Radicado: 11001-03-15-000-2025-05803-01 Demandante: Municipio de Marsella-Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 4 de diciembre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05803-01 Demandante: MUNICIPIO DE MARSELLA - RISARALDA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA PRIMERA DE DECISIÓN Y OTRO Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Improcedencia de la acción de tutela. Requisito general de inmediatez. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 9 de octubre de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que decidió: «PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela promovida por el municipio de Marsella - Risaralda.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 16 de septiembre de 2025, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, el municipio de Marsella - Risaralda, pidió la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de las providencias del 1° de diciembre de 2023, y 6 de junio de 2024 dictadas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira que accedió a las pretensiones de la demanda y el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión que modificó la decisión de primera instancia, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33-33-004-2020-00150-00/01. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Que se declare que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira y la Sala Primera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda (Dra. Dufay Carvajal Castañeda y Dres. Juan Carlos Hincapié Mejía y Andrés Medina Pineda), transgredieron los derechos fundamentales al debido proceso, y acceso a la administración de justicia del municipio de Marsella, como también desconocieron los precedentes jurisprudenciales de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con las decisiones calendadas el 1 de diciembre de 2023, notificada el día 4 de diciembre de esa misma calenda, y el 6 de junio de 2024, notificada el día 11 de junio de 2024, dentro del proceso radicado bajo el No. No. 66001-33-33-004-2020-00150-01 (D0151-2024) 2.
Que, como consecuencia de la declaración anterior, ordenar al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira y a la Sala Primera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda (Dra. Dufay Carvajal Castañeda y Dres. Juan Carlos Hincapié Mejía y Andrés Medina Pineda), dejar sin efectos las providencias referidas del 1 de diciembre de 2023, notificada el día 4 de diciembre de esa misma calenda y del 6 de junio de 2024, notificada el día 11 de junio de 2024, dictadas por dichas dependencias judiciales y mediante las cuales declaró la existencia de una Radicado: 11001-03-15-000-2025-05803-01 Demandante: Municipio de Marsella-Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación laboral entre el municipio de Marsella – Risaralda y el señor José Joaquín Mesa Henao, bajo la modalidad de contrato verbal de prestación de servicios, atendiendo al estricto y correcto análisis de los medios de prueba existentes en el plenario, como también la normatividad y la jurisprudencia de la Máxima Corporación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo vigente para este tipo de situaciones jurídicas.
(sic a toda la cita) 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Actuación administrativa El señor José Joaquín Mesa prestó sus servicios como operario de sacrificio en el Matadero Municipal de Marsella, denominado el alto Edén, desde el 2 de enero de 1984 hasta el 9 de junio de 2017. El señor Mesa presentó reclamación administrativa ante el municipio de Marsella – Risaralda para que reconociera la existencia de un contrato realidad con la administración municipal y, en consecuencia, le pagaran los salarios y las prestaciones sociales causados durante la duración de la vinculación laboral, así como la indemnización moratoria y reintegro de los pagos del ARL, EPS y Pensión. Mediante Oficio No. 101-102 de 23 de abril de 2020, el alcalde del municipio de Marsella denegó lo pedido con fundamento en que no hubo una relación contractual ni laboral y negó la liquidación y pago de las acreencias laborales adeudadas.
Señaló que no reposaba ninguna prueba que acreditara que el señor Mesa realizaba de forma personal y continua actividades para la administración municipal que permitieran evidenciar la existencia de un contrato realidad. El 3 de julio de 2020, el señor José Joaquín Mesa presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Marsella con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio 101-102 del 23 de abril de 2020.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la declaración de la existencia de una relación laboral con el municipio desde el 2 de enero de 1984 hasta el 9 de julio de 2017. También pidió que se ordenara el pago de los salarios y prestaciones sociales que no percibió durante el periodo en que trabajó como operario del matadero municipal, así como el reconocimiento de los porcentajes de cotización a pensión correspondientes al tiempo laborado.
El proceso se tramitó bajo el radicado No. 66001-33-33-004-2020-00150-00 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, que, con sentencia del 1° de diciembre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al municipio, (i) reconocer y pagar las prestaciones sociales dejadas de pagar durante la duración del vínculo laboral con el señor Mesa, con su correspondiente indexación;
(iii) calcular el ingreso base de cotización pensional mes a mes con fundamento en los honorarios percibidos y determinar si existieron diferencias entre los aportes efectuados como contratista y los que correspondían como empleador y (iv) el pago compensatorio de las dotaciones y subsidio de alimentación causados durante la relación laboral.
Consideró que se demostraron los elementos que configuran una relación contractual y que el municipio ejerció control directo sobre las actividades del matadero, pues asignaba turnos y pagaba semanalmente la remuneración recaudada por tesorería. Esto evidenció que el señor Mesa hacía parte del objeto misional del ente territorial. Aplicó la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021 para concluir que no había operado la prescripción extintiva, dado que la demanda se presentó dentro del término de tres años para reclamar el vínculo laboral.
Finalmente, negó el pago de la indemnización por despido injustificado al no encontrarse debidamente acreditada. Inconformes con la decisión, las partes interpusieron recurso de apelación. La parte demandante solicitó que se modificara el número 2° de la parte resolutiva de la sentencia Radicado: 11001-03-15-000-2025-05803-01 Demandante: Municipio de Marsella-Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de primera instancia con el fin de liquidar y pagar las prestaciones sociales que por ley corresponda entre el 2 de enero de 1984 y el 9 de junio de 2017.
Por su parte, la demandada solicitó revocar la sentencia porque, a su juicio, nunca existió contrato verbal ni relación laboral con el señor Mesa. Sostuvo que la decisión de primera instancia desconoció que la Ley 80 de 1993 exige que todo contrato estatal conste por escrito, lo que descarta la posibilidad de configurar un contrato verbal.
Añadió que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha fijado los parámetros para determinar la continuidad entre contratos con el fin de establecer la existencia de una verdadera relación laboral, así como los criterios que permiten su configuración. Por sentencia del 6 de junio de 20241, el Tribunal Administrativo de Risaralda modificó la decisión apelada.
Adicionó la sentencia de primera instancia en el sentido de (i) no declarar probada la excepción de prescripción extintiva de derecho; (ii) declaró la existencia de la relación laboral entre el señor José Joaquín Mesa y el municipio de Marsella durante el 2 de enero de 1984 y el 9 de junio de 2017 y en consecuencia, ordenó el reconocimiento los salarios y prestaciones sociales conforme el valor que recibía un empleado de planta con similares funciones a las de aquel o el equivalente al nivel operativo y que se efectuaran las cotizaciones a pensión por los mismos periodos en que existió relación laboral.
Finalmente, confirmó la decisión de primera instancia en lo demás. 4. Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, el demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, alegó que las sentencias acusadas incurrieron en los siguientes vicios de fondo: Defecto sustantivo porque aplicaron de manera indebida los artículos 23, 24 y 61 del Código Sustantivo del Trabajo que establecen los elementos de la subordinación para reconocer un contrato laboral y obliga a valorar de forma integral y razonada la prueba, los artículos 176 y 177 del CGP, que regulan la carga de la prueba y los criterios para su apreciación. Además, sostuvo que se apartaron del artículo 53 de la Constitución al aplicar de manera desproporcionada el principio de favorabilidad, al otorgar valor a los testimonios rendidos por personas con interés directo en el resultado del proceso.
Defecto fáctico porque, a su juicio, las providencias realizaron una indebida valoración probatoria, ya que otorgaron credibilidad a los testimonios que se practicaron en el proceso sin examinar que quienes declararon, tenían interés directo en el resultado de la discusión, ya que promovieron demandas sobre hechos similares, por lo que dichas pruebas debían valorarse con mayor rigor para que no afectaran la imparcialidad del juez.
Además, adujo que la valoración correcta de esas pruebas condujo a conclusiones equivocadas sobre la acreditación de los elementos que componen la existencia de una relación laboral. 5. Intervenciones La magistrada del Tribunal Administrativo de Risaralda, ponente de la decisión cuestionada, pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de inmediatez porque la decisión de segunda instancia se notificó el 11 de junio de 2024.
Además, indicó que el cuestionamiento planteado por el municipio de Marsella pretende abrir la discusión que ya fue previamente analizada y decidida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 1 La sentencia se notificó el 11 de junio de 2024, a través de mensaje de datos a los correos electrónicos informados por las partes.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05803-01 Demandante: Municipio de Marsella-Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira señaló que la acción de tutela no cumplió con el requisito de inmediatez porque en el mes de enero del presente año finalizaron los 6 meses para su presentación y precisó que todas las actuaciones se notifican a las direcciones electrónicas de los apoderados judiciales y publicados en la plataforma Samai.
El señor José Joaquín Mesa Henao solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de inmediatez, comoquiera que transcurrieron aproximadamente 14 meses desde que se notificó el auto de obedézcase y cúmplase proferido el 12 de agosto de 2024, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira. 6.
Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no cumplía el requisito general de inmediatez. Señaló que la decisión de segunda instancia se notificó el 11 de junio de 2024 y que la tutela se presentó el 16 de septiembre de 2025, es decir, casi 15 meses después de su notificación. Ese lapso desvirtuó la urgencia de la protección constitucional y, por tanto, impidió su procedencia. Que, si bien el municipio sostuvo que el término debía contarse desde la comunicación remitida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira el 9 de septiembre de 2025, la inmediatez se calcula desde la ejecutoria de la sentencia de la providencia cuestionada, sin importar las notificaciones posteriores y que no se probaron circunstancias que justificaran la tardanza. 7.
Impugnación La parte actora impugnó y pidió que se revocara la sentencia de primera instancia, para que, en su lugar, se ampararan sus derechos fundamentales. Sostuvo que la vulneración de derechos persistía y se agravaba debido a los defectos fáctico y sustantivo cometidos por las autoridades judiciales al reconocer una relación laboral de hecho basada en un supuesto contrato verbal.
Argumentó que esta decisión desconoció normas de orden público sobre la vinculación laboral en la administración y generó una afectación permanente al debido proceso. Indicó que, pese al tiempo transcurrido desde la notificación de las providencias (más de 15 meses), la violación se consolidó en el tiempo y produjo efectos actuales y continuos, especialmente por la condena al pago de salarios y prestaciones desde 1984 hasta 2017, lo que compromete gravemente las finanzas de un municipio de sexta categoría. Que resultaba necesario flexibilizar la regla de la inmediatez y que se debía emitir un pronunciamiento de fondo, dado que la lesión al debido proceso seguía vigente y generaba un perjuicio económico actual y no reversible al municipio.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela. La Sala anticipa que confirmará la decisión impugnada, porque la acción de tutela no cumple el requisito general de inmediatez, por cuanto la parte actora presentó la solicitud de amparo 1 año, 3 meses y 2 días después de haber sido notificada la sentencia de segunda instancia cuestionada.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05803-01 Demandante: Municipio de Marsella-Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la inmediatez y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2.
De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos3 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.
La inmediatez La inmediatez es un requisito de procedibilidad que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna. La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela.
Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora.
Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados.
Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»5. 4.
Análisis del caso concreto Para la Sala, la acción de tutela no cumple el requisito general de inmediatez. En efecto, consultado el expediente 66001-33-33-004-2020-00150-00/01, se advierte que la providencia del 6 de junio de 2024 que modificó en segunda instancia la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue notificada el 13 de junio de 20246. 2 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 3 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 4 Sentencia T- 123 de 2007. 5 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014.
Ex. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Índice 31 de Samai del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 66001-33-33-004-2020-00150-00/01. En aplicación de lo dispuesto por el artículo 205 del CPACA, toda vez que el correo que comunicó la providencia data del 11 de junio de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05803-01 Demandante: Municipio de Marsella-Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo así, el plazo razonable para presentar la acción de tutela se extendió hasta el 14 de diciembre de 2024; sin embargo, solo fue presentada hasta el 16 de septiembre de 20257, esto es luego de 1 año, 3 meses y 2 días, término que supera el plazo razonable previsto para la Sala Plena de esta Corporación. El Municipio de Marsella señaló que las decisiones judiciales impugnadas generan una afectación patrimonial grave al imponerle el pago de salarios, prestaciones sociales y aportes pensionales por más de 33 años, además de la actualización de dichas sumas, sin que exista contrato escrito, estudios previos ni registro presupuestal, en contravía de los artículos 32, 39 y 41 de la Ley 80 de 1993.
Que dichas órdenes comprometen recursos no previstos en el presupuesto, vulneran el principio de legalidad del gasto y ponen en riesgo la sostenibilidad fiscal consagrada en el artículo 334 de la Constitución, afectando la capacidad financiera para atender servicios esenciales del ente territorial. Sobre la flexibilización del requisito general de inmediatez, la Corte Constitucional en la sentencia T-412 de 2018, aseguró: En primer lugar, ha considerado como relevantes, los siguientes8: “(i) si el ejercicio inoportuno de la acción implica una eventual violación de los derechos de terceros;
(ii) cuánto tiempo trascurrió entre la expedición de una sentencia de unificación novedosa de esta Corte sobre una materia discutida y la presentación del amparo; (iii) cuánto tiempo pasó entre el momento en el cual surgió el fundamento de la acción de tutela y la interposición de esta última; o (iv) cuál ha sido el lapso que la jurisprudencia de esta Corte ha juzgado irrazonable en casos similares al que está por resolverse”9.
En segundo lugar, para los mismos fines, también ha considerado como relevantes, estos otros: “(i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado;
(iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición”10. En tercer lugar, ha considerado, también, como relevantes, estos: “i) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable; ii) las situaciones personales o coyunturales que le hayan impedido acudir de forma inmediata ante la jurisdicción constitucional; iii) el aislamiento geográfico; iv) la vulnerabilidad económica, además de la persistencia o agravación de la situación del actor; v) la eventual vulneración de derechos de terceros; vi) la ausencia absoluta de diligencia por parte del afectado; y vii) la posibilidad de que el amparo represente una seria afectación a la seguridad jurídica”11.
En cuarto lugar, ha considerado como relevantes, igualmente, los siguientes criterios: “(i) que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual[;] y (ii) que la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”12.
Entonces, aunque el municipio demandante alegó una afectación al erario de la administración municipal por el reconocimiento de la relación laboral con el señor José Joaquín Mesa y el pago de los respectivos salarios y prestaciones sociales adeudados, la Sala concluye que ese solo alegato no es suficiente para flexibilizar el criterio de inmediatez, pues no se evidenció ninguna situación que justificara la demora.
Si la parte demandante estimaba que la providencia del 6 de junio de 2024 vulneró sus derechos fundamentales, lo propio era que presentara la acción de tutela tan pronto como le fue notificada. Cuando se cuestionan providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia 7 Índice 1 de Samai de con radicado 11001-03-15-000-2025-05803-00. 8 SU-499 de 2016. 9 SU-407 de 2013. 10 Cfr. sentencias T-172 de 2013;
T-743 de 2008; T-814 de 2004; SU-961 de 1999; T-043 de 2016; T-759 de 2015; y T-243 de 2008, entre otras. 11 T-069 de 2015. 12 SU-499 de 2016. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05803-01 Demandante: Municipio de Marsella-Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por la demandante. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidad