63001233300020220011801 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Asunto: Resuelve recurso de apelación TESIS: CARENCIA DE OBJETO DE LA MEDIDA CAUTELAR, POR SUSTRACCIÓN DE MATERIA.

ACTO ACUSADO PRODUJO EFECTOS DURANTE EL AÑO 2022. LOS EFECTOS DEL ACTO DEMANDADO CUYA SUSPENSIÓN SON OBJETO DE LA SOLICITUD BAJO ESTUDIO, YA CESARON. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación1 oportunamente interpuesto por el señor JESÚS ANTONIO OBANDO ROA, contra el auto de 3 de febrero de 2023, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO2, por medio del cual se denegó la medida cautelar solicitada por la parte actora. 1 Repartido al Despacho Sustanciador el 26 de mayo de 2023, índice 3 del expediente digital. 2 En adelante el Tribunal.

Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.- ANTECEDENTES El ciudadano JESÚS ANTONIO OBANDO ROA, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA3, presentó demanda4 ante el Tribunal, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de la Ordenanza núm. 017 de 7 de octubre de 2022, “Por medio de la cual se autoriza al Gobernador del Departamento del Quindío para realizar operaciones de crédito público y se dictan otras disposiciones”, expedida por el LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO5.

De manera subsidiaria pidió declarar la nulidad del “[…] acto de solicitud del trámite financiero ante la entidad bancaria o corporación financiera por la suma de $35.000.000.000 […]”; y suspender provisionalmente: “[…] la construcción y dotación del centro integral para personas con discapacidad en el Departamento del Quindío […], cuyo presupuesto es de […] $3.179.932.867,17, el cual se haya (sic) inmerso en la justificación para los recursos del 3 En adelante CPACA. 4 Demanda radicada el 7 de diciembre de 2022. 5 En adelante el Departamento.

Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 proyecto de la Ordenanza 017 de 7 de octubre de 2002 y que se ejecutará entre los años 2022-2023, en el lote de terreno localizado en la calle 45 # 27-40, con matrícula inmobiliaria núm. 282-38817 y ficha catastral […], donde se encuentran las instalaciones del Estadio Municipal de Calarcá Guillermo Jaramillo Palacio y las instalaciones de “Abrazar Asociación” – entidad privada que funge como dueña o propietaria, según el registro de instrumentos públicos del municipio de Calarcá de 3 de noviembre de 2022 […], sin que aparezca en dicho registro una escritura de devolución de los predio en cita al Departamento del Quindío, tal como lo dispuso la sentencia de 30 de marzo de 2022, del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia y confirmado por el Tribunal Administrativo del Quindío el 28 de junio de 2022 […].

EN consecuencia, una vez más, solicito al Tribunal Administrativo del Quindío, proferir medida cautelar consistente en suspender provisionalmente el trámite del empréstito de $35.000.000.000, concretamente los […] ($3.179.932.867,17) con destino a la Asociación Abrazar […]”. II.- SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Como fundamento de la solicitud de medida cautelar, en escrito separado de la demanda, el actor señaló que el acto acusado vulnera los artículos 29, 63 y 335 de la Constitución Política; y el Decreto núm. 092 de 23 de enero de 20176, disposiciones que prohíben hacer donaciones y auxilios a entidades de naturaleza privada, como es el caso de “Abrazar Asociación”, sin que a la fecha esta persona jurídica haya hecho el traspaso de devolución o restitución mediante escritura pública de los bienes que recibió en 6 “Por el cual se reglamenta la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro a la que hace referencia el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política”.

Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 donación, en virtud de la Ordenanza núm. 025 de 3 de agosto de 20077, actualmente vigente y sin que exista convenio interadministrativo entre la Gobernación y tal sociedad.

Sostuvo que las escrituras públicas núms. 2686 y 2853 de 2007 de la Notaria Segunda de Calarcá, que materializaron la donación citada, siguen vigentes según el registro de instrumentos públicos de ese Municipio, de fecha 3 de noviembre de 2022, en el que figura “Abrazar Asociación” como propietaria de los predios donde funciona el Estadio Municipal de Calarcá Guillermo Jaramillo Palacio y la mencionada Asociación, bienes que son de uso público y fiscal.

Indicó que Abrazar Sociedad es una persona jurídica vigente, pues en el certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio de Armenia, de fecha 16 de noviembre de 2022, no figura como disuelta o liquidada. Aseguró que al momento del trámite del proyecto de Ordenanza 018 de septiembre de 2022, que luego se convirtió en el acto acusado, no se publicaron las ponencias ni informes de los ponentes en la Asamblea Departamental, ni en la Gaceta ni en la página web 7 “Por medio del cual se faculta a la Gobernadora del Departamento del Quindío para la transferencia de bienes inmuebles”.

Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de la Gobernación del DEPARTAMENTO, como lo exigen los artículos 97 y 102 de la Ley 2200 de 8 de febrero de 20228, omisión que, en su criterio, daba lugar al archivo del proyecto.

Concluyó que la entidad “Abrazar Asociación” actualmente sigue siendo la propietaria de los predios sobre los cuales recaería la construcción de un centro de atención para personas con discapacidad, según lo ordenado en el acto acusado, por cuanto no se ha dado cumplimiento a la sentencia de 30 de marzo de 2022 del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, confirmada por el Tribunal Administrativo del Quindío el 28 de junio del mismo año, que ordenó “cesar de manera inmediata los efectos de la Ordenanza 025 del 03 de agosto de 2007 y de las Escrituras públicas No. 2686 del 12 de diciembre de 2007 y 2853 del 29 de diciembre del mismo año”, actos estos que materializaron la donación a favor de dicha sociedad y que, por tanto, impiden que sea beneficiada con los recursos públicos que autorizó la Asamblea.

III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR III.1- La ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL QUINDIO solicitó 8 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos”. Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 denegar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, pues, a su juicio, no está viciado de ilegalidad y no se cumplen los requisitos para el decreto de la medida.

Aseguró que, si bien el actor afirmó que la Ordenanza núm. 017 de 7 de octubre de 2022 vulnera normas constitucionales y legales al promover una donación a particulares, de la revisión de los acápites de la Ordenanza acusada no surge tal interpretación. Sostuvo que según el certificado de tradición y libertad del predio en mención, la propietaria del bien es la Fundación Abrazar, aspecto analizado en el trámite del proyecto de la Ordenanza acusada, en el cual se consignó en el documento de ponencia que los derechos reales del inmueble pertenecen al DEPARTAMENTO, de acuerdo con la orden judicial de cancelación de la donación y la escritura núm. 2686, instrumento en el que en la anotación número 9 consignó la cesación a título gratuito del terreno. Destacó que cancelados los efectos de la Ordenanza núm. 025 de 2007 y de la escritura pública núm. 2686, el inmueble fue restituido a su propietario, el DEPARTAMENTO, situación tenida en cuenta durante el trámite de formación del acto demandado, en el cual se advirtió que desde abril de 2022 cesaron los efectos de la donación Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 enunciada.

Señaló que no es cierto que el acto acusado autorice la inversión de recursos públicos en predios privados, comoquiera que el inmueble que será destinado al desembolso de recursos públicos es de propiedad del DEPARTAMENTO, ni que las ponencias e informes del proyecto de Ordenanza no se hubieran publicado en la página web de la entidad, pues es evidente que la consulta realizada por el actor no se realizó “en el link donde se publican los proyectos, sino en aquel en el que ya se dan a conocer las Ordenanzas aprobadas”, razón por la que estima que los pantallazos que se adjuntaron como prueba no corresponden al trámite de ordenanzas.

Agregó que el proyecto de Ordenanza 020 de 2022 fue publicado en debida forma el 10 de septiembre de ese año en la página web de la entidad, previo a los debates, conforme a la certificación expedida por el Secretario General de la Asamblea para esa vigencia y certificación aclaratoria. Por último, narró el trámite dado al proyecto de ordenanza y explicó que el 18 de septiembre de 2022 se publicó la designación de ponente, el 23 de ese mes se expidió el oficio por parte del Diputado Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ponente solicitando ampliación de términos, el 26 se presentó y publicó ponencia, y el 3 de octubre siguiente se publicó la segunda ponencia y el oficio de radicación correspondiente, actuaciones estas que desvirtúan el cargo alegado por el demandante, puesto que si bien hubo un error en la custodia de la página web que “borró el elemento 3101”, obran las certificaciones y oficios de trazabilidad de actividades que permiten demostrar el cumplimiento estricto de lo previsto en la Ley 2200, al igual que las certificaciones expedidas por el Secretario General de la entidad, en las que se da cuenta del trámite impartido al proyecto de Ordenanza.

III.2. El DEPARAMENTO señaló que la parte actora pretende la suspensión provisional de los efectos del acto acusado con fundamento en una situación jurídica ajena a la figura invocada, esto es, la titularidad del bien, sin cumplir los requisitos para la procedencia de la medida cautelar, habida cuenta que tanto la Ordenanza núm. 025 de 2007 como las escrituras públicas núms. 2686 y 2853 de 2007 no se encuentran vigentes y no surten efectos, conforme con lo ordenado en las sentencias proferidas en el proceso de acción popular de radicado núm. 63001-33-33-006- 2021-00210-00, pronunciamientos que constituyen título traslaticio de dominio suficiente para perfeccionar la tradición con su registro y que hacen innecesario el levantamiento de escrituras públicas Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 posteriores en las que se realice la devolución del inmueble por parte de la Asociación Abrazar.

Respecto de la entrega real y material del bien por parte de la Asociación Abrazar, indicó que esta se dio el 31 de agosto de 2022, conforme consta en el acta de entrega de la misma fecha. Añadió que en la solicitud de medida cautelar no se exponen argumentos concretos frente a la nulidad del acto acusado, sino que el actor se limita a reiterar la prohibición de realizar donaciones por parte de entidades públicas a particulares, situación analizada en el proceso de acción popular referido, que dio lugar a la anulación de los actos de donación y titulación y a la recuperación del predio por parte del ente.

Resaltó que no se justifican los motivos de urgencia para acceder a la medida ni se cumple la carga de la prueba de precisar y probar los derechos que se estiman amenazados o vulnerados por las normas cuestionadas. En cuanto al argumento de falta de publicación del proyecto del acto acusado, indicó que los pantallazos aportados por el actor están incompletos, situación que, en su criterio, evidencia la falta Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de diligencia del demandante, mientras que las certificaciones expedidas por el Secretario de la Asamblea Departamental dan cuenta de que: (i) el proyecto que dio origen a la ordenanza demandada fue publicado tanto en la página web de la entidad como en un lugar visible de la Corporación el día 9 de septiembre de 2022;

(ii) la ponencia de primer debate se publicó el 26 de ese mes; y (iii) los debates primero y segundo se llevaron a cabo el 29 de ese mes y el 5 de octubre de 2022, respectivamente, conforme con lo ordenado en la Ley 2200. Concluyó que no es cierto que la autorización otorgada al Gobernador del DEPARTAMENTO en la ordenanza acusada sea para la construcción del centro integral para personas en estado de discapacidad, sino que la misma tiene como objetivo financiar múltiples programas y proyectos del Plan de Desarrollo 2020 – 2023, en beneficio de toda la población del DEPARTAMENTO.

IV.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto de 3 de febrero de 2023, el Tribunal denegó la medida cautelar solicitada. Explicó que de conformidad con el certificado de instrumentos Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 públicos aportado por la Asamblea Departamental de fecha 24 de septiembre de 2022, se advertía que el estado jurídico del inmueble relacionado por el actor era que: “[…] el predio con número de matrícula inmobiliaria 282-38817 – alertas en protección, restitución y formalización; para el 28 de abril de 2022 (sic) se efectuó la anotación núm. 9 que registró: Doc: SENTENCIA 057 DE 2022-03-30- 00:00:000 JUZGADO SEXTO ADMINISTATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA […] Se cancela anotación núm. 1 […]”, lo que demuestra que le asiste razón a la demandada al afirmar que el predio en controversia ya no es de propiedad de la Asociación Abrazar y que el mismo retornó al Departamento.

Señaló que el material probatorio evidenciaba que para el momento en que se discutía el proyecto de ordenanza que, posteriormente, daría lugar a la ordenanza acusada, la Asamblea Departamental constató que el predio destinado a la construcción del Centro de Atención Integral era de propiedad del Departamento y no de un particular. Frente al argumento de falta de publicación del proyecto de ordenanza, sostuvo que de las constancias allegadas al proceso se observaba que todas las etapas de producción del acto fueron comunicadas a través de la página web de la entidad.

Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 V.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO Inconforme con la decisión, el actor interpuso oportunamente recurso de apelación y afirmó que la Ordenanza 025 de 2007, que autorizó la donación a la Asociación Abrazar de los predios Estadio Municipal de Calarcá “Guillermo Jaramillo Palacio” y de las instalaciones donde funciona la referida persona jurídica, está vigente y lo seguirá hasta que la anule la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues si bien los fallos proferidos por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia y el Tribunal en el trámite de una acción popular, dispusieron la protección de los bienes, no declararon la nulidad del referido acto.

Explicó que el mencionado fallo proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia declaró que “hacía las veces de título traslaticio del dominio” y ordenó el registró en la Oficina de Instrumentos Públicos de Calarcá “como medida de protección para efectos de que la titularidad del bien de uso público y el bien fiscal se restituyeran nuevamente al departamento del Quindío”, sin que ello signifique que la Ordenanza 025 de 2007 y las escrituras públicas 2686 de 12 de diciembre y 2853 de 29 de diciembre de 2007, que materializaron la donación, hayan Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 desaparecido del ordenamiento jurídico.

Insistió en que según el certificado de instrumentos públicos de Calarcá de fecha 3 de noviembre de 2022, los predios donde funcionan el Estadio Municipal “Guillermo Jaramillo Palacio” y la Asociación Abrazar, “jurídicamente son propiedad de Abrazar Asociación”. Adujo que el acto acusado es ilegal e inconstitucional porque desconoce el sentido del fallo de acción popular, máxime que el Registrador de Instrumentos Públicos de Calarcá, al momento de inscribir la sentencia de 30 de marzo de 2007 en el folio de matrícula inmobiliaria núm. 282-38817, “[…] no debió en la anotación 009 cancelar los efectos de la citada Ordenanza 025 de 2007 ni sus escrituras que materializaron el acto de donación, pues la sentencia no es de nulidad […]”.

Por último, solicitó que por vía de excepción se ordene inaplicar la anotación núm. 9 de 28 de abril de 2022, del folio de matrícula inmobiliaria núm. 282-38817, “[…] radicado: 2022-1445, especificación: cancelación por orden judicial […]”, por violación del debido proceso. Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 VI.- TRASLADO DEL RECURSO VI.1- La ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL QUINDIO solicitó confirmar la decisión recurrida por estar ajustada a derecho y haber sido proferida observando el marco jurídico aplicable y las pruebas obrantes en el proceso, las cuales evidencian que los predios referidos por el actor no son particulares, sino que le pertenecen al DEPARTAMENTO.

Indicó que el escrito de apelación no contiene un fundamento claro frente al auto recurrido, toda vez que el actor alude a un “error” del Registrador de Instrumentos Públicos, situación ajena al control de legalidad del acto acusado. Concluyó que la ordenanza demandada goza de presunción de legalidad y al tenor de los cargos presentados, sus efectos no deben ser suspendidos, por cuanto no se cumplió por parte del interesado con la carga argumentativa exigida por el artículo 229 y siguientes del CPACA.

VI.2- El DEPARTAMENTO solicitó confirmar el proveído recurrido, por cuanto valoró en debida forma los medios probatorios y aplicó la jurisprudencia vigente. Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En cuanto a la titularidad del inmueble objeto de controversia, adujo que la sentencia proferida en el proceso de acción popular núm. 63001-33-33-006-2021-00210-00, señaló que la misma constituye título traslaticio de dominio “[…] suficiente para perfeccionar la tradición con su registro, siendo innecesario que medien escrituras públicas posteriores mediante las cuales se realice la devolución del inmueble […]”, actuación que ya fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, en las anotaciones 9 y 10.

Agregó que conforme al certificado núm. 002-2023, suscrito por la Secretaría de Planeación Municipal de Calarcá, era viable el funcionamiento de la Fundación Abrazar como equipamiento institucional, en los términos de lo previsto en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial vigente, esto es, el Acuerdo 015 de 2003, acto que no es objeto de nulidad en el asunto de la referencia. Concluyó que el actor incurre en un error al afirmar que la suspensión provisional de los efectos del acto acusado tiene como objeto la protección de los derechos e intereses colectivos de la población del DEPARTAMENTO, habida cuenta que no ha considerado la realidad de los acontecimientos normativos y Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 notariales adelantados con relación al bien donde se ubica la Asociación Abrazar, en el cual no se han iniciado las obras de construcción del Centro Integral.

VII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con el numeral 5 del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 25 de enero de 20219, el recurso de apelación procede en primera instancia contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. Comoquiera que en el presente caso el recurso interpuesto por la parte actora versa sobre la providencia por medio de la cual se denegó el decreto de una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, corresponde a la Sala conocer el presente recurso de apelación. Problema jurídico El Tribunal se abstuvo de decretar la suspensión provisional de los 9 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.

Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 efectos de la Ordenanza 017 de 2022, bajo el argumento de que el cargo atribuido en el escrito de solicitud de la medida, consistente en que el predio objeto de dicha Ordenanza es propiedad de un particular y no del DEPARTAMENTO, resultó desvirtuado con las pruebas allegadas al proceso y que dan cuenta que dicho inmueble, retornó a los dominios del DEPARTAMENTO.

Por su parte, el recurrente asegura que la Ordenanza 025 de 2007, que autorizó la donación a la Asociación Abrazar de los predios Estadio Municipal de Calarcá “Guillermo Jaramillo Palacio” y de las instalaciones donde funciona la referida persona jurídica, está vigente, pues a pesar de que la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, dentro de una acción popular, ordenó cesar sus efectos, ello no implicó la anulación de dicho acto, porque ello solo puede ocurrir si es declarado por la Jurisdicción Contencioso Administrativo en un proceso de nulidad.

En este orden, corresponde a la Sala examinar si procede la suspensión provisional de los efectos del acto acusado por violación de los artículos 29, 63 y 355 de la Constitución Nacional y del Decreto 092 de 2017, en tanto autorizan la ejecución de recursos públicos con destino a un inmueble de naturaleza privada; o si, por el contrario, asistió razón al a quo al estimar que no se configura la Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 vulneración de las normas que prohíben donaciones en favor de personas de derecho privado, porque el inmueble objeto de controversia retornó a la propiedad del Estado.

La medida cautelar consiste en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA10 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida.

Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, 10 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».11 Esta Corporación12 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.

Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos13: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001- 03-26-000-2015- 00022-00. 12 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001- 03-26-000-2014- 00101-00. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014- 03799-00. Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».

(Resaltado fuera del texto original).14 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado. A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y 14 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala. Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar,: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.

Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 2021, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.

(Negrillas fuera del texto original). También, en providencia de 26 de junio de 202015, la Sala se refirió a este asunto de la siguiente manera: “[…] La Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 15 Número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, Cp: Hernando Sánchez Sánchez.

Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Caso concreto El acto acusado “ORDENANZA No. 017 (OCTUBRE 7 DE 2022) “POR MEDIO DE LA CUAL SE AUTORIZA AL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDIO PARA REALIZAR OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO, en ejercicio de sus facultades Constitucionales y Legales, en especial las previstas en la Constitución Política de Colombia artículos 300 numeral 5, 305 numeral 4, 345, 352, 356, 357 y 366, Ley 2200 de febrero 08 de 2022, Decreto No. 111 de 1996 artículos 79, 80 y 81, Ordenanza No. 022 de 2014 y,

ORDENA ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al Gobernador del Departamento del Quindío para realizar operaciones de crédito público hasta por la suma de TREINTA Y CINCO MIL MILLONES DE PESOS M/Cte. ($35.000.000.000,00), con destino a financiar programas y proyectos del Plan de Desarrollo del Departamento del Quindío 2020 – 2023 “Tú y Yo Somos Quindío”.

PARÁGRAFO 1: Los proyectos a financiar con el recurso del crédito público serán invertidos en cumplimiento del artículo 2 parágrafo de la Ley 358/1997, en concordancia con el Plan de Desarrollo del Departamento del Quindío 2020 – 2023 “Tú y Yo Somos Quindío”. LÍNEA ESTRATEGIA: 1. Inclusión Social y Equidad Sector: Inclusión Social Programa: Atención integral de población en situación permanente de desprotección social y/o familiar “TÚ Y YO CON ATENCIÓN INTEGRAL” Proyecto: Construcción y dotación de un centro de atención integral para personas con discapacidad en el departamento del Quindío. Sector: Salud y Protección Social Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Programa: Inspección Vigilancia y Control “Tú y Yo con Salud certificada” Proyecto: Modernización del Laboratorio de Salud Pública Departamental del Quindío. LÍNEA ESTRATEGIA: 3.

Territorio, Ambiente y Desarrollo Sostenible Sector: Transporte Programa: Infraestructura red vial regional “Tú y Yo con Movilidad Vial” Proyecto: - Rehabilitación y atención de vías para restaurar la conectividad en el departamento del Quindío. - Estudios y diseños para la adecuación del Puente Don Nicolás vía Armenia – Bohemia – Calarcá con Código 40qn10, en el Departamento del Quindío. - Mejoramiento de la vía Circasia – Montenegro con código 29BQN03, en los Municipios de Circasia y Montenegro, Departamento del Quindío. LÍNEA ESTRATEGIA: 4.

Liderazgo, Gobernabilidad y Transparencia Sector: Fortalecimiento institucional Programa: Fortalecimiento de la gestión y desempeño institucional “Quindío con una administración al servicio de la ciudadanía” Proyecto: - Adecuación y mantenimiento del hogar del anciano del municipio de La Tebaida Quindío. - Fortalecimiento del sistema de gestión documental mediante la modernización locativa y tecnológica para garantizar el acceso a la información oportuna y eficiente en el departamento del Quindío.

PARÁGRAFO 2: En desarrollo de la presente autorización, el gobernador podrá suscribir los contratos de empréstito respectivos, las operaciones conexas de crédito público, fijar plazos, negociar tasas, otorgar las garantías necesarias y en general celebrar todos los actos que sean necesarios para desarrollar la autorización concedida en la Presente ordenanza.

ARTÍCULO TERCERO: Autorizar al Señor Gobernador del Departamento del Quindío a través de la Secretaría de Hacienda para realizar los movimientos presupuestales en el Presupuesto General del Departamento para la Vigencia Fiscal 2022, en cumplimiento de la presente Ordenanza. Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 ARTÍCULO CUARTO: La presente Ordenanza rige a partir de su publicación […]”.

Cuestión previa Previamente a resolver el problema jurídico planteado a la Sala, es pertinente establecer si actualmente el acto acusado se encuentra produciendo efectos jurídicos frente a los cuales proceda la medida cautelar de suspensión prevista en el artículo 231 del CPACA. Revisado el expediente, se tiene que el acto acusado autorizó al Gobernador del Departamento del Quindío para realizar operaciones de crédito público con el objetivo de financiar programas y proyectos correspondientes al Plan de Desarrollo 2020-2023.

En relación con la vigencia de dicha autorización, el artículo segundo de la Ordenanza demandada estableció: “[…]

ARTÍCULO SEGUNDO: La autorización de que trata la presenta Ordenanza tendrá vigencia durante el año 2022 y su ejecución se realizará entre los 2022 y 2023, autorizando comprometer vigencias futuras ordinarias para los proyectos señalados en el parágrafo 1 del Artículo 1 […]. (Resaltado fuera del texto original). Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Significa lo anterior que no es posible realizar un pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, comoquiera que ha perdido obligatoriedad en la medida en que ya no se encuentra vigente por haber cesado sus efectos.

Ello es así, por cuanto la Ordenanza en cuestión determinó expresamente que la autorización para las operaciones de crédito público del Plan de Desarrollo Departamental tendría un plazo determinado, esto es, la vigencia del año 2022, mientras que su ejecución se haría durante el período del 2022 al 2023, razón por la cual es dable concluir que los efectos cuya suspensión son objeto de la solicitud bajo estudio, ya cesaron.

Es importante destacar que la característica primordial de la medida cautelar, consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su legalidad en el proceso, de ahí que al desaparecer dichos efectos, la medida se torne improcedente, por configurarse lo que la Jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 por sustracción de materia.

Al respecto, esta Sección16 ha sostenido: “[…] la Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto [17]. Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia […]” (Resaltado fuera de texto original).18 Lo anterior, en armonía con el artículo 91 del CPACA, según el cual los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando: “[…] 1.

Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5.

Cuando pierdan vigencia” (Resaltado fuera del texto original). 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, número único de radicación 2012-00496-01, auto de 17 de julio de 2014, C.p María Elizabeth García González. [17] Ver, entre otras, providencia de 2 de febrero de 2005, número único de radicación 2004-00034, Consejera ponente: doctora María Elena Giraldo Gómez. 18 Posición reiterada en las providencias de 13 de abril de 2015 (número único de radicación 2014- 00497-00) y 20 de abril de 2017 (número único de radicación 2015-00524-00).

Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 En este orden de ideas la Sala confirmará el proveído impugnado, pero por las razones expuestas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFIRMAR el proveído recurrido.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de noviembre de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Número único de radicación 63001-23-33-000-2022-00118-01 Actor: JESÚS ANTONIO OBANDO ROA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.