11001032500020190041200 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Ana Beatriz Ramírez Méndez Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, del 21 de octubre de 2014, a través de la cual se confirmó parcialmente la providencia emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué, el 31 de octubre de 2013, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, del 21 de octubre de 2014, a través de la cual se confirmó parcialmente la providencia emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué, el 31 de octubre de 2013, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada por la señora Ana Beatriz Ramírez Méndez contra la UGPP, dentro del proceso de nulidad y 2 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP restablecimiento del derecho de radicado 73 001 33 31 007 2011 00433 02.

Con fundamento en lo anterior, además, solicitó i) declarar que la señora Ana Beatriz Ramírez Méndez, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no tiene derecho a la pensión de jubilación en los términos establecidos por los fallos recurridos; ii) ordenar la reliquidación de la mesada pensional de la demandada, teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° o 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores del Decreto 1158 de 1994, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional1 y por el Consejo de Estado2 iii) ordenar a la demandada reintegrar los dineros, debidamente indexados, recibidos en exceso por virtud de la reliquidación pensional ordenada en las sentencias objeto de revisión; y iv) condenar a la señora Ramírez Méndez a pagar los intereses moratorios en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad recurrente, señaló los siguientes: i) El 18 de julio de 1952, nació la señora Ana Beatriz Ramírez Méndez. Prestó sus servicios en el Ministerio de la Protección Social desde el 1.° de octubre de 1973 hasta el 30 de diciembre de 2008 y el último cargo que desempeñó fue el de auxiliar administrativo, grado 11. ii) El 18 de julio de 2007, la señora Ramírez Méndez adquirió el estatus jurídico pensional. iii) El 27 de diciembre de 2007, a través de la Resolución 60533 la extinta Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) reconoció una pensión de jubilación a la hoy demandada en cuantía de $ 628.347,09, a partir del 18 de junio de 2007, condicionada al retiro definitivo del servicio.

Para tal efecto, se tomó una tasa de 1 La entidad demandante cita las Sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU -210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, SU-023 de 2018 y T-039 de 2018 y los Autos 326 de 2014 y 227 de 2017. Folio 1 reverso del cuaderno 1 de la acción especial de revisión. 2 La entidad demandante cita la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, radicado 52001 23 33 000 2012 00143 01.

Folio 1 reverso del cuaderno 1 de la acción especial de revisión. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP reemplazo del 75 % del promedio devengado en los últimos 10 años de servicio, en concordancia con la Ley 33 de 1985. iv) El 19 de mayo de 2011, mediante la Resolución PAP 053976 la UGPP reliquidó la pensión de jubilación de la señora Ramírez Méndez, en el equivalente al 79.54 % del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, de conformidad con la Ley 797 de 2003.

En esa medida, se elevó la cuantía de la prestación en la suma de $ 703.488, efectiva a partir del 1.° de enero de 2009. v) El 31 de octubre de 2013, el Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué, profirió sentencia de primera instancia, en el sentido de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Ana Beatriz Ramírez Méndez contra la extinta CAJANAL, hoy UGPP.

En ese orden, resolvió, entre otras cosas, lo siguiente:3 […] 3.- DECLARAR la NULIDAD PARCIAL de la Resolución No. 60533 del 27 de diciembre de 2007, proferida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E., EN LIQUIDACIÓN HOY UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a la señora ANA BEATRIZ RAMÍREZ MÉNDEZ por cuanto no tuvo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, conforme a lo expresado en la parte motiva de esta providencia. 4.- DECLARAR la nulidad de la Resolución No. PAP 053976 del 19 de mayo de 2011, por medio de la cual se modificó la Resolución No. 60533 del 27 de diciembre de 2007, de acuerdo a las razones esbozadas en la parte considerativa de este fallo. 5.- Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho SE ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, a reliquidar y pagar la pensión de vejez a la señora ANA BEATRIZ RAMÍREZ MÉNDEZ, identificada con la cédula de ciudadanía No. 28.712.715 de Espinal – Tolima, reconocida mediante Resolución No. 60533 del 27 de diciembre de 2007, tomando como base el 75 % del promedio salarial devengado en el último año de servicio (30 de diciembre de 2007 al 30 de diciembre de 2008), para lo cual deberá incluir los siguientes factores salariales: ASIGNACIÓN BÁSICA MENSUAL, PRIMA DE ANTIGÜEDAD, BONIFICACIÓN POR SERVICIOS, AUXILIO DE TRANSPORTE, SUBSIDIO DE ALIMENTACIÓN, PRIMA DE SERVICIOS, PRIMA DE VACACIONES y PRIMA DE NAVIDAD, devengados durante este mismo lapso, conforme a la certificación de factores salariales obrante a folio 30 del cuaderno principal y de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. En el evento que la reliquidación aquí ordenada arrojara una pensión inferior a la actualmente reconocida y devengada por la señora ANA BEATRIZ RAMÍREZ MÉNDEZ 3 Folios 473 al 486 del cuaderno 3 de la acción especial de revisión. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP con fundamento en el Art. 21 de la ley 100 de 1993, deberá continuar recibiendo la misma en virtud del principio de favorabilidad, condición más beneficiosa y del respeto a la situación jurídica consolidada de la demandante, tal como se señaló en la parte considerativa de esta providencia, a menos que dicho acto sea suspendido o anulado por la Jurisdicción contenciosa Administrativa. […] 9.- DENEGAR las demás pretensiones de la demanda. […] (Resaltado y subrayado originales del texto) vi) El 21 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo del Tolima, emitió sentencia de segunda instancia, en el sentido de confirmar parcialmente y modificar el primer inciso del numeral quinto de la parte resolutiva de la providencia expedida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué, en los siguientes términos:4 PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil trece (2013), proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFÍQUESE el primer inciso del numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia aludida, el cual quedará de la siguiente manera: QUINTO.- Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho CONDÉNESE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, a reliquidar y pagar la pensión de vejez a la señora ANA BEATRIZ RAMÍREZ MÉNDEZ, identificada con la cédula de ciudadanía No. 28.712.715 de Espinal – Tolima, reconocida mediante Resolución No. 60533 del 27 de diciembre de 2007, tomando como base el 75 % del promedio salarial devengado en el último año de servicio (30 de diciembre de 2007 al 30 de diciembre de 2008), para lo cual deberá incluir los siguientes factores salariales: ASIGNACIÓN BÁSICA MENSUAL, AUXILIO DE TRANSPORTE, SUBSIDIO DE ALIMENTACIÓN, LA DOCEAVA PARTE (1/12) DE LA PRIMA DE ANTIGÜEDAD, LA DOCEAVA PARTE (1/12) DE LA PRIMA DE SERVICIOS, LA DOCEAVA PARTE (1/12) DE LA PRIMA DE VACACIONES, LA DOCEAVA PARTE (1/12) DE LA PRIMA DE NAVIDAD, LA DOCEAVA PARTE (1/12) DE LA PRIMA DE LA PRIMA DE SERVICIOS, Y LA DOCEAVA PARTE (1/12) DE LA BONIFICACIÓN POR SERVICIOS, devengados durante este mismo lapso, conforme a la certificación de factores salariales obrante a folio 30 del cuaderno principal y de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. En el evento que la reliquidación aquí ordenada arrojara una pensión inferior a la actualmente reconocida y devengada por la señora ANA BEATRIZ RAMÍREZ MÉNDEZ con fundamento en el Art. 21 de la ley 100 de 1993, deberá continuar recibiendo la misma en virtud del principio de favorabilidad, condición más beneficiosa y del respeto a la situación jurídica consolidada de la demandante, tal como se señaló en la parte considerativa de esta providencia, a menos que dicho acto sea suspendido o anulado por la Jurisdicción contenciosa Administrativa. […] (Resaltado y subrayado originales del texto). 4 Folios 464 al 472 del cuaderno 3 de la acción especial de revisión. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP vii) El 4 de noviembre de 2014, quedó ejecutoriada la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. viii) El 22 de septiembre de 2015, UGPP expidió la Resolución RDP 038781 a través de la cual dio cumplimiento a la referida providencia. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo del Tolima, el 21 de octubre de 2014,5 emitió sentencia de segunda instancia, en el sentido de confirmar parcialmente y modificar el numeral quinto de la parte resolutiva de la providencia expedida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué, el 31 de octubre de 2013, con sustento en las siguientes consideraciones jurídicas: i) Con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010,6 emitida por el Consejo de Estado, se precisó que aunque la ley no señalaba taxativamente los factores de salario, debían incluirse en la liquidación de las pensiones de jubilación todas aquellas sumas que de manera habitual y periódica el trabajador percibiera como contraprestación del servicio. ii) En atención a la referida providencia de unificación, a los beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debe aplicárseles en su integridad la Ley 33 de 1985 en virtud del principio de inescindibilidad de la ley, es decir, edad, tiempo de servicios y monto de la pensión. iii) En el sub lite se acreditó que la demandante es beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque la fecha de su entrada en vigencia tenía más de 35 años de edad.

En ese orden, en el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación deben incluirse todos los factores devengados durante su último año de servicio, tal como lo ordenó el a quo.7 5 Folios 464 al 472 del cuaderno 3 de la acción especial de revisión. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, radicado 2500023250002006-0750901 (0112-09). 7 El Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué a través de la sentencia de primera instancia del 31 de octubre de 2013, ordenó a la UGPP, reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor de la señora Ana Beatriz Ramírez Méndez, en el equivalente al 75 % del promedio salarial devengado en el último año de servicio (30 de diciembre de 2007 al 30 de diciembre de 2008), con la inclusión de 6 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP Ahora bien, es preciso aclarar que se debe tomar la doceava parte de los emolumentos que fueron percibidos por una sola vez en el lapso señalado, esto es, respecto a las primas de vacaciones, de servicios, de antigüedad, de navidad y a la bonificación por servicios, en consideración a que el a quo no lo ordenó. iv) Por lo tanto, se impone confirmar parcialmente la sentencia apelada.

En esa medida, se mantiene la orden de reliquidación de la pensión de jubilación, con efectos fiscales a partir del 18 de junio de 2007, por prescripción trienal, en el equivalente al 75 % del promedio salarial devengado por la señora Ana Beatriz Ramírez Méndez en el último año de servicio comprendido entre el 30 de diciembre de 2007 y el 30 de diciembre de 2008.

Por su parte, se modifica el inciso primero del numeral quinto de la parte resolutiva en el entendido de señalar que la liquidación de la prestación debe incluir los siguientes factores salariales percibidos en el lapso referido: asignación básica, auxilio de transporte, subsidio de alimentación y la doceava parte de las primas de vacaciones, de servicios, de antigüedad, de navidad y de la bonificación por servicios.

Finalmente, se halla la razón al juzgado cuando afirmó que si la reliquidación ordenada resultare menor a la reconocida a la demandante en sede administrativa, esta deberá continuar recibiéndola en virtud del principio de favorabilidad, con fundamento en el artículo 21 de la ley 100 de 1993, «a menos que dicho acto sea suspendido o anulado por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa». 1.2.

Las causales de revisión invocadas los siguientes factores salariales: asignación básica mensual, primas de antigüedad, de servicios, de vacaciones y de navidad, bonificación por servicios, auxilio de transporte y subsidio de alimentación. Finalmente, el juzgado advirtió que «[e]n el evento que la reliquidación aquí ordenada arrojara una pensión inferior a la actualmente reconocida y devengada por la señora ANA BEATRIZ RAMÍREZ MÉNDEZ con fundamento en el Art. 21 de la ley 100 de 1993, deberá continuar recibiendo la misma en virtud del principio de favorabilidad, condición más beneficiosa y del respeto a la situación jurídica consolidada de la demandante, tal como se señaló en la parte considerativa de esta providencia, a menos que dicho acto sea suspendido o anulado por la Jurisdicción contenciosa Administrativa.» Folios 473 al 486 del cuaderno 3 de la acción especial de revisión. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) El juzgador se apartó de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Con ello, se desconoció el derecho al debido proceso, las formas propias de cada juicio y los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 121, 123 inciso 2.º y 124 de la Constitución Política. ii) En el expediente se acreditó que la señora Ramírez Méndez es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por ende le es aplicable la Ley 33 de 1985.

En este sentido, conforme lo dispone el inciso 2.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las prerrogativas de transición consisten en que a las personas que queden cobijadas por éstas les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. Sin embargo, en lo atinente al ingreso base de liquidación la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, específicamente la regla que indica que el IBL para liquidar la pensión de jubilación de las personas en transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC, según certificación emitida por el DANE.

En ese sentido, se ha pronunciado la Corte Constitucional,8 criterio que constituye precedente obligatorio. iii) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional que percibe la demandada, comoquiera que, se insiste, adquirió el estatus jurídico de pensionada en vigencia de aquella norma. 8 La entidad recurrente cita lo ha señalado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, SU-223 de 2018 y T-039 de 2018. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP iv) La mesada pensional devengada por la señora Ramírez Méndez se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión La señora Ana Beatriz Ramírez Méndez, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas en la acción de revisión, para lo cual expuso los siguientes argumentos:9 i) La providencia recurrida fundamentó su decisión en el criterio del Consejo de Estado vigente al momento de su expedición, de manera que aquella está revestida por los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada. ii) En el expediente se acreditó que la demandada es beneficiaria del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual se le aplican las normas anteriores, siempre y cuando fueren más favorables, esto es, los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 1.° de la Ley 33 de 1985; 27 del Decreto 3135 de 1968; y 45 del Decreto 1045 de 1978. iii) Si bien mediante la sentencia de unificación jurisprudencial emitida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, se decidió acoger la interpretación realizada por la Corte Constitucional frente al régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, específicamente en las Sentencias SU- 230 de 2015, SU- 417 de 2016, SU 395 de 2017, SU-210 de 2017 y SU 631 de 2017; debe tenerse en cuenta que aquella se profirió con posterioridad a la sentencia objeto de revisión, razón por la cual no es posible su aplicación retroactiva. iv) Se acreditaron las excepciones denominadas a. «inepta demanda» comoquiera que la acción especial de revisión es excepcional, de manera que no es posible utilizarla como tercera instancia cuando la litis ha sido concluida con plena observancia del procedimiento señalado para ello y observando el debido proceso en cada actuación; b. «indebida escogencia de la acción»; c. prescripción; d. cobro 9 Memorial allegado por correo electrónico, obrante a índice 24 de la plataforma SAMAI. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP de lo no debido; e. falta de legitimación en la causa por activa; f. cosa juzgada y seguridad jurídica; y g. mala fe. v) En caso de negarse las pretensiones o que prospere alguna de las excepciones, la entidad accionante debe pagar agencias de derecho estimadas en $ 3.000.000. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de los recursos extraordinarios de revisión en virtud del inciso 2.º del artículo 249 del CPACA.10 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.11 Por otro lado, la Sala observa que si bien el CPACA no prevé la posibilidad de proponer excepciones en el trámite del recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que la parte demandada, expuso que, en su concepto, se acredita las excepciones de cosa juzgada, «inepta demanda» «indebida escogencia de la acción»; y falta de legitimación en la causa por activa.

Es oportuno señalar que la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, reiteró12 que el recurso 10 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.». 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 12 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 10 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,13 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

Por su parte, de igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».14 Así mismo, conforme el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), está legitimada para la interposición de este recurso, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia SU-427 de 2016.

Por lo expuesto, la Sala encuentra que las excepciones planteadas por la parte demandada no están llamadas a prosperar. 2.2. Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse 13 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 14 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 11 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial».

En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 4 de noviembre de 201415 y la acción especial de revisión se interpuso el 22 de mayo de 2019,16 por lo que es dable concluir que fue presentada dentro del término establecido en la ley. 2.3. El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Tolima, del 21 de octubre de 2014, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la acción especial de revisión «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. 15 Folio 447 del cuaderno 3 de la acción especial de revisión. 16 Folio 9 reverso del cuaderno 1 de la acción de revisión. 12 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la 13 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró17 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,18 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.4.2. Alcance de las causales de revisión 17 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 18 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».19 Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».20 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».21 Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea 19 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV). 20 Ibidem. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13). 15 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.4.3.

Efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, del 28 de agosto de 2018,22 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Resaltado fuera del texto). Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado N.º 52001-23-33-000-2012-00143-01. 16 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta Corporación, según la Constitución Política,23 la ley y la Corte Constitucional,24 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y 23 Constitución Política, artículo 237, ordinal 1. 24 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 17 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Resaltado fuera del texto). De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios y las acciones de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte que en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al 18 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión25 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem.» Sin embargo, se observa que lo planteado por la entidad recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el período y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de las garantías anteriormente mencionadas.

En ese sentido, la Sala efectuará el estudio de aquel planteamiento bajo la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Así, la inconformidad de la UGPP consiste en sostener que la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, del 21 de octubre de 2014, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto confirmó parcialmente y modificó el numeral quinto de la parte resolutiva de la providencia emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué, el 31 de octubre de 2013.

Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, a partir 25 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 19 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma o en el artículo 21 ibidem.

Pues bien, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que el Tribunal Administrativo del Tolima con sustento en la sentencia emitida el 4 de agosto de 2010, por la Sección Segunda de esta corporación,26 entendió que la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios», en el último año. Concretamente, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, esta Corporación concluyó lo siguiente:27 [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

En la misma sentencia se reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicio. En segundo lugar, tal como lo advierte la entidad recurrente, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto.

Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente: 52001- 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009). 20 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP 23-33-000-2012-00143-01,28 fijó el criterio de esta corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. No obstante, al fijar los efectos de la sentencia, se precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.

Ahora bien, al efectuar el respectivo análisis de las pruebas, se observa que la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación y sobre la cual hay cosa juzgada, aplicó un solo sistema de manera integral, en tanto tuvo como fundamento la Ley 33 de 1985, con una tasa de reemplazo del 75 % y la inclusión de todos los factores percibidos en el último año de servicio, todo lo cual se encuentra ajustado al precedente jurisprudencial vigente para la época de expedición de la sentencia. Lo anterior, en atención a que el tribunal encontró probado que la señora Ana Beatriz Ramírez Méndez era beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01. 21 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP Por consiguiente, confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué, el 31 de octubre de 2013.

En esa medida, mantuvo la orden de reliquidación de la pensión de jubilación, con efectos fiscales a partir del 18 de junio de 2007, por prescripción trienal, en el equivalente al 75 % del promedio salarial devengado por la señora Ana Beatriz Ramírez Méndez en el último año de servicio comprendido entre el 30 de diciembre de 2007 y el 30 de diciembre de 2008.

Por su parte, modificó el inciso primero del numeral quinto de la parte resolutiva en el entendido de señalar que la liquidación de la prestación debía incluir los siguientes factores salariales percibidos en el lapso referido: asignación básica, auxilio de transporte, subsidio de alimentación y la doceava parte de las primas de vacaciones, de servicios, de antigüedad, de navidad y de la bonificación por servicios.

Finalmente, confirmó lo resuelto por el juzgado, consistente en señalar que si la reliquidación ordenada resultaba menor a la reconocida en sede administrativa a favor de la hoy demandada, esta debería continuar recibiéndola en virtud del principio de favorabilidad, con fundamento en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Cabe advertir que los factores previamente descritos fueron devengados por la hoy demandada, conforme lo certificó el Ministerio de la Protección Social, en el lapso de diciembre de 2007 a diciembre de 2008, como consta en el expediente digital del proceso ordinario visible a índice 12 de SAMAI.

Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso reiterar que la UGPP en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL de la pensionada, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema.

No obstante, no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,29 contraerá su análisis a ello. 29 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 110010325000201800914 00 (3158-2018); C.P. William Hernández Gómez. 22 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP Así las cosas, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, la sentencia del tribunal halló fundamento en la jurisprudencia de esta corporación vigente para la época, esto es, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009).

En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Tolima, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial imperante para la época de su expedición, según el cual en el IBL se deberán incluir todos los factores percibidos durante el último año de servicio.

Es decir, la sentencia del 21 de octubre de 2014 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación (IBL) aplicable a la pensión de jubilación reconocida a la demandada como beneficiaria del régimen de transición previsto en el citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

Respecto al presunto desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cabe señalar que en lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se observa que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al debate propuesto en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, 29 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.

De hecho, sobre el artículo 36 ejusdem, en la sentencia se señaló que el legislador con estas disposiciones legales excedía la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo. 23 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP Además, la providencia en cita consideró que el aparte final del inciso 3.o del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contenía una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución. Por su parte, si bien para la fecha de expedición de la decisión objeto de reproche, en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, la Corte Constitucional se había pronunciado sobre el IBL y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en ella únicamente se refirió al régimen pensional de los congresistas y de los altos dignatarios del Estado, una condición que no reúne la señora Ramírez Méndez.

De igual manera, tampoco resultan aplicables las Sentencias SU-230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, que también invoca la UGPP, porque fueron proferidas con posterioridad a las providencias recurridas y, por lo tanto, no admiten su invocación como precedente jurisprudencial. Finalmente, conviene reiterar que la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general.

Sin embargo, dicha providencia delimitó sus efectos a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables. Por consiguiente, la tesis allí contenida no puede extenderse al presente asunto, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para la época.

Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que por un lado, aquella entidad no hizo alusión a la vulneración de las garantías propias del derecho al debido proceso, razón por la cual se abordó el estudio respecto al literal b) y, por el otro, como quedó visto, la sentencia cuestionada se profirió bajo los 24 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP parámetros de la jurisprudencia vigente para aquella época en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por ende, no excedió lo debido de acuerdo con la ley. 3.

De la condena en costas Con fundamento en el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA, en el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, del 21 de octubre de 2014, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas. 25 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00412-00 (2896-2019) Demandante: UGPP Tercero. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73 001 33 31 007 2011 00433 02, al tribunal de origen y archivar la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.