CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad Núm. único de radicación: 08001233300020180101101 Demandante: María del Carmen Prada Lamus Demandados: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla1 – Secretaría Distrital de Tránsito y Seguridad Vial – Inspección de Tránsito y Transporte Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 6 de diciembre de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda por caducidad del medio de control.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. María del Carmen Prada Lamus presentó demanda2, contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla – Secretaría Distrital de Tránsito y 1 En virtud del artículo 1.º del Acto Legislativo núm. 1 de 18 de agosto de 1993, “Por medio del cual se erige a la ciudad de Barranquilla, capital del Departamento del Atlántico, en Distrito Especial, Industrial y Portuario”. 2 La demanda fue presentada por medio de apoderado el 2 de noviembre de 2018 (Cfr. Folios 3 y 239 del cuaderno 2 del expediente). 2 Núm. único de radicación: 08001233300020180101101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguridad Vial – Inspección de Tránsito y Transporte, en ejercicio del medio de control de nulidad3, con el fin de que se declarara la nulidad de: 1.1.

La Resolución núm. BQFR2016015133 de 1 de marzo de 2016 expedida por la Inspectora Novena de Tránsito y Transporte de Barranquilla4, por medio de la cual se declaró contraventora a la parte demandante, por la comisión de la infracción de tránsito establecida en el literal C29 del artículo 131 de la Ley 769 de 6 de julio de 20025, modificado por el artículo 21 de la Ley 1383 de 16 de marzo de 20106, y se le impuso la multa correspondiente. 1.2.

En ese sentido, la parte demandante solicitó “[…] Que como consecuencia […] se ordene a la Secretaría Distrital de Tránsito de Barranquilla, a la Inspectora Novena de Tránsito y Transporte o quien haga sus veces o al Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla, declarar que mi representada, Dra. María del Carmen Prada Lamus le asiste razón jurídica […] ”.

Providencia objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 2. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto proferido el 6 de diciembre de 20187, decidió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: RECHAZAR la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la señora María del Carmen Prada Lamus contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla – Alcaldía Distrital de Barranquilla – Secretaría Distrital de Tránsito y Seguridad Vial – Inspección de Tránsito y Transporte Distrital, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 3.

Para fundamentar su decisión, señaló que la demanda se debía tramitar conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo establecido en el parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437, por cuanto la parte demandante pretendía la nulidad de un acto particular y concreto, por medio del cual se le había impuesto una multa, de lo cual se desprendía que perseguía un restablecimiento automático del derecho. 4.

En ese sentido, consideró que había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en los siguientes términos: 3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437. 4 Cfr. Folios 14 a 16 del cuaderno 2 del expediente. 5 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 6 “Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones”. 7 Cfr. Folios 241 y 242 del cuaderno 2 del expediente. 3 Núm. único de radicación: 08001233300020180101101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] En ese orden de ideas, la demandante afirma en la demanda que conoció formalmente el acto acusado el día 17 de mayo de 2018 y revisada el acta de presentación de la demanda, está fue radicada ante la oficina judicial el día 2 de noviembre de 2018, casi seis (6) meses después, es decir, operó el fenómeno de la caducidad del medio de control de acuerdo con lo dispuesto en el literal d) del artículo 169 del mismo estatuto. […]”.

Recurso de apelación y sus fundamentos 5. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, porque, a su juicio, no se le notificó en debida forma la Resolución núm. BQFR2016015133 de 1 de marzo de 2016. Al respecto, afirmó que la dirección “[…] no existe; sin embargo, la funcionaria siempre la tuvo en cuenta para todos los aspectos de notificación […] la inspectora novena de tránsito […] tenía conocimiento directo a través de la planilla de correo certificado (documento público) que la dirección para la notificación de la sancionada físicamente no existía y sin embargo a pesar de conocer la ilicitud decidió realizar la conducta de […] señalar que si se había notificado a mi representada […]”. 6.

Asimismo, señaló que el término de caducidad del medio de control se suspendió con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial radicada ante la Procuraduría 174 Judicial para Asuntos Administrativos, el 1.° de agosto de 2018. II. CONSIDERACIONES 7. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el medio de control procedente cuando se cuestiona la legalidad de un acto sancionatorio; v) el marco normativo sobre el rechazo de la demanda; v) el marco normativo sobre la falta o irregularidad de las notificaciones y la notificación por conducta concluyente; vi) el marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el análisis del caso concreto, y vii) las conclusiones.

Competencia 8. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) 150 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) 243 ibidem, sobre apelación; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sala es competente para resolver el 4 Núm. único de radicación: 08001233300020180101101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 6 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual rechazó la demanda por caducidad del medio de control.

Procedencia del recurso de apelación 9. Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación. 10. Atendiendo a que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 6 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual rechazó la demanda, se considera que el recurso de apelación es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 243 de la Ley 1437.

Problema jurídico 11. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 1.° del artículo 169 de la Ley 1437, por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en esa medida, si se debe revocar o no el auto apelado.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el medio de control procedente cuando se cuestiona la legalidad de un acto sancionatorio 12. Vistos los artículos: i) 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad; y ii) 138 ibidem, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 13. El medio de control de nulidad procede contra actos administrativos de carácter general con el propósito de tutelar el orden jurídico, por lo que su objeto se restringe únicamente al control de legalidad de las decisiones administrativas, descartándose la posibilidad de que se genere o se pretenda por este medio procesal el reconocimiento o el restablecimiento de un derecho subjetivo; este medio de control procede excepcionalmente contra actos particulares cuando: i) con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero; ii) se trate de recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; o iv) la ley lo señale expresamente. 5 Núm. único de radicación: 08001233300020180101101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.

El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto la protección de derechos subjetivos y la reparación de los daños causados por los efectos directos de un acto administrativo que se considera ilegal; procede contra actos de carácter particular y general, siempre que el restablecimiento del derecho que se invoque sea la consecuencia directa e inmediata del acto administrativo que se acusa. 15.

Cuando se demanda la legalidad de un acto administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad, pero de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, se debe adecuar el trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 16. Asimismo, esta Sección8 ha considerado que la eventual declaratoria de nulidad de los actos administrativos sancionatorios que imponen multa genera un restablecimiento automático del derecho, toda vez que implica un beneficio de naturaleza económica a favor de la parte demandante.

Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 17. Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda. 18. De conformidad con la norma citada, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial.

Marco normativo sobre la falta o irregularidad de las notificaciones y la notificación por conducta concluyente 19. Visto el artículo 72 de la ley 1437, sobre la falta o irregularidad de las notificaciones y la notificación por conducta concluyente, que establece: “[…] Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 23 de julio de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 76001 23 33 006 2018 00214 01 6 Núm. único de radicación: 08001233300020180101101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales […]” (Destacado fuera del texto). 20.

La Sala considera que: i) el efecto de una indebida notificación del acto administrativo es su inoponibilidad e ineficacia, a menos que se configure una notificación por conducta concluyente cuando la parte interesada “[…] revele que conoce el acto […]”; ii) el hecho de alegar una indebida notificación de un acto administrativo definitivo, no exime de la obligación de ejercer en la actuación administrativa los recursos que de acuerdo a la ley son obligatorios, comoquiera que, a partir del momento en que el interesado tenga conocimiento del acto (notificación por conducta concluyente), debe, previo a demandar, agotar dicho requisito.

Marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 21. Vistos los artículos: i) 164, en especial el numeral 2.°, literal d) de la Ley 1437, sobre la oportunidad para presentar la demanda; y ii) 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 26 de mayo 20159, sobre la suspensión del término de caducidad de la acción. 22.

De conformidad con lo anterior se considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser ejercido dentro del término de cuatro (4) meses, contado a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según el caso, so pena de operar la caducidad del medio de control. 23.

Asimismo, que el término de caducidad se suspende desde la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, hasta cuando suceda alguno de los siguientes eventos: i) se logre acuerdo conciliatorio; ii) se expida la correspondiente constancia de conciliación fallida; o iii) venza el término de tres (3) meses contado a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero; y ocurrida alguna de las dos últimas circunstancias indicadas anteriormente se reanuda el término. 9 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […]”. 7 Núm. único de radicación: 08001233300020180101101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del caso concreto 24.

En el caso sub examine, se observa que el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto proferido el 6 de diciembre de 2018, rechazó la demanda por caducidad del medio de control, debido a que: 24.1. Consideró que la demanda se debía tramitar conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto los actos acusados eran de carácter particular y concreto, por lo que su declaratoria de nulidad le generaría a la parte demandante un restablecimiento automático de un derecho subjetivo. 24.2.

En ese sentido, señaló que operó la caducidad del medio de control, en la medida que la Resolución núm. BQFR2016015133 de 1 de marzo de 2016 expedida por la Inspectora Novena de Tránsito y Transporte de Barranquilla se notificó el 17 de mayo de 2018 y la demanda se presentó el 2 de noviembre de 2018. Sobre el particular, resaltó que la demanda se presentó superando el término de 4 meses contado a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo acusado y que el término se contabilizó a partir de la fecha en que la parte demandante afirmó que la había conocido formalmente10. 25.

La parte demandante en el recurso de apelación señaló que no se presentó la caducidad del medio de control, porque: i) no se le notificó en debida forma la Resolución núm. BQFR2016015133 de 1 de marzo de 2016, comoquiera que la dirección “[…] no existe; sin embargo, la funcionaria siempre la tuvo en cuenta para todos los aspectos de notificación […]” y ii) el término de caducidad del medio de control se había suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial radicada ante la Procuraduría 174 Judicial para Asuntos Administrativos, el 1 de agosto de 2018. 26.

Sobre el particular, la Sala considera que el Tribunal le dio a la demanda el trámite que correspondía, esto es, el del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que la eventual nulidad del acto acusado generaría un restablecimiento automático del derecho, consistente en el no pago de la multa impuesta a la parte demandante.

Además, este aspecto no fue objeto del recurso de apelación. 10 Al respecto, la parte demandante afirmó en la demanda “[…] el 17 de mayo de 2018, conocí formalmente de la Resolución núm. BQFR2016015133 DE 2016-03-01 expedida por la Inspectora Novena de Tránsito y Transporte de Barranquilla […]”. 8 Núm. único de radicación: 08001233300020180101101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.

En ese sentido, es importante precisar que la parte demandante alegó la falta de notificación de la Resolución núm. BQFR2016015133 de 1 de marzo de 2016; sin embargo, la Sala considera que se notificó por conducta concluyente, en la medida que obra en el expediente un escrito de 23 de marzo de 201811 presentado por la parte demandante dentro del proceso administrativo sancionatorio denominado “Revocatoria del Acto Administrativo Resolución núm. BQFR2016015133 de 2013-03-01”, presentado el 23 de marzo de 201812, que permite afirmar que se configuró la citada notificación. El escrito señala textualmente: “[…] ALCALDÍA DE BARRANQUILLA SISTEMA DE TRANSPARENCIA DOCUMENTAL VENTANILLA ÚNICA DE ATENCIÓN AL CIUDADANO Código de Registro: EXT-QUILLA-18-050571 Fecha y hora de registro: 23-mar-2018 14:54:18 […] Señores Secretaría de Movilidad e Inspectora Novena de Tránsito o quien haga sus veces Barranquilla/ Atlántico Asunto: Revocatoria del Acto Administrativo Resolución núm. BQFR2016015133 de 2013-03-01 HECHOS […] María del Carmen Prada Lamus […] 4) Que mediante Resolución núm. BQFR2016015133 de 2013-03-01, la Inspectora de Tránsito y Transporte de Barranquilla o la Secretaria Distrital de Tránsito y Transporte de Barranquilla declara contraventor de la norma de tránsito a la doctora María del Carmen Prada Lamus […] por la comisión de la infracción de tránsito de que trata el artículo 131 Literal C29 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010. 5) El punto tercero de la Resolución informa que contra la suscitada no procede ningún recurso de la vía gubernativa. 6) Que la presente Resolución causó un agravio injustificado a la doctora María del Carmen Prada Lamus al imponerle una sanción punitiva dentro de un procedimiento administrativo sancionatorio, sin habérsele notificado personalmente el comparendo como las demás fases procedimentales administrativas incluyendo la notificación de la mencionada Resolución […].

PETICIONES De acuerdo con los hechos narrados muy respetuosamente solicito a su despacho: 1) Aceptar el privilegio de REVOCATORIA DIRECTA […] respecto de la Resolución núm.. BQFR2016015133 de 2013-03-01 proferida por su despacho mediante la cual sanciona a la doctora María del Carmen Prada Lamus con una multa […] causándole con tal accionar un agravio injustificado […]. 2) Por medio de providencia de igual categoría se revoque la resolución en cuestión […]”. 11 Cfr. Folios 24 a 28 del cuaderno 2 del expediente. 12 Cfr. Folios 24 a 28 del cuaderno 2 del expediente. 9 Núm. único de radicación: 08001233300020180101101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.

Asimismo, se resalta que el Procurador 174 Judicial I para Asuntos Administrativos certificó, en la constancia de conciliación fallida, que la solicitud fue radicada el 1 de agosto de 2018; igualmente en dicha certificación consta que el 24 de octubre de 201813 se llevó a cabo la audiencia de conciliación extraprocesal. 29. De conformidad con lo anterior, la Sala procede a realizar la contabilización del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así: Notificación Res.

BQFR2016015133 de 1 de marzo de 2016 Término de 4 meses sin solicitud de conciliación Fecha de vencimiento del término para presentar la demanda Solicitud de conciliación 23 de marzo de 201814 Del 24 de marzo de 2018 al 24 de julio de 2018 El término finalizaba el 24 de julio de 2018 Del 1 de agosto al 24 de octubre de 201815 30.

Por tanto, teniendo en cuenta que la parte demandante radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 2 de noviembre de 201816 y que la solicitud de conciliación se presentó con posterioridad al vencimiento del término para presentar la demanda, la Sala considera que esta fue radicada fuera del término procesal oportuno dispuesto por la normativa que regula la materia. 31.

En suma, la Sala confirmará el auto de 6 de diciembre de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico por considerar que, en el caso sub examine, se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pero por las razones expuesta en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 6 de diciembre de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 13 Cfr. Folios 236 a 238 del cuaderno 2 del expediente. 14 Cfr. Folios 24 a 28 del cuaderno 2 del expediente. 15 Cfr. Folios 236 a 238 del cuaderno 2 del expediente. 16 Cfr. Folios 3 y 239 del cuaderno 2 del expediente. 10 Núm. único de radicación: 08001233300020180101101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.