CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00268 02 (2998-2023) Demandante: Nubia Pérez Tovar Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.
Nivelación salarial, Decreto 1251 de 2009 Decisión: Confirma. Se modifica para precisar el reconocimiento e imponer tope salarial. Se adiciona para estarse a lo resuelto en la sentencia de nulidad de los decretos salariales anuales de 1993 a 2017. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la demandante y la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia expedida el 22 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La actora instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del oficio No. DS-06-12-6-SAJ-880 del 23 de noviembre de 2016. Además, solicitó la inaplicación de los artículos 4.3, 4.4 y 8 de los decretos salariales 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011 y 874 de 2012, que establecieron la asignación básica de la demandante, así como la exclusión del carácter salarial de la prima especial. 2.
A título de restablecimiento del derecho pidió el reconocimiento, reliquidación y pago de las diferencias salariales y prestacionales incluyendo para tal efecto el auxilio de las cesantías de los magistrados de Alta Corte en el cálculo del 70% de lo que por todo concepto perciben estos, aplicando lo previsto en el Decreto 3901 de 2008 y no el Decreto 1251 de 2009, a partir del 1 de enero de 2009.
Asimismo, reclamó la prima especial con factor salarial; lo anterior, por el tiempo en que ha estado vinculada con la entidad. Por último, solicitó el ajuste de la condena, el reconocimiento de intereses moratorios y que se condene en costas a la entidad. 3. Adujo que labora en la Fiscalía General de la Nación en el cargo de fiscal1 y que 1 En la demanda no se mencionó la fecha en que se produjo su vinculación a esa entidad y tampoco se precisó el extremo final del vínculo, sino que se indicó que «NUBIA PEREZ TOVAR, presta sus servicios a la FISCALIA GENERAL DE LA NACION en el cargo de FISCAL ESPECIALIZADA DELEGADA ANTE LOS Radicación: 76001 23 33 000 2017 00268 02 (2998-2023) Demandante: Nubia Pérez Tovar 2 el 17 de noviembre de 2016 presentó reclamación ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las sumas adeudadas por concepto de la prima especial del 30% y la nivelación salarial durante sus años de servicio, la cual fue resuelta desfavorablemente a través del acto acusado, el cual se debe declarar nulo, pues a su juicio contraría los principios constitucionales y convencionales del derecho laboral al desconocer que el auxilio de cesantías se debe incluir en el concepto de «todo lo que percibe[n] anualmente» los magistrados de Alta Corte y el carácter salarial de la prima mencionada, con lo cual le ha generado una merma en sus ingresos.
Contestación de la demanda2. 4. La Fiscalía General de la Nación aceptó que la actora se encuentra vinculada a la entidad y que presentó reclamación administrativa en la fecha indicada en la demanda. Por otra parte, se opuso a las pretensiones en el entendido de que ha dado estricto cumplimiento a los porcentajes dispuestos en el Decreto 1251 de 2009; agregó que el Decreto 801 de 1992 no estableció el auxilio de las cesantías como un concepto que conforma los ingresos anuales permanentes de los congresistas.
Respecto a la prima especial, precisó que desde el año 2003 los decretos salariales de la entidad no han previsto tal prima; con todo, sobre los periodos anteriores al 2002 sería procedente el reajuste prestacional, siempre y cuando no se encuentre afectado por la prescripción trienal. 5. De conformidad con lo anterior, formuló las excepciones de cumplimento del deber legal, carencia de objeto y genérica.
Sentencia apelada3. 6. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca anuló el acto acusado, declaró probada la prescripción trienal respecto de las sumas causadas con antelación al 17 de noviembre de 2013 y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7. Consideró que el auxilio de las cesantías de los magistrados de Alta Corte debe ser incluido dentro de su remuneración total a efectos de calcular el 70% y determinar los porcentajes indicados en el Decreto 1251 de 2009 con miras a establecer la asignación salarial de los fiscales.
Respecto a la prima especial, puntualizó que es un emolumento retributivo adicional a la asignación básica sin carácter salarial, salvo para efectos del cálculo de los aportes pensionales, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado. Además, precisó a la demandante no se le ha reconocido dicha prima, a pesar de que tiene derecho a percibirla. 8.
En virtud de lo anterior, ordenó el reconocimiento de la prima especial como una adición a la asignación básica sin carácter salarial, así como el pago de las diferencias salariales y prestacionales derivadas de incluir el auxilio de las cesantías de los JUECES PENALES DEL CIRCUITO ESPECIALIZADOS en la ciudad de Cali»; sin embargo, con base al certificado del 19 de abril de 2018, la demandante se encuentra vinculada en la entidad desde el 1 de julio de 1992 y para la mencionada fecha continuaba en el cargo en cuestión. Folio 155 del expediente digitalizado en el índice 61 de SAMAI de Tribunales. 2 Folios 77 a 98 Íbidem. 3 Índice 65 de SAMAI de Tribunales.
Radicación: 76001 23 33 000 2017 00268 02 (2998-2023) Demandante: Nubia Pérez Tovar 3 magistrados de Alta Corte, para efecto de establecer el 70% de sus ingresos totales anuales, conforme con lo dispuesto en el Decreto 1251 de 2009; lo anterior, desde el 17 de noviembre de 2013. Por último, se abstuvo de condenar en costas. Recursos de apelación. 9.
Inconformes con la decisión la demandante y la entidad interpusieron recurso de apelación4. La actora centró su inconformidad en el análisis realizado por el a quo, pues debió tener como base el ingreso mensual y no el anual a efectos de la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales, aplicando lo dispuesto en el Decreto 3901 de 2008, y no lo previsto en el Decreto 1251 de 2009. 10.
Por su parte, la entidad aseveró que la orden del reajuste prestacional de lo que «por todo concepto recibe la demandante» resulta excesiva, ya que dentro de este se incluye la prima especial que no tiene carácter salarial y se ha reconocido desde el 1 de enero de 2021, conforme a lo dispuesto en el Decreto 272 de 2021; en tal sentido, se debe excluir el mencionado emolumento de reajuste prestacional derivado del decreto 1251 de 2009.
Por último, mencionó que el reconocimiento supera el tope salarial dispuesto por el Gobierno nacional para el cargo de la demandante. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 11. Los magistrados Jorge Iván Duque Gutiérrez5 y Luis Eduardo Mesa Nieves6 manifestaron impedimento para conocer el asunto, en cuanto al primero de ellos se declaró infundado y el segundo fue separado del conocimiento7. 12.
Mediante auto del 24 de junio de 2025 se admitió el recurso de apelación8, en el término de ejecutoria hubo pronunciamiento de la demandante reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación9. La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio10. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 13. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 4 Índices 70 y 72 Íbidem. 5 Índice 4 de SAMAI 6 Índice 11 Íbidem. 7 Mediante providencia del 29 de noviembre de 2024, índice 13 Íbidem. 8 Índice 25 Íbidem. 9 Índice 30 Íbidem. 10 Índice 31 Íbidem.
Radicación: 76001 23 33 000 2017 00268 02 (2998-2023) Demandante: Nubia Pérez Tovar 4 Problema jurídico. 14. En concordancia con los reparos concretos formulados en los recursos de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se equivocó en el análisis del reconocimiento de la nivelación salarial solicitada; si era procedente ordenar el reajuste de las prestaciones sociales incluyendo la prima especial.
Finalmente, si se abstuvo de pronunciarse sobre el tope al que debe sujetarse la condena según el cargo ocupado por la demandante. Análisis del problema jurídico 15. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien confirmará el fallo de primera instancia, se modificará el numeral tercero para delimitar adecuadamente la orden de restablecimiento del derecho e imponer tope remuneratorio, y se adicionará para estarse a lo resuelto en la sentencia de simple nulidad de los decretos salariales que rigen a la entidad expedidos entre 1993 y 2017. 16.
En el sub lite se encuentra acreditado que la demandante labora en la Fiscalía General de la Nación desde el 1 de julio de 1992 y para el 19 de abril de 2018 fungía como fiscal delegada ante los jueces del circuito especializado11. Además, presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada el 17 de noviembre de 2016 con la finalidad de obtener las sumas adeudadas por concepto de prima especial de la Ley 4a de 1992 y la nivelación salarial con base en el Decreto 3901 de 2008. 17.
El primer problema jurídico se centra en controvertir el análisis realizado por el Tribunal sobre la reliquidación salarial y prestacional, pues la demandante pretende que se tenga como parámetro el ingreso mensual de los magistrados de las altas Cortes, y no el anual a efectos del reajuste solicitado, dando aplicación a lo dispuesto en el Decreto 3901 de 2008 y no el Decreto 1251 de 2009.
Sobre el punto, se precisa que en la regulación salarial cuya aplicación pretende, no se dispone que los «ingresos mensuales»12 percibidos por los magistrados de las altas Cortes, son el punto de referencia para definir la remuneración de jueces y fiscales; por lo tanto, no prospera el cargo. Con todo, la Sala debe advertir que el Decreto 3901 de 2008 está derogado13; por lo tanto, la normativa aplicable en esa materia es el Decreto 1251 de 2009, tal como lo ordenó el Tribunal. 11 De conformidad con el certificado laboral expedido el 19 de abril de 2018.
Folio 155 del expediente digitalizado, índice 61 de SAMAI de Tribunales. 12 Sobre el punto el Decreto 3901 de 2008 en su artículo 1º disponía «Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez Penal del Circuito Especializado, el Coordinador de Juzgado Penal del Circuito Especializado y el Fiscal Delegado ante Juez Penal de Circuito Especializado será igual al cuarenta y siete punto siete por ciento (47.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.
A partir del 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y siete punto nueve por ciento (47.9%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes». 13 El artículo 5 del Decreto 707 de 2009 estableció: «El presente Decreto rige a partir de la fecha de publicación, deroga el Decreto 3901 de 2008 y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2009».
Con todo, dicho decreto fue a su vez derogado por el Decreto 1251 de 2009, en su artículo 5 dispuso «El presente decreto rige a partir de la fecha de publicación, deroga el Decreto 707 de 2009 y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2009». Radicación: 76001 23 33 000 2017 00268 02 (2998-2023) Demandante: Nubia Pérez Tovar 5 18.
El segundo problema jurídico se dirige a analizar si era procedente ordenar el pago de las diferencias prestacionales incluyendo el porcentaje correspondiente a la prima especial. Al respecto, se aprecia que el Tribunal concluyó que el emolumento aludido se debe liquidar como una adición a la asignación básica y no tiene connotación salarial, salvo para calcular los aportes pensionales.
Además, precisó que la demandante no ha percibido dicha prima a pesar de tener derecho a ella; por tal razón ordenó su reconocimiento y pago; no obstante, también dispuso el reajuste de «las prestaciones sociales que se causen por el ajuste de la remuneración que por todo concepto recibe la demandante». 19. En ese aspecto, la Sala debe precisar que la jurisprudencia ha reconocido14 que desde el año 2003 los decretos salariales que rigen a la entidad demandada no previeron la prima especial, a pesar de que el reconocimiento de esta sí era procedente como una adición a la asignación básica; por esa razón, a partir del mencionado año los salarios y prestaciones sociales se han liquidado sobre el 100% de la asignación básica sin realizar ningún descuento para tenerlo a título de prima especial. 20.
Por el contrario, en los decretos salariales que rigen a la Fiscalía expedidos entre 1993 y 2002, sí se estableció la mencionada prima, consistente en el 30% de la asignación básica15, lo cual generó que se mermaran los ingresos mensuales de sus beneficiarios; por lo tanto, durante ese periodo sí habría sido procedente ordenar el reajuste salarial, prestacional y de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones tomando como base el 100% de la asignación básica, es decir, incluyendo el 30% del salario que fue descontado para tenerlo a título de prima especial. 21.
En virtud de lo anterior, resulta correcto el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado a favor de la demandante; no obstante, el reajuste prestacional sobre la base de lo que percibe por «todo concepto» puede derivar en la inclusión del emolumento aludido a pesar de que no tiene carácter salarial; en consecuencia, se modificará el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada a efectos de excluir del reajuste prestacional el concepto de prima especial y así evitar la imprecisión advertida en el recurso por parte de la entidad demandada. 22.
Por otra parte, se cuestiona que el Tribunal hubiera omitido pronunciarse sobre el tope salarial al que está sujeta la remuneración de la demandante, según el cargo ocupado. En efecto, al revisar la sentencia apelada se observa que se omitió imponer dicho límite, por consiguiente, resulta necesario adicionarla con el fin de condicionar el reconocimiento al tope remuneratorio, conforme al empleo desempeñado por la accionante16, al tenor de lo establecido en el 1251 de 2009. 14 Sentencia del 15 de diciembre de 2020, radicación 73001 23 33 000 2017 00568 01 (5472-2018) conjuez ponente, Jorge Iván Rincón Córdoba. 15 Es oportuno aclarar que los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación destinatarios de la prima especial del 30% tienen derecho a ella a partir de la expedición de la Ley 476 de 1998; no obstante, dicho emolumento había sido incluido en los decretos salariales emitidos entre 1993 y 2002, como una reducción del salario básico, pues el 30% de este se tuvo como prima especial, con lo cual, se generó una merma en el cálculo de sus prestaciones sociales y aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, las cuales debieron liquidarse sobre el 100% de la asignación básica. 16 Para el cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito el tope remuneratorio, está dado por el Decreto 1251 de 2009 y demás normas complementarias.
Radicación: 76001 23 33 000 2017 00268 02 (2998-2023) Demandante: Nubia Pérez Tovar 6 23. La Sala considera oportuno mencionar que en la sentencia del 21 de septiembre de 2022 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado17 se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2017, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel; además, concluyó que «la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que además ella es una adición a éste» y agregó que «la prima especial de servicios allí contenida18 [ ] sigue vigente».
En consecuencia, se adicionará la parte resolutiva para ordenar estarse a lo decidido en la providencia de nulidad simple relacionada con antelación. Condena en costas. 24. La modificación del artículo 188 del CPACA efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 25. La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 26. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 27.
En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas contra la entidad demandada, pues su recurso de apelación prosperó. En cambio, respecto de la demandante se impondrán costas, por cuanto se niegan los reparos de la apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el despacho sustanciador de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE 17 Emitida en el proceso 11001 03 25 000 2018 01101 00 (3974-2018). 18 Se refiere a la establecida en la Ley 4 de 1992.
Radicación: 76001 23 33 000 2017 00268 02 (2998-2023) Demandante: Nubia Pérez Tovar 7 PRIMERO. MODIFICAR el ordinal tercero de la parte resolutiva sentencia del 22 de febrero de 2023 expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el cual quedará así:
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho se ordena a la Fiscalía que reajuste la remuneración que por todo concepto recibe la demandante, teniendo en cuenta que el auxilio de cesantías hace parte del 70% de ingreso laboral total anual de los magistrados de alta corte a que se refiere el Decreto 1251 de 2009. Asimismo, la Fiscalía deberá ajustar las prestaciones sociales que se causen por el reajuste la remuneración recibe la demandante, conforme a lo anterior; además, descontará los aportes a seguridad social que le correspondan a la demandante, con la precisión de que prescribieron las sumas causadas con anterioridad al 17 de noviembre de 2013.
De los reajustes mencionados se deberá excluir la prima especial del artículo 14 de la Ley 4a de 1992, en virtud de lo expuesto en las consideraciones. Al momento de efectuar la liquidación, la entidad se deberá cerciorar de que no se supere el tope salarial impuesto por el Gobierno Nacional, para el cargo ocupado por la demandante.
SEGUNDO. ADICIONAR a la parte resolutiva de la sentencia apelada, así: ESTARSE a lo resuelto en la sentencia del 21 de septiembre de 2022 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2018 01101 00 (3974-2018)
TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.
CUARTO. CONDENAR en costas en segunda instancia a la demandante.
QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente Radicación: 76001 23 33 000 2017 00268 02 (2998-2023) Demandante: Nubia Pérez Tovar 8 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM