201728, la Subsección B de la Sección Tercera señaló que: “[…] El precedente de esta Corporación ha precisado que para que las pretensiones dentro de la acción de controversias contractuales puedan ser acogidas favorablemente es requisito que el contratista hubiere planteado salvedades claras, concretas y específicas al acta de liquidación. No cualquier constancia, manifestación o afirmación constituye una salvedad que válidamente permita que el contratista más adelante cuestione el acta de liquidación bilateral a la que concurrió, si así fuera entonces ninguna utilidad tendría este corte final de cuentas de un contrato29: Reitera la Sala que las salvedades dejadas en el acta de liquidación bilateral tienen como finalidad salvaguardar el derecho del contratista a reclamar en el futuro ante la autoridad judicial el cumplimiento de obligaciones que considera quedaron pendientes durante la ejecución del contrato, razón por la cual deben ser claras y concretas.
A propósito del preciso alcance que corresponde a las salvedades o reservas que respecto de una liquidación bilateral formula alguna de las partes del contrato, la Jurisprudencia de esta Corporación ha advertido “(…) que las salvedades u objeciones que el contratista deja en el acta de liquidación del contrato deben ser claras y concretas; de otra manera, su inclusión resulta ineficaz […]”. […] “[…] Dicho de otra manera toda reclamación en la liquidación bilateral de un contrato estatal supone que se consigne en el acta no sólo la salvedad, sino que, también, se deje constancia expresa de los aspectos y puntos que motivan su inconformidad […]”.
(Resaltado por la Sala). 63. En ese orden de ideas, tal como lo consideró la Sección Quinta de esta Corporación, para la Sala el auto de 13 de julio de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del acta de liquidación del contrato de obra pública núm. 200.12.378 de 2014, en la medida en que, del contenido de dicho documento no se advierte que la observación núm. 2 corresponda a una imposición unilateral por parte del INDEV, sino que por el contrario, es evidente que la Unión Temporal SORMAG 2014 participó en lo establecido en dicha acta, sin que frente a la observación objeto de debate haya formulado objeción u observación alguna. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B de la Sección Tercera, sentencia de 29 de noviembre de 2017, número único de radicación 17001233100020010036301 (33613), C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 29 Cita del texto original: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2016, exp. 33373, C.P. Hernán Andrade Rincón”. 41 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV Conclusiones de la Sala 64.
En suma, la Sala i) confirmará los numerales primero, tercero y cuarto de la sentencia de tutela de 2 de diciembre de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de los cuales se declaró improcedente la solicitud de amparo respecto al defecto sustantivo relacionado con la condena en costas procesales y se amparó los derechos fundamentales del actor respecto al defecto fáctico por indebida valoración de una prueba; y ii) revocará el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, a través del cual se negó la acción de tutela frente al auto de 13 de agosto de 2021 para, en su lugar, declarar la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR los numerales primero, tercero y cuarto de la sentencia de tutela de 2 de diciembre de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de los cuales se declaró improcedente la solicitud de amparo respecto al defecto sustantivo relacionado con la condena en costas procesales y se amparó los derechos fundamentales del actor respecto al defecto fáctico por indebida valoración de una prueba, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, a través del cual se negó la acción de tutela frente al auto de 13 de agosto de 2021 para, en su lugar, DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 42 Núm. único de radicación: 110010315000202107007-01 Actor: Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020 – INDEV CUARTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Salva voto