1 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601-350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) Demandante: Rafael Antonio Zambrano Mercado Demandado: Departamento del Atlántico - Secretaría de Educación Departamental Tema: Homologación y nivelación salarial.
CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el nueve (9) de octubre de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Rafael Antonio Zambrano Mercado instauró demanda contra el departamento del Atlántico y la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución 001264 del 26 de marzo de 2014.
A título de restablecimiento del derecho se ordene al departamento del Atlántico reliquidar los las sumas pagadas en el mencionado acto administrativo, desde 2002 hasta 2009, mes por mes, resultante de la diferencia entre la remuneración fijada en las ordenanzas de la Asamblea del Atlántico y la percibida efectivamente para ese mismo período, teniendo en cuenta las bonificaciones por servicios prestados y por recreación, las primas de servicios, de vacaciones, técnica, de navidad, horas extras, las cesantías y sus intereses, la indemnización por vacaciones, los días de descanso compensatorio no disfrutados y dejados de cancelar.
Liquidar los años no reconocidos dentro de la resolución atacada (1996 a 2001) dentro del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial. Pagar los intereses Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 2 moratorios del reajuste salarial reclamado, desde que se hizo efectivo el derecho (1996) Reintegrar los descuentos que se realizaron por aportes parafiscales, patronales y estampillas; cancelar la suma total que resulte del dictamen pericial que solicitó como prueba; actualizar los valores de acuerdo con lo previsto en el artículo 187 del CPCA; pagar las costas procesales; y dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 de la citada norma.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Departamento del Atlántico en un cargo administrativo desde el año 1996. Que, el Ministerio de Educación Nacional aprobó mediante Oficio 2009EE30647 del 3 de junio de 2009, el proceso de homologación de cargos y nivelación salarial de los empleados administrativos de la secretaría de educación, en aplicación de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 y en concordancia con la Directiva Ministerial 10 de 2005.
Que la gobernación del Atlántico ordenó nivelar salarialmente al personal administrativo del sector educativo al de la planta general de la entidad territorial según el Decreto 208 del 24 de junio de 2009; y que por Resolución 03853 del 26 de junio de 2009, la secretaría de educación le asignó la correspondiente denominación, código, grado y salario.
Que, el ente ministerial aprobó el nuevo estudio técnico de homologación mediante Oficio 2013EE34201 del 11 de junio de 2013, y por Resolución 02318 del 8 de octubre de 2013 la entidad territorial revocó los actos administrativos que habían sido expedidos en el año 2011. Que, a través de la Resolución 01264 del 26 de marzo de 2014, la secretaría de educación le reconoció el retroactivo salarial producto del mentado ajuste de homologación de forma incompleta, pues no se tuvieron en cuenta los factores a los que aludió en las pretensiones.
Adicionalmente, se realizaron descuentos por concepto de aportes parafiscales, patronales, salud, pensión, fondo de solidaridad y estampillas. Que no le reconocieron el retroactivo de los años 1996 a 2001, pese a que tenía derecho a ellos, pues con los escritos presentados el 3 de mayo 2000 y 2003 se interrumpió la prescripción. Que tiene derecho al pago de los intereses moratorios del valor recibido por concepto de retroactivo salarial, no solo a partir del 29 de diciembre de 2011, fecha en la cual, la secretaría de educación suspendió el pago de la homologación, sino desde 1995 cuando se hizo efectivo el pago del reajuste.
Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como violados los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 6.°, 13, 25 y 53 constitucionales; 39 del Decreto 1042 de 1978; 151 del Código Procesal del Trabajo, 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969, 1551, 1553 y 2514 del Código Civil, la Directiva Ministerial 10 de 2005; y el Oficio 2010EE23329 de Gestión Territorial del MEN.
Como fundamento expresó que la administración departamental inobservó la Directiva Ministerial 10 de 2005, ya que liquidó de forma incompleta los años reconocidos en la resolución atacada; y no pagó el retroactivo salarial de los períodos reclamados, pese a que SINTRENAL, organización sindical a la que pertenece, presentó las solicitudes sobre este último punto en los años 2000 y 2003, con las que se interrumpió la prescripción. Que los intereses moratorios se generan desde el día siguiente a la terminación del pago pactado, esto es, desde el momento en que adquirió el derecho y se incurrió en mora.
De otra parte, indicó que los descuentos efectuados por aportes patronales y parafiscales son responsabilidad de la Secretaría de Educación Departamental y no del trabajador. Frente a las deducciones por concepto de estampillas expresó que éstas solamente deben asumirlas los contratistas y no los empleados públicos. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 25 de noviembre de 2014, y notificada a los demandados.
El departamento del Atlántico formuló las excepciones de inexistencia de la obligación, pago y prescripción. Señaló que canceló el monto que por concepto de retroactivo salarial le correspondía al señor Rafael Zambrano Mercado ($61.920.902), el cual quedó claramente determinado en el acto administrativo acusado. Pues, el total de la deuda fue de ($79.096.719), suma que incluyó los pagos a terceros, en cuantía de ($17.175.817), relacionados con la nómina por concepto de aportes patronales y parafiscales, de acuerdo con la Directiva Ministerial 10 de 2005; sin que ello implique que la suma que deba asumir el departamento respecto al demandante sea la primera, como erróneamente lo interpretó el señor Zambrano. Afirmó que no hubo deducción indebida sobre el monto reconocido al accionante por la homologación, ya que únicamente se descontó lo que por ley le atañe en su calidad de servidor público.
Indicó que tampoco es procedente la devolución de los dineros relativos a los impuestos de estampilla, porque el departamento efectuó la respectiva retención, de conformidad con lo previsto en el Estatuto Tributario del Departamento del Atlántico. Con fundamento en el concepto del 9 de agosto de 2012, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, indicó que los intereses moratorios y la indexación son incompatibles, porque obedecen a la misma causa, la devaluación Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 4 del dinero.
Por lo que, no hay lugar a tales intereses, dado que las sumas reconocidas al señor Zambrano Mercado fueron debidamente actualizadas. Se celebró audiencia inicial el 18 de mayo 2016, en la cual se fijó el litigio y luego de agotado el período probatorio y de dar traslado a las partes para que alegaran de conclusión, se dictó sentencia, la cual fue apelada oportunamente por la parte demandante.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 9 de octubre de 2018, declaró probadas las excepciones de pago e inexistencia de la obligación y negó las pretensiones. Señaló que el actor se limitó a alegar que el acto administrativo demandado liquidó de manera errónea el retroactivo salarial al que tenía derecho en virtud del proceso de homologación que hizo el departamento del Atlántico; sin que exista evidencia que permita hallar las inexactitudes aritméticas a las que se refiere.
Que no existen elementos probatorios que permitan deducir que los dineros efectivamente reconocidos al señor Rafael Antonio Zambrano Mercado en virtud de la Resolución 01264 del 26 de marzo de 2014 no corresponden a todas las acreencias laborales percibidas en los períodos solicitados, es decir, no es posible determinar si se tuvieron en cuenta o no los factores salariales que efectivamente devengó o que su inclusión se realizó en cuantía inferior a la que correspondía según la ley.
Que en virtud de lo dispuesto en el artículo 167 del CGP le corresponde al interesado probar los hechos que sirven de sustento a sus pretensiones para que tengan vocación de prosperidad, pues, aunque el juez pueda ejercer facultades probatorias de oficio, no está llamado a suplir las cargas procesales que atañen a las partes. Que no hay lugar a emitir pronunciamiento sobre los descuentos efectuados en la liquidación del retroactivo salarial por concepto de los aportes parafiscales, en atención a la decisión del 9 de diciembre de 2014 en la que se aceptó el desistimiento de dicha pretensión. De otra parte, advirtió que es improcedente acceder a los intereses moratorios reclamados, por cuanto las sumas que resultaron a favor del señor Antonio Zambrano fueron debidamente actualizadas.
Se abstuvo de condenar en costas, por no encontrar conducta de mala fe que involucrara a la parte demandante. RECURSO DE APELACIÓN El señor Rafael Zambrano Mercado apeló la sentencia sosteniendo que lo decido por el tribunal se aleja de la realidad jurídica y procesal, dado que contrario a lo señalado, su argumentación se encaminó a precisar lo relativo al pago incompleto del retroactivo que le fue reconocido por medio del acto administrativo demandado, puesto que la liquidación efectuada por la entidad fue incorrecta con respecto a los siguientes factores Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 5 salariales: bonificación por servicios prestados y por recreación; primas de servicios, de vacaciones, de navidad, técnica; horas extras; cesantías y sus intereses; indemnización por vacaciones; los días de descanso compensatorios no disfrutados y dejados de cancelar.
Que contrario a lo expresado, la sola resolución de reconocimiento y pago cuestionada bastaba para evidenciar que el cálculo efectuado estaba mal elaborado, en la que se demuestra que al trabajador solo le cancelaron 50 horas extras mensuales de las 120 laboradas, y no tuvieron en consideración los intereses a las cesantías, ni los descansos compensatorios.
Adicionalmente, insistió en que la liquidación debía ser realizada por un perito contable, a fin de que aclarara los faltantes en torno a los emolumentos dejados de reconocer, la indexación y los intereses moratorios, pues la decisión no se puede basar exclusivamente en aquella que realizó la entidad. Que la entidad remitió de forma incompleta las pruebas solicitadas, pues no se advirtió lo relativo al 12% de los intereses a las cesantías y las horas extras laboradas, objeto de inconformidad, razón por la que propuso nulidad procesal, la cual fue rechazada, cuando era evidente que procedía ante el no decreto y práctica de pruebas.
Sobre este punto, dijo que al magistrado sustanciador le corresponde distribuir la carga de la prueba, exigiendo probar un determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar la evidencia y así esclarecer los hechos controvertidos, y ante la ausencia de material probatorio hacer uso de la facultad oficiosa de que trata el artículo 213 del CPACA, circunstancias que no ocurrieron en el caso concreto.
Que en el monto también debieron incluirse los años que el departamento desestimó (1996 a 2001), sobre los cuales no se configuró la prescripción, toda vez que en el Acuerdo del 3 de mayo de 2000 suscrito entre el Ministerio de Educación y Sintrenal, no se estipuló un término para ejecutar aquella equiparación, por lo que no es posible contabilizar los 3 años inherentes al referido fenómeno y en consecuencia es dable concluir que la autoridad demandada renunció al referido término, al punto de estar vigente la deuda consolidada desde 1996 hasta 2014.
Que hay lugar al reconocimiento de los intereses moratorios ante el retardo en el pago del reajuste desde el año 1996 cuando adquirió el derecho; y en el 2011 cuando se suspendió tal cancelación de manera abrupta, la cual se realizó finalmente en el año 2014, perjuicios que en su criterio, no solo se pueden satisfacer con la indexación, pues es claro que con ésta solo se recupera el poder adquisitivo de la moneda, pero no los perjuicios ocasionados con la tardanza, como sustento de ello, hizo alusión a la sentencia T 418 de 1996.
Finalmente, solicitó el decreto de las siguientes pruebas: a) inspección judicial con intervención de perito y exhibición de documentos; b) oficiar a la entidad demandada para que allegue certificación que acredite el pago por conceptos salariales y no salariales del señor Rafael Zambrano; c) certificación que indique los pagos realizados Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 6 a la parte demandante por concepto de reliquidación para las anualidades comprendidas entre el año 2002 y 2009; d) certificación de horas extras efectivamente laboradas y de los descansos compensatorios no disfrutados y dejados de cancelar, con sus respectivos soportes.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 12 de septiembre de 2019 se admitió el recurso de apelación y a través de auto del 14 de diciembre de 2022 se ordenó alegar de conclusión. El señor agente del Ministerio Público y el demandante guardaron silencio en esta etapa. El departamento del Atlántico indicó que el demandante realizó una interpretación errónea del acto administrativo acusado al creer que el monto total de la deuda correspondía al retroactivo salarial.
Que no es cierto que se hayan aplicado descuentos en la suma que debía pagársele al señor Zambrano Mercado, valor que además se explicó en la resolución, incluyendo debidamente «discriminados o desagregados» las sumas inherentes a la nómina. Que resulta improcedente la cancelación de intereses moratorios en tanto que lo reconocido por concepto de la referida nivelación fue indexado a esa fecha con base en el IPC.
Que el señor Rafael Antonio pretende revivir los términos para demandar una pretensión que está afectada por el fenómeno de la prescripción, ya que según la Directriz 010 de 2005 emitida por el Ministerio de Educación, los servidores que se encontraban en desacuerdo con el respectivo monto, debían presentar la reclamación al respecto, lo cual no ocurrió en este asunto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa Se advierte que el demandante solicitó con el recurso de apelación el decreto de las pruebas enunciadas, y la petición fue denegada mediante auto del 19 de julio de 2022, por lo que sobre este punto no habrá lugar a emitir pronunciamiento, dado que la misma está sujeta a la decisión previamente emitida.
Problema jurídico. La Sala debe determinar si el señor Rafael Antonio Zambrano Mercado tiene derecho a la reliquidación del valor del retroactivo salarial reconocido mediante el acto administrativo demandado (2002 a 2009), con ocasión al proceso de homologación de cargos; así como al pago de los años 1996 a 2001 que no le fueron reconocidos; y si hay lugar a cancelar los intereses moratorios que se causaron por dicho concepto.
Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 7 Marco normativo y jurisprudencial Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante concepto del 9 de diciembre de 20041 explicó lo relativo al manejo del servicio educativo en Colombia por parte de los entes territoriales de conformidad con las Leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001.
En dicho pronunciamiento, se precisó que la descentralización de la educación implicó la transferencia por parte de la Nación a los departamentos y municipios de los bienes, el personal y los establecimientos educativos. Para efectos de la incorporación del personal, las entidades territoriales debían realizar el respectivo proceso de homologación de cargos, teniendo en cuenta la nomenclatura, clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, a fin de establecer la remuneración, siendo éstas autónomas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados, dentro de un límite máximo acorde con su realidad fiscal, conforme a lo previsto en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992.
Señaló que tal incorporación estaba condicionada a un estudio técnico, el cual permitiría ubicar a los empleados en el grado de remuneración correspondiente a los elementos estructurales del empleo. Además, indicó que las diferencias provenientes de la homologación se asumirían con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad, de lo contrario estarían a cargo de la Nación. Sin embargo, si el respectivo ente territorial realizó el proceso con desconocimiento de la normatividad legal, los costos debían pagarse con recursos propios.
La homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos del departamento del Atlántico2 -A través del Oficio 2009EE30647 de mayo de 2009, el Ministerio de Educación Nacional emitió concepto favorable al departamento del Atlántico para la administración del servicio educativo. -En virtud de lo anterior, la entidad territorial por medio del Decreto 208 del 24 de junio de 2009, procedió a homologar y nivelar salarialmente los cargos administrativos de la secretaría de educación y de instituciones educativas del ente territorial financiados con recursos del SGP. 1 Radicación número: 1607. 2 Se relaciona el trámite adelantado por la entidad territorial, de acuerdo con lo señalado en la demanda y su contestación. Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 8 -La Secretaría de Educación del Atlántico expidió la Resolución 03853 del 26 de junio de 2009, que asignó la respectiva denominación, código, grado y salario mensual, por cada funcionario del personal administrativo. -Mediante Oficio 2010EE814 del 10 de noviembre de 2010 la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial del Ministerio de Educación Nacional «revisó, aprobó y certificó la consistencia del estudio técnico de homologación de cargos y nivelación salarial de los administrativos», para el lapso comprendido entre 1997 y el 23 de julio de 2009. -El departamento del Atlántico y la autoridad ministerial celebraron un acuerdo de pago el 31 de diciembre de 2010, en el que se estipuló que la segunda reconocería a favor del primero una suma equivalente a $28.755.797.596 por concepto del aludido proceso, para lo cual se concedió un término de 15 meses contados a partir del pago efectuado el 27 de febrero de 2011. -Iniciado el trámite administrativo tendiente a efectuar los pagos correspondientes, la secretaría de educación detectó errores en el cálculo de los montos a reconocer, los cuales fueron informados al ministerio a través del Oficio 3981 del 28 de noviembre de 2011.
Por consiguiente, mediante el Oficio 2011EE77306 del 29 de diciembre de 2011, la dirección territorial suspendió el proceso hasta que el Ministerio de Educación lo revisara y aprobara. -Por medio de Oficio 2013EE34201 del 11 de junio de 2013 el Ministerio de Educación Nacional aprobó el nuevo estudio técnico, que incluyó «todos los conceptos de nómina, parafiscales y patronales y comprende los períodos 1997-2009». -El ente territorial dio por finalizado el proceso administrativo, al proferir los correspondientes actos administrativos de carácter particular en los que reconoció la suma respectiva a cada funcionario, por concepto de valores retroactivos derivados de la homologación. Resolución del caso concreto Los puntos objeto de controversia en este asunto, consistieron en i). la reliquidación del retroactivo salarial como empleado administrativo dentro del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial de los años 2002 a 2009, reconocido mediante Resolución 01264 del 26 de marzo de 2014; ii). el reconocimiento del retroactivo de las anualidades 1996 a 2001; y iii). el pago de los intereses moratorios causados por dicho concepto.
Para definir el objeto de la controversia, la Subsección analizará el material probatorio remitido, el cual da cuenta de lo siguiente: I. Por medio de la Resolución 01264 de 2014,3 la Secretaría de Educación 3 Folios 52 a 59 del cuaderno 1. Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 9 Departamental del Atlántico ordenó el reconocimiento y pago de los valores retroactivos dentro del proceso de homologación de cargos y salarios en favor del señor Rafael Antonio Mercado Zambrano, para el efecto la administración señaló: «Que de conformidad con los antecedentes legales de la vinculación del beneficiario, se tiene que la evolución salarial del cargo que venía desempeñando durante los años laborados que más adelante se citan es la siguiente: NOMBRAMIENTO Documento: Decreto No 001384 Fecha: 29 de octubre de 1996 Cargo: Auxiliar de Servicios Generales Fecha de ingreso Dpto: 01 de enero de 1997 Homologado a: Celador INFORMACIÓN DE DIFERENCIAS SALARIALES Que de acuerdo con las cifras certificadas por el Ministerio de Educación Nacional al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la deuda total por concepto de Homologación y Nivelación Salarial del funcionario ZAMBRANO MERCADO RAFAEL ANTONIO, es de $79.096.719, cifra en la que se encuentran incluidos $61.920.902 a favor del funcionario, por concepto de los valores retroactivos de diferencias salariales, y los correspondientes pagos a terceros inherentes a la nómina a cargo del estado así: $4.042.137 por aportes parafiscales y $13.139.680 por aportes patronales.
De los $61.920.902 a favor del funcionario deben realizarse los descuentos por concepto de aportes del empleado a salud, pensión, fondo de solidaridad, sindicatos, embargo, según sea el caso y los demás descuentos de ley. Que las cifras que vienen señaladas a su favor, resultan de la aplicación aritmética realizada a la sumatoria de las diferencias salariales que arroja el comparativo de los salarios recibidos por el beneficiario durante el periodo fiscal que viene señalado y los salarios vigentes para la misma época que devengaban en la Gobernación del Atlántico los cargos del nivel central financiados con recursos propios, determinados conforme a las ordenanzas antes relacionadas.
Producto de la sumatoria de las diferencias salariales, en caso que se presenten, y las no salariales aplicables a cada caso, como por ejemplo, horas extras, prima de servicios, indemnización por vacaciones, prima técnica, subsidio de alimentación, subsidio de transporte, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, bonificación especial de recreación; además de los cuales se calcularon los aportes parafiscales, patronales y descuentos sindicales legalmente establecidos. […] Que los valores por ingresos de nómina fueron actualizados (indexados) con base en el Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE para los respectivos años […].».
(Se resalta). II. Constancias de pago4 en las que se advierten que el señor Rafael Antonio 4 Folios 446 a 448 del cuaderno principal. AÑO SALARIO SGP ACTO ADMINISTRATIVO DE SALARIOS SALARIO DEPARTAMENTO ACTO ADMINISTRATIVO DE SALARIOS DIFERENCIA 2002 347.339 Decreto 660 de 2002 598.964 Ordenanza No. 000046 de 2001 251.625 2003 406.481 Decreto 3535 de 2003 655.363 Ordenanza No. 000036 de 2002 248.882 2004 432.862 Decreto 4150 y 4352 de 2004 796.266 Ordenanza No. 000031 de 2003 363.404 2005 456.670 Decreto 916 de 2005 840.061 Ordenanza No. 000012 de 2004 383.391 2006 479.504 Decreto 372 de 2006 882.064 Ordenanza No. 000002 de 2005 402.560 2007 501.082 Decreto 600 de 2007 921.756 Ordenanza No. 000026 de 2006 (sic) 420.674 2008 529.594 Decreto 643 de 2008 974.204 Ordenanza No. 00028 de 2008 444.610 2009 570.214 Decreto 708 de 2009 1.030.787 Ordenanza No. 000057 de 2009 460.573 Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 10 Zambrano Mercado devengó en los años 1998 a 2009 los siguientes emolumentos: sueldo básico, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, horas extras, primas de servicios, vacaciones y navidad.
Del material probatorio remitido la Sala advierte que la entidad enjuiciada le reconoció al señor Rafael Antonio Zambrano Mercado por concepto de retroactivo salarial un monto bruto de $61.920.902 con un neto de $ 57.937.174, equivalente a los haberes laborales a los que tenía derecho en las anualidades 2002 a 2009. Al respecto, el demandante alega que el pago fue incompleto, ya que la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico liquidó de manera incorrecta los factores salariales percibidos para dicho período.
Sin embargo, no precisó en su argumentación los errores cometidos en la cuantificación, tampoco realizó diferenciación alguna frente a las prestaciones devengadas y las que efectivamente le fueron pagadas, lo que impide determinar la presunta ilegalidad en la que incurrió la administración. Contrario a lo señalado por el recurrente, se observa que la suma reconocida en la resolución cuya nulidad se reclama, se ajustó al valor del salario fijado en las ordenanzas5 y a la sumatoria de los emolumentos a considerar en la homologación, sin que de los medios de convicción se logre apreciar las imprecisiones cuestionadas.
En este punto, resulta pertinente manifestar que el artículo 167 del Código General del Proceso impone una carga procesal a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. Ahora, el artículo 213 del CPACA otorga al juez la facultad de decretar pruebas de oficio solo cuando sea necesario aclarar aspectos ambiguos o confusos de la controversia; lo que no implica que el funcionario judicial deba suplir la responsabilidad que recae sobre los sujetos involucrados, como equivocadamente argumentó el demandante.
Considerar lo contrario desvirtuaría la noción de justicia rogada, fundamental en la jurisdicción contenciosa administrativa.6 Por consiguiente, la inobservancia de la mentada carga trae consecuencias desfavorables para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. 5 Por medio de las cuales la Asamblea Departamental del Atlántico fijó las escalas de remuneración de los empleados del ente territorial para las vigencias desde 2000 hasta 2009.
(Folio 433) del cuaderno principal. 6 Sobre este punto se pronunció la Corporación en procesos similares. Expediente: 08001-23-33-000-2014-00959-01 (3376-2019), sentencia del 18 de marzo de 2021. Expediente: 08001-23-31-000-2014-00866-01 (4160-2019), sentencia del 12 de agosto de 2021. Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 11 En este caso le correspondía al señor Rafael Antonio Zambrano Mercado, desvirtuar la presunción de legalidad del acto, por lo que tenía el deber no solo de aportar y pedir las pruebas que sustentaran sus pretensiones, si no de exponer con base en ellas, las circunstancias jurídicas que permitieran identificar los yerros en el cálculo de la liquidación que presuntamente cometió la entidad; sin que la negligencia o inactividad puedan justificarse a su favor, razón por la cual, la reclamación en torno al reajuste del retroactivo salarial de los años 2002 a 2009 no está llamada a prosperar.
Frente al segundo argumento de apelación, esto es, la liquidación de los años 1996 a 2001, el recurrente alegó que en el caso bajo estudio no es posible contabilizar la prescripción, dado que en el acuerdo laboral del 3 de mayo de 2000 celebrado entre la autoridad ministerial y el Sindicato de Trabajadores y Empleados de la Educación (SINTRENAL) no se estipuló término alguno para ejecutar el proceso de homologación, por lo que en su criterio, se entendía que el ente demandado había renunciado a dicho fenómeno. Conclusión que se estima desacertada en tanto que al ser éste un postulado jurídico previsto en las normas de orden público, no es posible su renuncia o negociación.7 Contrario a lo expuesto por el apelante, se encuentra que dicho aspecto fue considerado en la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005,8 al señalar que el retroactivo producto del proceso de homologación y nivelación salarial está sujeto a la prescripción, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969, y 151 del Código Procesal Laboral.
Al respecto, la Corporación mediante concepto 2301 de 2016 manifestó que los empleados vinculados a las plantas de personal de las entidades territoriales tienen derecho a solicitar en cualquier momento la revisión de su remuneración si se detectan errores derivados del proceso de equiparación. No obstante, el retroactivo que surja de tal modificación, está supeditado a la prescripción trienal prevista en la ley.9 Así pues, dicho término se contabiliza a partir de la exigibilidad de la obligación, que en este asunto se concreta desde el momento en que se estructuró el beneficio en favor del demandante, de quien se advierte ingresó a la planta de personal del departamento el 1.° de enero de 1997.10 Sobre el particular, el actor arguyó que a través de Sintrenal se presentaron dos escritos en el 2002 y 2003, en los que se solicitó este punto a la administración, sin embargo una vez revisadas, se constata que las mismas no plantean una petición puntual sobre la reliquidación que aquí se depreca, esto se debe a que, en esa época no se había efectuado el reconocimiento de los respectivos valores; se observa que dicha pretensión se formuló con la demanda en el año 2014, cuando ya se había configurado 7 Sobre esta figura se pronunció la Sala en sentencia del 19 de agosto de 2021.
Expediente: 2014-00969-01 (3731-2019). 8 «Solo se realizará el reconocimiento de la retroactividad de aquellos derechos que no hayan prescrito de conformidad con lo dispuesto en los artículos 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969, y 151 del Código Procesal Laboral». 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Cilvil. Radicado: 2016-00109-00 (2301). 10 Según se observa en el acto administrativo demandado.
Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 12 el fenómeno extintivo. En ese orden, el señor Rafael Antonio no tiene derecho al reajuste sobre las anualidades de 1996 a 2001. Finalmente, el señor Zambrano Mercado señaló que tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios por el retardo en el pago del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial desde 1996.
Al respecto se advierte que los intereses son aquellos que debe pagar el deudor, a título de indemnización, por el incumplimiento total o parcial de la obligación, esto es, desde la fecha de constitución en mora, y que solo cesa su causación en el momento del pago total de la obligación contraída. Cabe señalar también que esta figura representa una sanción que obedece a la demora injustificada en el pago de la obligación y, dada su naturaleza, debe estar establecida previamente en la normativa que regule el asunto, se precisa que su reclamación requiere la comprobación de la mala fe; a diferencia de la indexación que tiene un carácter compensatorio, responde a la actualización monetaria basada en el IPC, en situaciones donde existe una razón válida por el retardo en el cumplimiento del deber.11 En el caso concreto se evidencia que, si bien la homologación se consolidó en el año 2009 con el Decreto 000208 y la cancelación por tal concepto se efectuó en el 2014 en virtud de la Resolución 001264; lo cierto es que la tardanza tuvo como fundamento los múltiples trámites en cabeza del Ministerio de Educación Nacional relacionados con la transferencia de recursos al ente territorial.
Además, el último estudio técnico necesario para este proceso fue aprobado a través del Oficio 2013EE34201, emitido el 11 de junio de 2013,12 tras suspender las actuaciones que en su momento se habían adelantado, debido a las inconsistencias encontradas en el cómputo de los valores a reconocer, situación que implicó realizar ajustes adicionales para finalmente proceder con el pago del retroactivo salarial correspondiente.
Bajo estas circunstancias, no procede el acceso a los intereses moratorios reclamados por varias razones: primero, el legislador no contempló expresamente la imposición de dicha sanción; segundo, la demora fue completamente razonable dentro del marco de los procesos interadministrativos requeridos para ejecutar la obligación, sin que se encuentre un actuar doloso o evasivo por parte de la entidad; y tercero, la compensación por la pérdida del valor adquisitivo de las sumas canceladas para los años 2002 a 2009 se llevó a cabo mediante la indexación. Según lo manifestado, ante la deficiencia probatoria sobre la ilegalidad del acto administrativo cuestionado, no queda más que confirmar la decisión. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 17 de noviembre de 2022.
Expediente: 08001-23-33-000- 2014-00982-01 (0227-2019). 12 Ver cd visible a folio 433, en el que se encuentran los decretos y oficios a los que se hizo referencia. Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 13 De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, de la revisión del recurso de apelación, se observa que no hay lugar a la condena en costas, pues aquel no carece de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte demandante, en su escrito, expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el nueve (19) de octubre de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el proceso promovido por el señor Rafael Antonio Zambrano Mercado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
Radicación: 08001-23-33-000-2014-00912-01 (3336-2019) 14
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente