CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000 23 42 000 2018 01784 02 (3184-2021) Demandante: Beatriz Troncoso Bocanegra Demandado: Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Sentencia de Segunda Instancia ________________________________________________________________________ PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 26 de marzo de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se resolvió en forma favorable las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A, la señora Beatriz Troncoso Bocanegra, a través de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad el silencio administrativo negativo, respecto al derecho de petición del 30% de la prima especial de servicios radicado el 31 de marzo de 2017.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) Que a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, la RAMA JUDICIAL - j DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, RECONOZCA, RELIQUIDE Y PAGUE a la señora BEATRIZ TRONCOSO BOCANEGRA, desde el I de enero de 1993 al 9 de mayo de 1999, todas sus prestaciones sociales, prima de navidad. prima de servicios, prima de vacaciones, cesantías, vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de. liquidación el 30% de la asignación básica mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado por la Administración Judicial como la prima especial sin carácter salarial, prevista en el art. 14 de la Ley 4 de 1992.
(…)” Igualmente pidió que las sumas que resultaren a favor debían ser indexadas y se reconociera los intereses moratorios conforme lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA y se condene en costas y agencias en derecho. La contestación de la demanda La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones ya que, reiteró que la prima especial sin carácter salarial establecida por el Gobierno Nacional a través de los Decretos salariales, entre otra para los magistrados y jueces de la República tiene sustento legal en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, no contradicen los mandatos constitucionales, toda vez que la propia Constitución faculta para realizar la regulación del régimen salarial y prestaciones de los servidores públicos, de ahí que se tenga la libertad para establecer que determinadas prestaciones sociales se liquiden con consideración al monto total del salario, es decir, que cierta parte del salario no constituyan factor salarial para ciertos eventos, como es el caso de la prima especial de servicios.
Finalmente propuso las excepciones de prescripción trienal de derechos salariales e innominada. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 26 de marzo de 2021 decidió declarar no probada la excepción de prescripción trienal, declaró la nulidad del silencio administrativos demandado y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “PRIMERO. - Estese a lo resuelto en la Sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, dentro del expediente n” 2007-0087-00.
C.P. María Carolina Rodríguez Ruiz, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, por las razones expuestas.
SEGUNDO. - Estese a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de Unificación SUJ-016- CE-S2-2019 del 2 de septiembre del 2019, con ponencia de la Conjuez Carmen Anaya de Castellanos, por las razones expuestas en el caso concreto de esta sentencia TERCERO. - Declarar la nulidad del Acto Administrativo Presunto producto del silencio administrativo negativo, por la no respuesta de la petición de la reclamación del 30% de la prima especial de servicios ante la Dirección Ejecutiva de administración Judicial.
CUARTO. -Declarar probada de la excepción de prescripción de las sumas a que hubiere lugar por el reajuste salarial derivado del reconocimiento de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, causadas con anterioridad al 31 de marzo de 2017, de conformidad con lo expuesto en el acápite del caso concreto de esta sentencia. (…)”.
El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual manifestó que el Consejo de Estado ha mantenido la posición de la facultad del Gobierno Nacional, para fijar las escalas salariales de los empleados y funcionarios públicos en virtud de la expedición de la Ley 4ª de 1992, pues desde la reforma constitucional de 1968, significó la atribución del presidente de la República el ejercicio de dicha potestad reglamentaria, atribución que continúo vigente en la Constitución Política de 199, en el artículo 150.
Por otro lado, adujo que la prescripción es entendida como una sanción en contra del presunto titular del derecho por no acudir de forma oportuna ante la autoridad correspondiente para hacerlo exigible y dentro de los términos otorgados por la ley para reclamarse, dejando que transcurran más de tres años desde su causación. Alegatos de conclusión de segunda instancia La parte demandante alegó de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la demanda.
Así mismo, refirió que la situación jurídica del actor fue modificada para reclamar su derecho con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, lo cual no se puede desconocer con la sentencia del 2 de septiembre de 2019 que rompe con el principio de congruencia y seguridad jurídica. La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
El Ministerio Público no intervino en el proceso. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso.
La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. Manifestación de impedimento El Doctor Orlando Enrique Ramírez Durán, manifestó a la Sala que se encuentra impedido para actuar en el presente proceso en razón a que se encuentra inmerso en la causal de impedimento establecida en el numeral 14 del artículo 141 del Código General del Proceso.
Ciertamente y conforme lo dispone el numeral 14 del artículo 141 del Código General del Proceso, se configura impedimento cuando existe un pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar y como el Dr. Ramírez Duran tiene un pleito pendiente contra la Nación- Procuraduría General de la Nación, encuentra la Sala que le asiste razón al Señor Conjuez Dr. Orlando Enrique Ramírez Durán, situación que conduce a la aceptación del impedimento y por lo tanto se le separa del conocimiento del presente asunto, sin que sea necesario el nombramiento de otro Conjuez al no desconfigurarse el quorum decisorio El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Beatriz Troncoso al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado, en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto a la señora Beatriz Troncoso: Estuvo vinculada a la Rama Judicial desde el 1 de febrero de 1972 hasta el 23 de marzo de 2000, donde laboró en forma ininterrumpida como juez de la República.
Troncoso Bocanegra estuvo vinculada a la Rama Judicial, laboró en la ciudad de Bogotá del 1 de Julio de 1992 al 9 de mayo de 1999; y en la ciudad de Ibagué del 10 de mayo de 1999 al 23 de marzo de 2000. El 31 de marzo de 2017, según se lee en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, la señora Beatriz Troncoso, tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, la señora Beatriz Troncoso, tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, por lo que frente a dicho aspecto debe ser modificada la sentencia recurrida.
Tercero, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Así mismo la sentencia de unificación en cita señaló: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a lo expuesto, se advierte que la señora Beatriz Troncoso interrumpió la prescripción de los derechos laborales el día 31 de marzo de 2017, pero bien pudo reclamar la prima especial de servicios a partir del momento en que se hizo exigible este derecho, es decir, a partir del 7 de enero de 1993 con la expedición del decreto 57 de 1993, en virtud a que esta norma reglamentó la Ley 4ª de mayo 18 de 1992, donde reconoció a los Jueces de la República la Prima Especial de Servicios en un 30%, como se ha ilustrado en esta providencia, motivo por el cual se deberá dar aplicación al Decreto 3135 de 1968, reformado por el artículo 102 de la Ley 1868 de 1969, que dice: “…ARTÍCULO 102.- Prescripción de acciones. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual…” En estricta aplicación a la normatividad citada y vistas las pruebas allegadas al proceso, se tiene que, en el presente asunto, la señora Beatriz Troncoso interrumpió el fenómeno de la prescripción trienal ante la entidad demandada el día 31 de marzo de 2017, por lo que se permitiría retrotraer por tres (3) años el derecho a cobrar sus prestaciones sociales reclamadas; es decir, a partir el día 31 de marzo de 2014, Sin embargo, como en el caso bajo estudio, la demandante se retiró del servicio el día 23 de marzo de 2000, habrá de concluir esta Sala, que se aplicará la prescripción extintiva de los derechos reclamados por superar allende los términos de prescripción. La prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
En consecuencia, se modificará la sentencia impugnada que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda, por encontrarse probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos reclamados por la actora, con la salvedad en el sentido de que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el Conjuez Orlando Enrique Ramírez Durán. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO: ESTESE a lo dispuesto en las Sentencias de Unificación Jurisprudencial de 18 de mayo de 2016 y 02 de septiembre de 2019, radicados 250002325000201000246-02 y 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), respectivamente, proferidas por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación de conformidad con lo expuesto en esta providencia TERCERO: MODIFICAR la sentencia del 20 de agosto de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Caldas, accedió las pretensiones de la demanda presentada por el señor Rodrigo Hoyos Herrera, en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
CUARTO: DECLARAR probada la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN conforme a la Sentencia de Unificación – SUJ-016-CE-2019 en concordancia con el artículo 41 del decreto 3135 de 1968 y el decreto 1848 de 1969 y conforme la parte motiva de este fallo. Se aclara, empero, que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
QUINTO: NO CONDENAR en costas SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA