Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001233300020180053101 (5057-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandado: Eloy Hernán Gutiérrez Ovies Temas: Lesividad.
Reconocimiento de pensión de jubilación. Reintegro de mesadas pagadas requiere acreditación de la mala fe por parte del demandado. CONFIRMA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de marzo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) instauró demanda1 en contra del señor ELOY HERNÁN GUTIÉRREZ OVIES, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ello bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución GNR 379724 del 14 de diciembre de 2016, por medio de la cual Colpensiones reconoció una pensión de jubilación a favor del demandado, de conformidad con el Decreto 758 de 1990, en cuantía de $732.076, efectiva a partir del 3 de marzo de 2011, cuando debió tener como fecha de efectividad el 1. ° de abril de 2013. 1 Folios 9 a 12 del c. ppal. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020180053101 (5057-2022) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene al accionado a restituir, de manera indexada, a la entidad i) las sumas que recibió por concepto de mesadas pensionales desde su inclusión en nómina hasta que se suspenda el pago y ii) lo pagado por concepto de retroactivo por valor de $58.479.479.
HECHOS Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el señor Eloy Hernán Gutiérrez Ovies nació el 3 de marzo de 1951. Que, mediante la Resolución GNR 379724 del 14 de diciembre de 2016, Colpensiones reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en favor del señor Gutiérrez Ovies, conforme al Decreto 758 de 1990, en cuantía de $732.076, con una tasa de reemplazo del 84%, efectiva a partir del 3 de marzo de 2011.
Que, a través de Resolución APGNR del 26 de enero de 2017, Colpensiones solicitó al demandado la autorización para revocar el acto administrativo que ordenó el reconocimiento pensional. Que el señor Eloy Hernán Gutiérrez Ovies no respondió a la solicitud. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 21 de junio de 20182, y notificada al demandado, quien contestó3 a la demanda indicando que el acto administrativo cuestionado fue proferido conforme al ordenamiento jurídico, toda vez que el señor Eloy Hernán Gutiérrez Ovies era beneficiario del régimen de transición y cumplía los requisitos previstos en el Decreto 758 de 1990.
Que no le es atribuible el error en que incurrió Colpensiones al determinar la fecha de efectividad de la pensión y en la consecuente liquidación del retroactivo, pues su actuación en sede administrativa estuvo regida por la buena fe. Que, en caso de que hubiere lugar a la devolución, se le descuenten $100.000 mensualmente de su pensión y se efectúe el reembolso de lo cotizado a la Nueva EPS por concepto de salud.
Propuso las excepciones de «cobro de lo no debido», «prescripción» y «buena fe». 2 Folio 14 del c. ppal. 3 Folios 22 a 28 del c. ppal. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020180053101 (5057-2022) El 10 de junio de 2021 se llevó a cabo la audiencia inicial4, en la que se fijó el litigio y se incorporaron como pruebas los documentos aportados por las partes.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia el 23 de marzo de 2022, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en tanto declaró la nulidad del acto reprochado, pero negó el reintegro de las sumas de dinero reclamadas. Que el señor Eloy Hernán Gutiérrez Ovies adquirió el estatus de pensionado en marzo de 2013, pues en este mes consolidó los requisitos de edad y tiempo exigidos por el Decreto 758 de 1990, para acceder a la pensión de vejez.
Que el demando cotizó hasta marzo de 2013, por lo que su afiliación al sistema pensional estuvo vigente hasta este mes. Esta situación fáctica permite concluir que la efectividad de la pensión es a partir del 1. ° de abril de 2013, pues es el día siguiente a la finalización de su afiliación a Colpensiones, de acuerdo con el literal e) del artículo 1.6.5. de la Circular 1 de 2012.
Que, en ese orden, Colpensiones erró en reconocer al demandante la pensión con efectividad desde el 3 de marzo de 2011. Que no es posible ordenar la devolución de las sumas percibidas por el señor Gutiérrez Ovies entre el 3 de marzo de 2011 y el 31 de marzo de 2013, en la medida en que el literal c) del ordinal 1 del artículo 164 del CPACA, dispone que «[ ] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».
En este caso, no se acreditó que el beneficiario actuó de mala fe. RECURSO DE APELACIÓN6 La parte demandante presentó recurso de apelación parcial contra la sentencia de primera instancia, con el fin de que se acceda a la pretensión de restablecimiento del derecho esto es, a la devolución de las sumas pagadas al demandado por concepto de mesadas pensionales causadas entre el 3 de marzo de 2011 y el 31 de marzo de 2013, manifestando que es procedente dicha petición pues su derecho pensional debió ser reconocido a partir del 1 de abril de 2.013, momento en el que se desafilió del sistema.
Que negar la devolución de los dineros pagados constituye una erogación para el 4 Folios 107 a 109 del c. ppal. 5 Indice 43 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, radicado: 76001233300320180053100. 6 Índice 49 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, radicado: 76001233300320180053100. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020180053101 (5057-2022) tesoro público, que implica una afectación a las finanzas públicas que componen el régimen prestacional.
Que el pago de la prestación fue un perjuicio inminente en contra de la estabilidad financiera del sistema general de pensiones, por lo que afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados, vulnerando el principio de progresividad, y el acceso a las pensiones de todos los colombianos, por lo tanto, el solo reconocimiento de una prestación económica a cualquier ciudadano sí vulnera el sistema financiero.
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES El señor Eloy Hernán Gutiérrez Ovies7 manifestó que Colpensiones reconoció su pensión de jubilación en el año 2016 y se percató de su error al determinar la fecha de efectividad de la prestación hasta el año 2018. Que dicho error no se produjo por una actuación suya, quien goza de la presunción de buena fe, razón por la cual no está obligado a la devolución de las sumas de dinero pretendidas.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si es procedente ordenar el reintegro a favor de Colpensiones de los dineros percibidos por el accionado por concepto de pensión de jubilación entre el 3 de marzo de 2011 y el 31 de marzo de 2013.
Marco normativo y jurisprudencial Devolución de mesadas percibidas. Según lo prescribe el numeral 1, literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición que reprodujo el contenido del numeral 2 del artículo 136 del CCA, “no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe”. 7 Índice 8 de SAMAI. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020180053101 (5057-2022) Al respecto, esta Sección8 en los casos en que las prestaciones periódicas, tales como la pensión, han sido recibidas como resultado de un error de la administración, ha mantenido una posición pacífica en punto a que no procederá la devolución de las mesadas por haber sido percibidas de buena fe.
Específicamente se ha sostenido lo siguiente. «La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).
Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.
En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados».
(Negrita de la Sala) Dado que el principio de buena fe trae consigo una presunción de legalidad, que admite prueba en contrario, le corresponde a quien la echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. En ese sentido, en los eventos en los que por un error de la administración se reconoce la pensión a quien no reúne los requisitos, no puede con posterioridad alegar a su favor su propia culpa, a fin de recuperar un dinero que fue recibido por una persona sin ningún tipo de dolo o actuación malintencionada.9 No obstante, en aquellos casos en los que el error no devenga de la administración, se deberá analizar cada caso particular, para determinar si hay lugar o no a la devolución de los dineros. 8 Sentencia de 17 de mayo de 2007.
Número interno: 3287-05. Véanse también: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de septiembre de 2014. Radicación: 25000- 23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). Actor: CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Luz Mery Melo Melo.
Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de junio de 2007. Número interno: 0950-2006. Actora: Univ. Distrital Francisco José de Caldas. Demandado: Arturo Spin Ramírez. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de marzo de 2008. Radicado: 68001-23-15-000-2001-03370- 01 (0488-07). Actor: Universidad Industrial de Santander. Demandado: Ismael Pinto Rincón. Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016.
Radicado: 130012333000201300149 01 (2677-2015). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Manuel Baquero Nova. 9 En este sentido, se pronunció recientemente la Subsección B, de la Sección Segunda en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, número interno: 2677-15, y del 29 de junio de 2017, número interno: 4321-2016. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020180053101 (5057-2022) Resolución del caso concreto La Sala debe verificar la procedencia de acceder al restablecimiento del derecho solicitado esto es, el reintegro de las sumas percibidas por el demandado a título de mesadas pensionales.
La parte actora, pretende en su recurso se ordene al señor Eloy Hernán Gutiérrez Ovies devolver los dineros percibidos producto de las mesadas pensionales reconocidas pues considera dichos pagos se efectuaron durante el periodo comprendido entre el 3 de marzo de 2011 y el 1° de abril de 2013 lo que generó un perjuicio inminente en contra de la estabilidad financiera del sistema general de pensiones.
Es decir, la entidad demandante no fundó su defensa en la mala fe del accionado, sino en las consecuencias económicas que causó al patrimonio público el indebido reconocimiento pensional. Al respecto la Sala manifiesta que el argumento planteado anteriormente, no basta para acceder a lo pretendido, pues para que haya lugar a ordenar la devolución de las sumas percibidas, fruto de las mesadas pensionales reconocidas, es requisito indispensable que se logre acreditar la mala fe por parte del demandado, la cual se observa por ejemplo cuando en el trámite administrativo se despliegan actividades dolosas y mal intencionadas, en procura de un beneficio.
En el particular, considera la Sala que no está acreditado que en el trámite pensional se haya aportado información falsa o desplegado actuación fraudulenta alguna que indujera a la administración a adoptar una decisión errada y, en virtud de la confianza legítima, no cuestionó la legalidad del acto administrativo que reconoció su prestación. Tampoco se puede interpretar que está acreditada la mala fe del demandado por no dar su consentimiento para revocar el acto administrativo que reconoció la pensión, pues según el artículo 88 del CPACA, los actos administrativos se presumen legales hasta que no los anule la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
De acuerdo con lo anterior, no le asiste razón a la entidad demandante al afirmar que el señor Eloy Hernán Gutiérrez Ovides actuó de mala fe, por lo que es procedente la aplicación de la disposición prevista en el artículo 164 del CPACA, de tal suerte que no procede la devolución de las sumas que recibió por concepto de mesada pensional.
En ese orden de ideas, se confirmará la decisión de negar la devolución de los dineros percibidos por el demandado a título de pensión de jubilación. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020180053101 (5057-2022) Condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, de la revisión del recurso de apelación y su oposición, se observa que no hay lugar a la condena en costas, pues aquellos no carecen de fundamentación jurídica, por el contrario, ambas partes, en sus escritos, expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el veintitrés (23) de marzo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020180053101 (5057-2022)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS