Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante QBE SEGUROS S.A. (HOY ZURICH COLOMBIA SEGUROS S.A.) Demandado INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Tema Cobro coactivo.
Condena en sentencia judicial. Obligación expresa, clara y exigible. Excepción de prescripción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió1: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por la sociedad QBE SEGUROS S.A hoy ZURICH COLOMBIA DE (sic) SEGUROS S.A, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO: No se condena en costas por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. (…)”.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 1 de octubre de 2003, QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) expidió la Póliza de Responsabilidad Extracontractual Nro. 120100000169 en favor del Instituto Nacional de Vías (en adelante INVIAS). El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió la sentencia de segunda instancia del 12 de julio de 2010 dentro del proceso de reparación directa 2005- 05079.
En ella, reformó la condena impuesta por el Juzgado Único Administrativo de Cartago al INVIAS, consistente en el pago de perjuicios morales, fisiológicos y por daño estético causados a diversas personas. Además, la providencia del juez colegiado revocó el fallo de primera instancia que había encontrado probada la excepción de prescripción a favor de QBE Seguros S.A. y, en su lugar, declaró que la entidad condenada tiene derecho a obtener el reembolso de lo pagado con ocasión de la sentencia, en virtud de la póliza referida.
El INVIAS ordenó el cumplimiento y pago de la sentencia mediante las Resoluciones Nro. 3856 del 17 de julio de 2012 y Nro. 930 del 5 de marzo de 2013. Para obtener el pago por parte de la aseguradora, la entidad expidió el Mandamiento de Pago Auto Nro. 19 del 13 de marzo de 2017. La aseguradora formuló las excepciones de prescripción de la obligación y falta de 1 Samai, índice 2, carpeta del CD 3 del folio 230 del cuaderno 1, página 26.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co título ejecutivo. Sin embargo, la entidad demandada las negó mediante el Auto Nro. 072 de 22 de junio de 2017. La demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, el cual fue negado por el demandado mediante el Auto Nro. 108 del 25 de agosto de 2017.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) formuló las siguientes pretensiones2: “1.
Dejar sin efectos jurídicos, de hecho y de derecho y, por tanto, DECLARAR LA NULIDAD del Auto No. 072 de 22 de junio de 2017 “AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES” firmada por la coordinadora del grupo de jurisdicción coactiva del INVIAS, mediante el cual se resolvió “Declarar no probadas las excepciones propuestas y formuladas por el doctor RAFAEL ALBERTO ARIZA VESGA, en su calidad de apoderado de QBE SEGUROS S.A., en contra del Mandamiento de Pago librado mediante Auto No. 019 del 13 de marzo de 2017, de conformidad con las consideraciones realizadas en la parte motiva de la presente providencia” y, en consecuencia, se ordenó seguir adelante con la ejecución en los términos del mandamiento de pago contra QBE SEGUROS S.A. 2.
Dejar sin efectos jurídicos, de hecho y de derecho y, por tanto DECLARAR LA NULIDAD del Auto No. 108 de 25 de agosto de 2017 “AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN”, firmado por la Coordinadora del grupo de jurisdicción coactiva (sic) del INVIAS, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por QBE SEGUROS SA en contra del Auto 072 de 22 de junio de 2017, y en el cual se decidió no reponer el auto No. 019 de 13 de marzo de 2017 que libró mandamiento de pago en contra de QBE SEGUROS S.A. y seguir adelante con la ejecución. 3.
Como consecuencia de lo anterior, se DECLARE que los medios exceptivos propuestos por QBE SEGUROS S.A. tienen vocación de prosperidad y dan lugar a la terminación TOTAL E INMEDIATA del proceso de cobro coactivo iniciado contra mi mandante mediante auto No. 019 de 13 de marzo de 2017 emitido por la Coordinadora del Grupo de Jurisdicción Coactiva del INVIAS. 4.
Ordenar que el INVIAS debe proceder a la devolución INMEDIATA a favor de QBE SEGUROS S.A. a título de restablecimiento del derecho, de la totalidad de las sumas que se hubieren tenido que pagar en cumplimiento de las citadas providencias o actos administrativos y el proceso coactivo, junto con sus intereses moratorios calculados hasta la fecha de pago efectivo.
SUBSIDIARIA A LA No. 4: Ordenar que el INVIAS debe proceder a la devolución en forma INMEDIATA a favor de QBE SEGUROS S.A. a título de restablecimiento del derecho, de la totalidad de las sumas que se hubieren tenido que pagar en cumplimiento de las citadas providencias o actos administrativos y el proceso coactivo, debidamente indexadas hasta la fecha de su pago efectivo. 5.
Que, en caso de oposición a la presente demanda, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS asuma el pago de las costas procesales, que incluyen las agencias en derecho.” Invocó como normas violadas los artículos 1568, 2535 y 2536 del Código Civil; 1127 del Código de Comercio; 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 173, 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo; 323 y 331 del Código de Procedimiento Civil; y 817 del Estatuto Tributario.
Los cargos de nulidad se resumen así: 2 Samai, índice 2, PDF de la demanda, páginas 5 a 6. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Falsa motivación de los actos demandados.
Transcribió el artículo 817 del Estatuto Tributario y los artículos 2535 y 2536 del Código Civil, con base en los cuales señaló que el término de prescripción es de cinco años. Afirmó que el INVIAS desconoce que la obligación cuyo cobro pretende tiene origen en la sentencia de 12 de julio de 2010, notificada por edicto desfijado el 11 de agosto de 2011, pues la entidad considera que el término de prescripción inició con las resoluciones internas que ordenaron el cumplimiento y pago de la sentencia. Aclaró que el INVIAS excedió el término de 30 días del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo para emitir las resoluciones en cumplimiento de la sentencia, lo cual no es imputable u oponible a la actora.
Relató que la sentencia que dio fin al proceso de reparación directa quedó ejecutoriada tres días después de su notificación, es decir el 17 de agosto de 2011, por lo que el término de prescripción feneció el 17 de agosto de 2016. Agregó que la entidad demandada inició el cobro coactivo el 13 de marzo de 2017, esto es 6 meses y 25 días después de que operó esta figura.
Anotó que, aun si el término de cinco años se contara desde el 23 de agosto de 2011, fecha en que los actos acusados consideran que ocurrió la ejecutoria de la sentencia, la obligación estaría igualmente prescrita, y que el INVIAS tenía hasta el 28 de septiembre de 2011 para emitir la resolución de cumplimiento de la sentencia, plazo que incumplió. Dijo que, conforme con la Sentencia C-188 de 1999, el pago de las sentencias se hace exigible desde su ejecutoria.
Adujo que los actos acusados cometen un error al manifestar que había una subrogación entre deudores solidarios, pues la sentencia no declaró la existencia de este tipo de responsabilidad entre el INVIAS y la compañía aseguradora. 2. Inexistencia de solidaridad. Reiteró que los actos acusados señalan que el cobro es procedente por cuanto se dio una subrogación entre deudores solidarios.
Empero, destacó que en ellos no se menciona el motivo en que sustentan su dicho, desconociendo que el artículo 1568 del Código Civil establece que la solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los eventos en que no la establece la ley. Explicó que, en este caso, no media acuerdo de voluntades ni disposición legal que prevea una obligación solidaria entre el INVIAS y QBE Seguros S.A. Además, la sentencia que puso fin al proceso de reparación directa no decretó la existencia de una responsabilidad solidaria.
Indicó que el fallo referido impuso la obligación de reembolso en virtud de la póliza de seguro, por lo que insistió en que el término de prescripción se debe contabilizar desde la ejecutoria de esa decisión judicial. Manifestó que, de considerarse que existe una obligación solidaria, el INVIAS tendría una acción imprescriptible frente a la aseguradora, lo que a su juicio carece de lógica jurídica.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Falsa motivación por ausencia de pronunciamiento sobre algunos cargos del recurso de reconsideración. Argumentó que el INVIAS no se pronunció sobre el argumento del recurso de reconsideración consistente en que desconoció que la obligación de reembolso nació en la sentencia de segunda instancia del proceso de reparación directa, que el retardo en la expedición de las resoluciones de cumplimiento no son imputables a la aseguradora, que el retraso en el pago de la condena no causa la indeterminación de la exigibilidad de la obligación y que el término de prescripción se contabiliza desde la ejecutoria del fallo.
Por lo anterior, afirmó que se hace aún más evidente la falsa motivación e ilegalidad. 4. Falta de título ejecutivo. Aseguró que la Póliza de Seguro Nro. 120100000169 únicamente cubre daños patrimoniales puros, de tal modo que los daños morales, los perjuicios fisiológicos- daño a la vida en relación y los perjuicios estéticos por los cuales fue condenada el INVÍAS están excluidos, dado su carácter de extrapatrimoniales.
Resaltó que el INVIAS debió desestimar la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible a cargo de la aseguradora, pues pretende el reembolso de lo pagado por categorías de daños excluidas, en aplicación de los principios de buena fe y pacta sunt servanda. 5. Inexistencia de la obligación Advirtió que el demandado desconoce que el artículo 1127 del Código Comercio reconoce que el seguro de responsabilidad solo cubre perjuicios patrimoniales, por lo que no procede su afectación para el reembolso del pago por daños extrapatrimoniales.
Oposición a la demanda El INVIAS controvirtió las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos: Relató que la sentencia del 12 de julio de 2010 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró que el INVIAS tenía derecho a obtener de QBE Seguros S.A. el reembolso de lo pagado en virtud de la condena impuesta, hasta el monto del valor asegurado.
Comentó que, a partir del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, las condenas en contra de las entidades públicas devengan intereses moratorios, sobre lo cual transcribió los artículos 1080 y 1653 del Código de Comercio. Se refirió a la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas y al procedimiento a partir de la Ley 1066 de 2006, los artículos 826 y 828 del Estatuto Tributario y las sentencias T-837 de 2011 y C-919 de 2002 de la Corte Constitucional.
Concluyó que: i) el fallo antes referido estableció una obligación clara en contra de la aseguradora, ii) el retardo de la condena por el INVIAS se debió a trámites administrativos internos que derivan de la existencia de turnos de pago, regulados en el Decreto 359 de 1995, iii) se generaron intereses moratorios a cargo de la entidad, los cuales fueron pagados, iv) la póliza y la sentencia no excluyeron el pago de los intereses; y v) la aseguradora no canceló la obligación dentro del mes Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguiente a su requerimiento, en los términos del artículo 1080 del Código de Comercio.
Propuso las excepciones de i) “existencia de obligación ejecutada a través del procedimiento de cobro coactivo”, ii) “de existencia de un título ejecutivo complejo”, y iii) “de la legalidad del procedimiento de cobro coactivo”. Estas fueron interpretadas por el Tribunal como excepciones de fondo, por lo que señaló que deben ser decididas en el fallo, según consta en el acta de la audiencia inicial.
Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: Realizó un recuento de los hechos probados y señaló que resolvería los cargos de la demanda de forma conjunta. Manifestó que los actos acusados no son de carácter tributario y que la demandada no tiene un procedimiento especial para adelantar el cobro coactivo de la obligación, por lo que en este caso son aplicables las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, en lo no previsto, las normas del Estatuto Tributario.
Aclaró que el término de prescripción que rige para el asunto bajo examen es el previsto en los artículos 2535 y 2536 del Código Civil, no el del artículo 817 del Estatuto Tributario, debido a que se discute una obligación que tuvo su origen en una sentencia de reparación directa y el derecho al reembolso del INVÍAS, lo cual no tiene naturaleza fiscal.
Aseguró que no se discute que la obligación de reembolso a cargo de la demandante está contenida en una sentencia del proceso de reparación directa, la cual cobró ejecutoria el 17 de agosto de 2011. Empero, destacó que dicha prestación está sometida a una condición: el pago de la condena. Por lo anterior, concluyó que el término de prescripción inició con el pago efectivo de la condena, pues solo allí se hace exigible la obligación, conforme con los artículos 1530 y 1542 del Código Civil.
Anotó que la Resolución Nro. 3856 de 2012 ordenó el cumplimiento de la sentencia de reparación directa, la cual fue adicionada con la Resolución Nro. 930 de 2013, actos que quedaron en firme el 31 de julio de 2012 y el 18 de abril de 2013, respectivamente. Además, puso de presente que los pagos se efectuaron el 4 de septiembre de 2012 y el 17 de abril de 2013, conforme con la certificación emitida por la Tesorería de la demandada.
Explicó que las obligaciones expresas, claras y exigibles contenidas en sentencias ejecutoriadas o en actos administrativos con origen en la actividad contractual pueden ser objeto de cobro coactivo, según lo prevé el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011. Para este caso, afirmó que existe un título ejecutivo complejo conformado por: i) la sentencia de reparación directa, que concede el reembolso al INVÍAS, ii) la póliza de seguro, que limita la obligación al monto asegurado, y iii) el pago efectivo, que constituía una condición. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De esta forma, insistió en que el término de prescripción solo podía iniciar con los pagos efectuados el 4 de septiembre de 2012 y el 17 de abril de 2013.
Así, concluyó que no se configuró este fenómeno para la fecha de expedición y notificación del mandamiento de pago el 13 de marzo y el 4 de mayo de 2017, respectivamente. Agregó que lo anterior no implica permitir la imprescriptibilidad de la acción, reiterando que la obligación de reembolso estaba sometida a una condición. Precisó que la demandante fue vinculada al proceso de reparación directa como llamada en garantía, por lo que el artículo 64 del Código General del Proceso le otorgaba las mismas facultades y derechos de las partes.
Por lo anterior, explicó que la discusión sobre la cobertura de la póliza de seguro, las relaciones jurídicas definitivas y las demás condiciones del contrato con la demandada, debieron ser planteadas en ese proceso, de tal modo que es improcedente su debate en el asunto de la referencia. En todo caso, adujo que ya fue zanjado este punto por el juez de la reparación directa, que decidió de manera clara que el INVIAS tenía derecho a solicitar de la aseguradora el reembolso de lo pagado con ocasión de la condena impuesta.
No condenó en costas al no encontrarlas acreditadas en el expediente. Recurso de apelación QBE Seguros S.A. presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, con base en lo siguiente: 1. El fallo no tuvo en cuenta la inexistencia o falta de título ejecutivo Señaló que, conforme con la jurisprudencia de esta Sección3, el título debe contener una obligación expresa, clara y exigible, condiciones que a su juicio no se cumplen en este caso.
Manifestó que la parte considerativa del mandamiento de pago indicó que el título ejecutivo está conformado por las sentencias del proceso de reparación directa, las resoluciones de cumplimiento del fallo, la póliza de seguro y la certificación del pago. Empero, en su parte resolutiva, únicamente hace referencia a las providencias judiciales y los actos de ejecución referidos.
Expuso que las sentencias del proceso de reparación directa no impusieron la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo de la actora, desatendiendo los requisitos del título ejecutivo previstos en el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Anotó que, como consecuencia de lo anterior, el INVIAS debió expedir un acto administrativo que liquidara la obligación frente a la compañía aseguradora, teniendo en cuenta que el fallo limitó el reembolso al monto de la póliza y, solo cuando estuviera en firme, librar el mandamiento de pago.
Adujo que, aunque el INVÍAS invocó las resoluciones de cumplimiento y la certificación de pago como título ejecutivo, se debe tener presente que son documentos internos de la demandada que no contienen un derecho líquido frente 3 Citó las siguientes sentencias: del 11 de mayo de 2017, exp. 20337, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y del 22 de abril de 2021, exp. 24550, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a QBE Seguros S.A., quien ni siquiera fue notificada o vinculada a dicho trámite. Acotó que, comoquiera que no se expidió acto que liquidara la obligación de la aseguradora, no existe título ejecutoriado en los términos del artículo 829 del Estatuto Tributario ni un acto que explicara los parámetros utilizados para determinar el monto de la deuda y de los intereses adeudados ni se otorgó la oportunidad para ejercer los recursos de reposición y apelación, de tal modo que una interpretación en contrario desconoce el derecho de defensa de la actora.
Insistió en que los daños morales objeto de la condena se encuentran excluidos de cobertura de la póliza, razón por la que el INVIAS debió desestimar la existencia de una obligación a cargo de la demandante, en aplicación de los principios de buena fe y pacta sunt servanda. 2. Error sobre el alcance de la obligación contenida en la sentencia y el cómputo de la prescripción. Explicó, con base en la doctrina chilena4, que la liquidez de la obligación no tiene relación con su exigibilidad, de tal modo que basta que sea posible determinar la suma de dinero para que empiece a correr el término de prescripción. Para este caso, sostuvo que la única condición de la que depende la obligación del asegurador es la ocurrencia del siniestro, por lo que toda la jurisprudencia y la doctrina 5, así como el artículo 1081 del Código de Comercio, identifican ese momento como el inicio del término de prescripción de la acción para el asegurado o beneficiario, pues su derecho ya nació y no está sometido a condición o plazo.
Enfatizó en que, en este caso, la sentencia de reparación directa declaró que se produjo la condición de la cual pende la obligación de QBE Seguros S.A. (el siniestro) y, en armonía con ello, otorgó al INVIAS (asegurado) el derecho de obtener el reembolso de la condena. De esta manera, solo hacía falta para esa entidad determinar el quantum de lo pagado lo cual no quiere decir que desde la sentencia no hubiera surgido para ella tal derecho y existiera una obligación exigible.
Con base en lo anterior, reiteró que la acción de cobro prescribió para este caso. Indicó que el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que el término para solicitar la ejecución de una sentencia es de cinco años a partir de la exigibilidad de la obligación que contiene. Y que, según la Sentencia T-111 de 2018 de la Corte Constitucional y el fallo de tutela del 20 de febrero de 2020 de la Sección Segunda del Consejo de Estado 6, las providencias judiciales pueden servir de títulos ejecutivos por sí mismas, una vez sean ejecutoriadas.
En concordancia, señaló que el artículo 2535 del Código Civil prevé que el término de prescripción extintiva se cuenta desde que la obligación se hizo exigible. Así las cosas, reiteró que la sentencia de reparación directa que reconoció la ocurrencia del siniestro es exigible a partir del día siguiente a su ejecutoria (17 de 4 Realizó la siguiente cita: “Pizarro Wilson, Carlos, “La noción y función de la exigibilidad para la fijación del punto de partida de la prescripción extintiva de las obligaciones”, Revista chilena de derecho vol.47 no.2 Santiago ago. 2020 http://dx.doi.org/10.4067/S0718-34372020000200543, Fuente: https://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718- 34372020000200543&lang=pt” Cfr. Samai, índice 2, carpeta del expediente de primera instancia, PDF de la apelación, página 7. 5 El actor no identifica alguna providencia o autor en este punto. 6 Exp. 11001-03-15-000-2019-04424-01(AC), C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agosto de 2011), sin que existiera alguna condición pendiente. Además, afirmó que la conclusión del a quo es absurda, pues admite la existencia de dos obligaciones condicionales: la derivada del contrato de seguro y la originada en la sentencia de reparación directa.
Manifestó su inconformidad con la tesis de la primera instancia, pues considera que permite la contabilización del término de prescripción de la obligación al antojo de la demandada. Concluyó que el término de prescripción venció el 17 de agosto de 2016, por lo que la obligación estaba prescrita al momento en que inició el cobro coactivo, esto es el 13 de marzo de 2017.
Concepto del Ministerio Público El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Estimó que en este caso es aplicable el término de prescripción de los artículos 2535 y 2536 del Código Civil y que la exigibilidad de la obligación estaba sujeta al pago efectivo de la condena, pues no podría exigirse el reembolso de una suma que no se ha cancelado.
Anotó que la sentencia de reparación directa sí impuso una suma líquida de dinero en contra de QBE Seguros S.A. y prestó mérito ejecutivo. A partir de lo anterior, descartó la prescripción alegada por la actora y consideró que la discusión sobre la cobertura de la póliza debió resolverse en el proceso de reparación directa. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Delimitación del problema jurídico En el recurso de apelación, la actora plantea argumentos no propuestos en la demanda, en particular, los relacionados con que i) la sentencia de reparación directa no le impuso la obligación de pagar una suma líquida de dinero, de tal modo que el INVÍAS debió expedir y notificar un acto administrativo previo que fijara de forma motivada el monto de la obligación y los intereses a su cargo, pero como esto no ocurrió, se violó su derecho de defensa porque le impidió ejercer recursos en su contra, lo que también supone que no existe un título en firme, según el artículo 829 del Estatuto Tributario; ii) la insuficiencia de las resoluciones que ordenaron el cumplimiento de la sentencia de reparación directa y de la certificación de pago efectivo para fungir como parte del título ejecutivo complejo cuyo cobro se pretende, además de la omisión de su notificación a la actora; y iii) la falta de congruencia entre la parte considerativa y resolutiva del mandamiento de pago con relación a la conformación del título ejecutivo.
Estos nuevos cargos no pueden ser estudiados en virtud del principio de justicia rogada, que impone al interesado la carga de exponer los argumentos que sustentan su pretensión de nulidad en la demanda7 y le impide proponer nuevos cargos durante el trámite judicial8. Así mismo, el principio referido prohíbe al juez 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 12 de agosto de 2021. Exp. 23923. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 11 de julio de 2019, exp. 21636, CP: Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co analizar los argumentos no propuestos en el escrito de la demanda, so pena de incurrir en una sentencia extra petita9.
De otro lado, se observa que la actora propuso unos cargos de nulidad relacionados con el cumplimiento de la sentencia de reparación directa dentro del término de 30 días del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo y la inexistencia de subrogación entre deudores solidarios. Estos cargos no fueron desarrollados por el Tribunal y, pese a ello, la actora no se opuso.
En consecuencia, estos puntos no serán estudiados en virtud de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso. Teniendo en cuenta lo anterior, corresponde a la Sala determinar la legalidad de los Autos Nro. 072 de 22 de junio y Nro. 108 del 25 de agosto de 2017, expedidos por el INVÍAS, mediante los cuales negó las excepciones de falta de título ejecutivo y de prescripción alegados por QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) en el procedimiento de cobro coactivo adelantado en su contra. 2.
Análisis del caso concreto. Según la apelante, está probada la excepción de prescripción del cobro coactivo porque i) la jurisprudencia, la doctrina y el artículo 1081 del Código de Comercio establecen que este plazo se debe contar a partir de la ocurrencia del siniestro, que para este caso es la ejecutoria de la sentencia de reparación directa que impuso la condena; ii) el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que el plazo para solicitar la ejecución de una sentencia es de cinco años contados a partir de su ejecutoria; iii) el fallo proferido en reparación directa no sometió el reembolso a una condición; iv) no debe confundirse la liquidez de la obligación con su exigibilidad; y v) el término de prescripción debe contabilizarse desde la ejecutoria de la sentencia de reparación directa.
Para resolver, sea lo primero advertir que el presupuesto del procedimiento de cobro coactivo es la existencia de un título ejecutivo, pues su objetivo no es constituir obligaciones, sino hacerlas efectivas 10, siempre que sean claras, expresas y exigibles11. De este modo, para poder contabilizar la prescripción, es un presupuesto necesario identificar cómo se conforma el título ejecutivo y el momento a partir del cual la obligación cumple las condiciones antes expuestas (clara, expresa y exigible).
A estos efectos, la Sala12 ha entendido que “la obligación es expresa porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer. Es clara cuando sus elementos están determinados o pueden inferirse de una simple revisión del 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 3 de agosto de 2016, exp. 20865, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. En el mismo sentido, ver sentencias del 16 de septiembre del 2010, exp. 16605, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, y del 30 de agosto de 2017, exp. 20778, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Reiteradas en sentencias del 30 de julio de 2020, exp. 24179 C.P. Milton Chaves García y del 14 de julio de 2022, exp. 26024, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 4 de abril de 2019. C.P. Milton Chaves García. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Exp. 26500. Sentencia del 25 de agosto de 2022. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 12 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de octubre de 2020.
Exp. 24765. C.P. Milton Chaves García. Sobre el asunto en cuestión dicha providencia reiteró la sentencia del 11 de mayo de 2017. Exp. 20337. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En este mismo sentido, se puede consultar: Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 21 de mayo de 2020, exp. 24228, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co título ejecutivo y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición”.
Sumado a ello, se ha manifestado que el título ejecutivo en el cual consta la obligación puede ser singular o complejo. En el primero, la obligación consta en un solo documento. Mientras que, en el segundo, la deuda obra en varios de ellos, que constituyen una unidad jurídica, en cuanto no pueden hacerse valer como título ejecutivo por separado13.
En concordancia, y teniendo en cuenta que, como lo expuso el tribunal, el litigio no es de naturaleza tributaria, se debe tener en cuenta que el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (vigente para el momento de la expedición del mandamiento de pago, acto que da inicio al procedimiento de cobro coactivo) establece que prestan mérito ejecutivo, entre otros, las sentencias y los actos administrativos que impongan el deber de pagar una suma líquida de dinero en favor de una autoridad, siempre y cuando dicha obligación sea expresa, clara y exigible.
En cuanto al término de prescripción del cobro coactivo, se advierte que la actora invocó como aplicables los términos previstos en el artículo 817 del Estatuto Tributario y del artículo 2536 del Código Civil. Respecto al primero, se reitera que la obligación objeto de cobro no tiene naturaleza tributaria, por lo que no es aplicable el artículo 817 del Estatuto Tributario.
Así, y comoquiera que la obligación de reembolso objeto de cobro coactivo deriva de una sentencia judicial, rige el término de prescripción de la acción ejecutiva del artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, que es de cinco años contados a partir del momento en que la obligación se hace exigible.
En este punto es importante advertir que, contrario a lo dicho por la actora, en este caso no es aplicable el término de caducidad previsto en el 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual solo procede cuando se activa el aparato jurisdiccional mediante la presentación de una demanda que pretenda la ejecución de una sentencia. De otro lado, la apelante también consideró aplicable el término de prescripción del artículo 1081 del Código de Comercio, que fue establecido para “las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen”.
Empero, esta norma está relacionada con la prescripción de la responsabilidad de la aseguradora, es decir cuando se pretenda afectar la póliza o declarar la ocurrencia del siniestro, no con la ejecución de la sentencia expedida en reparación directa que determinó el alcance de su obligación. De ahí que la norma en mención señale que los términos allí previstos “no pueden ser modificados por las partes”, lo cual solo tiene sentido en el contexto en que existe un acuerdo de voluntades.
Por lo expuesto, los términos allí regulados no rigen para el asunto bajo examen. Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala observa que en el expediente está probado lo siguiente: 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 12 de diciembre de 2018, exp. 23385, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, tema reiterado en sentencias del 15 de septiembre de 2022, exp. 26026, y del 11 de noviembre de 2021, exp. 25209, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • El 1 de octubre de 2003, QBE Seguros S.A. expidió la Póliza de Seguro de Responsabilidad Civil Extracontractual Nro. 120100000169 en favor del INVIAS14, en virtud de la cual la aseguradora se obligó a indemnizar a la entidad “RESPECTO DE SUS RESPONSABILIDADES LEGALES PROVENIENTES DE LESIONES CORPORALES O MUERTE CAUSADAS A TERCEROS Y/O DAÑOS MATERIALES A BIENES DE TERCEROS EN CONEXIÓN CON LAS OPERACIONES DEL ASEGURADO QUE INVOLUCRAN LA PLANEACIÓN, ADMINISTRACIÓN, CONSTRUCCIÓN Y MANTENIMIENTO DE VÍAS Y AUTOPISTAS (…)”.
Además, indicó como “LIMITE: ALT 1) COL $7.500.000.000 CUALQUIER OCURRENCIA Y EN EL AGREGADO ANUAL”. • El 12 de julio de 2010, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de segunda instancia en contra del INVIAS, en el marco del proceso de reparación directa, en el cual la aseguradora QBE Seguros S.A. fue llamada en garantía desde la primera instancia. El ordinal primero de la parte considerativa de la sentencia estableció15: “PRIMERO: REVOCASE, el numeral 1 de la sentencia 011 del diecinueve (19) de febrero de 2009, proferida por el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Cartago (Valle), y en su lugar DECLÁRASE que el Instituto Nacional de Vías – INVIAS-, tiene derecho a obtener de la compañía de seguros ‘QBE SEGUROS S.A.’ el reembolso de lo pagado con ocasión de esta sentencia, en virtud del contrato de seguros representado en la Póliza de Responsabilidad Extracontractual # 120100000169 hasta el monto del valor asegurado, previo descuento de los pagos realizados durante la vigencia de dicha póliza derivados de otros siniestros.” • De conformidad con la constancia del Juzgado Primero Administrativo Oral de Cartago, que actuó como juez de primera instancia en el proceso de reparación directa, la sentencia quedó ejecutoriada el 17 de agosto de 201116. • Mediante la Resolución Nro. 3856 del 17 de julio de 201217, ejecutoriada desde el día 31 del mismo mes y año18, se ordenó el cumplimiento de la sentencia que dio fin al proceso de revocatoria directa mediante el pago de $264’903.843,40.
En ella puso de presente que “La Entidad adelantará las acciones pertinentes a fin de obtener los rembolsos frente a la Compañía de Seguros ‘QBE SEGUROS S.A.’ de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo”. • Luego expidió la Resolución Nro. 930 del 5 de marzo de 201319, ejecutoriada el 18 de abril del mismo año20, que adicionó la anterior en el sentido de ordenar el pago de $16’102.367,66, en la que hizo la misma advertencia sobre tramitar el reembolso. • La accionada expidió el Oficio Nro.
OAJ-GJC 41859 del 18 de agosto de 2015, en el que solicitó a la compañía de seguros el reembolso de lo pagado con ocasión de la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y afirmó que “los soportes correspondientes fueron enviados con el oficio OAJ-AJC 21726 del 06 de mayo de 2013, en setenta y nueve (79) folios”21. • QBE Seguros S.A. negó la solicitud de pago mediante memorial presentado ante la acreedora el 7 de diciembre de 201522. • El INVIAS expidió el mandamiento de pago con el Auto Nro. 19 del 13 de marzo de 2017 23, mediante el cual ordenó el pago de las sumas correspondientes al 14 Samai, índice 2, Carpeta del cuaderno de primera instancia, PDF de antecedentes administrativos, página 119. 15 Ibidem, página 168. 16 Samai, índice 2, PDF de anexos de la demanda, página 66. 17 Samai, índice 2, Carpeta del cuaderno de primera instancia, PDF de antecedentes administrativos, páginas 26 a 60. 18 Ibidem, página 62. 19 Ibidem, páginas 66 a 74. 20 Ibidem, página 76. 21 Ibidem, páginas 114 a 115. 22 Ibidem, página 116. 23 Ibidem, páginas 82 a 86.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de la sentencia de reparación directa. Para estos efectos, señaló que tenía en cuenta los siguientes documentos: i) los fallos judiciales referidos, ii) las resoluciones que ordenaron el cumplimiento y pago, iii) las certificaciones expedidas por el Grupo de Tesorería de la entidad donde constan los pagos efectivamente realizados y iv) la póliza de seguros.
Además, en las consideraciones, se indicó que la demandada realizó el cobro prejurídico a la actora mediante los Oficios Nro. OAJ-AJC 21726 del 6 de mayo, Nro. OAJ-AJC 29166 del 12 de junio y OAJ-AJC 42335 del 12 de agosto de 2013, afirmación que no fue controvertida en la demandante24. • La actora propuso como excepciones contra el mandamiento de pago la prescripción de la acción de cobro y la falta de título ejecutivo.
Empero, fueron negadas mediante el Auto Nro. 072 del 22 de junio de 2017. De esta decisión se destaca que el INVIAS afirmó que “el título ejecutivo está constituido por la Sentencia condenatoria de primera instancia del 19 de febrero de 2009, proferida por el Juzgado Único del Circuito de Cartago, revocada en una parte y confirmada en otros; en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de fecha 12 de julio de 2010, las Resoluciones Nos. 3856 del 17 de julio de 2012 y 930 del 05 de marzo de 2013, y la póliza de seguros No. 120100000169, que según el acápite relacionado, ampara la obligación surgida a raíz de la condena establecida”25.
Frente a la prescripción, expuso lo siguiente: “(…) una vez se dio cumplimiento al fallo, es decir se canceló el valor total de la obligación principal por parte del Invias y en virtud de la subrogación a la que se refiere el artículo 1579 del Código Civil, surgió una nueva que creó un vínculo entre el INVIAS y QBE SEGUROS S.A., a quien se le inició el proceso legal para exigir su reembolso estando dentro del término legal para ello, por cuanto el pago fue ordenado mediante la Resolución No. 3856 del 17 de julio de 2012 y quedó ejecutoriada a partir del 31 de julio de 2012, por lo que el INVIAS cuenta con cinco años, a partir de la ejecutoria de dicho acto administrativo, para adelantar la acción de cobro.
Por lo anterior, no tendría fundamento legal el cobro de un reembolso sobre un dinero no cancelado por el Instituto, como lo quiere hacer ver el apoderado de la compañía aseguradora, sino que por el contrario, la obligación se hace exigible con la ejecutoria del acto administrativo que ordeno (sic) el pago, esto es, cuando en efecto el dinero salió de las arcas del Invias y por ende la obligación se hizo exigible”26 (subraya la Sala). • La deudora interpuso recurso de reposición contra el anterior acto, el cual fue resuelto mediante el Auto Nro. 108 de 25 de agosto de 201727 que confirmó la resolución que negó las excepciones.
Para estos efectos, reiteró lo expuesto en el acto anterior sobre la conformación del título ejecutivo y la contabilización del término de prescripción. A partir de lo anterior, la Sala encuentra que la sentencia del 12 de julio de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca contiene una obligación expresa a cargo de la actora, que consiste en el reembolso de lo pagado por el INVÍAS.
Sin embargo, en la medida que no indicó cuál es la suma líquida a pagar, no contiene una deuda clara ni exigible, por lo que tampoco cumple los requisitos del artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Empero, esto no es suficiente para sostener que no existe un título ejecutivo porque, como consta en el mandamiento de pago y el acto inicial que negó las excepciones, el título ejecutivo invocado por el INVÍAS es complejo, pues se conforma de la sentencia de reparación directa, las resoluciones que ordenaron su cumplimiento y la póliza de seguro. 24 Ibidem, página 85. 25 Ibidem, página 98. 26 Ibidem, páginas 93 a 94. 27 Ibidem, páginas 100 a 111.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Debe anotarse que esta conformación del título ejecutivo es acorde con la ley, ya que el artículo 177 del Código de Contencioso Administrativo, el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 3 del Decreto 768 de 1993 exigen que el beneficiario de la sentencia que impone una condena presente una solicitud de pago a la entidad obligada, la cual a su vez debe expedir el acto administrativo de ejecución. De ahí que la Resolución Nro. 3856 de 2012 pusiera de presente que el apoderado de los interesados “cumplió los requisitos establecidos en el Decreto No. 768 de 1993, en relación con la solicitud de pago”28.
Lo anterior permite afirmar que, como lo señaló la apelante, la sentencia de reparación directa no sometió la obligación a cargo de QBE Seguros S.A. a una condición, consistente en el pago efectivo de la condena por parte del INVÍAS. Empero, comoquiera que la deuda solo es clara con las resoluciones de cumplimiento del fallo que determinan el valor a pagar, únicamente es posible afirmar que la obligación es exigible a partir de ese momento.
En este orden, como lo señaló el INVIAS, la obligación de reembolso impuesta a la compañía aseguradora solo se considera clara y exigible una vez quedaron ejecutoriadas las resoluciones que ordenaron el cumplimiento del fallo, pues en ellos se determina el monto o quantum que debe ser devuelto por parte de QBE Seguros S.A. Respecto a la prescripción, comoquiera que la obligación únicamente es expresa, clara y exigible con la ejecutoria de las resoluciones de cumplimiento del fallo de reparación directa, solo es posible contabilizar el término desde ese momento, tal como lo hicieron los actos acusados, según se transcribió previamente.
En todo caso, se pone de presente que las resoluciones de cumplimiento quedaron ejecutoriadas 31 de julio de 2012 y el 18 de abril de 2013 por lo que el término de prescripción finalizó el 31 de julio de 2017 y el 18 de abril de 2018, respectivamente, y como se expuso, el mandamiento de pago fue notificado personalmente a QBE Seguros S.A. el 4 de mayo de 2017, es decir, de forma oportuna.
De otro lado, la actora señaló que el INVÍAS pretende el reembolso daños extrapatrimoniales, los cuales fueron excluidos por la póliza de seguro29, por lo que afirmó que se violan los principio de pacta sunt servanda y de buena fe. Al respecto, la Sala advierte que QBE Seguros S.A. fue vinculada al proceso de reparación directa como llamada en garantía por parte del INVÍAS30.
Además, para la época en que se tramitó dicho proceso se encontraba vigente el Código de Procedimiento Civil, que en el artículo 57 preveía que “quien tenga derecho legal o contractual de exigir a un tercero la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquél, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación”.
De acuerdo con la norma transcrita, el demandado puede llamar al proceso a quien considera que está obligado al reembolso de la condena que le pueda ser impuesta, con el fin de que el juez decida también ese aspecto. Es decir que, en estos casos, 28 Ibidem, página 34. 29 Samai, índice 2, carpeta del cuaderno de primera instancia, PDF de antecedentes administrativos, página 178. 30 Así consta en las sentencias expedidas por el Juzgado Único Administrativo de Cartago (ibidem, página 177) y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (ibidem, página 153).
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00346-01 (26562) Demandante: QBE Seguros S.A. (hoy Zurich Colombia Seguros S.A.) 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el juez no solo se pronunciará sobre la relación jurídica entre el demandante y el accionado, sino también sobre la situación de este frente al llamado en garantía. Esto fue lo que ocurrió en este caso, pues en la parte considerativa de la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consta que, del contrato de seguro, “se desprende incuestionable la obligación contractual que le asiste a esta compañía aseguradora, debe reembolsar el pago que hará la entidad asegurada como resultado de esta sentencia, desde luego, hasta el monto del valor asegurado, previo descuento de los pagos realizados durante la vigencia de la póliza por concepto de otros siniestros”31.
Con base en lo anterior, el alcance de la obligación a cargo de la compañía aseguradora y las exclusiones de la póliza de seguro son aspectos que fueron definidos en la sentencia que dio fin al proceso de reparación directa con efectos de cosa juzgada, por lo que no procede su estudio por esta Sección. En consecuencia, no prospera el recurso de apelación. 3.
Sobre la condena en costas. No habrá condena en costas en razón a que en el proceso no se comprobó su causación como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A el 28 de octubre de 2021. 2. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Aclaró el voto (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN 31 Ibidem, página 167.