Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00604 01 (6143-2022) Demandante: Ítalo Julio Pineda Vargas Demandada: Nación (Ministerio de Defensa, Armada Nacional, Caja de Retiro de las Fuerzas Militares) Temas: Reliquidación de asignación de retiro.

Reajuste de asignación salarial básica. Principio de oscilación. Decisión: Se confirma sentencia que niega pretensiones porque en el momento en que se realizaron los reajustes a las asignaciones de retiro a los miembros de la fuerza pública, el demandante se hallaba en servicio activo recibiendo salarios. 1. La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia emitida el 6 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 2. El actor ejerció el medio de control de la referencia con el objetivo de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el consecutivo 20180423330560981 del 31 de diciembre de 2018 expedido por la jefatura de división de nómina de la Armada Nacional. 3. A título de restablecimiento del derecho, pretende que se condene a la entidad demandada a reajustar la última base salarial o asignación básica correspondiente al grado de capitán de navío, hasta el momento en que se hizo efectiva su baja en el año 2015.

Este reajuste deberá incluir la modificación de su hoja de servicio, incorporando la actualización del Índice de Precios al Consumidor (IPC) para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, resultando en una última asignación por un valor de $4.141.370. 4. Adicionalmente, solicitó que, una vez realizada la actualización de la última asignación básica, se condene a la entidad a proceder con la reliquidación de los salarios, mesadas y cesantías percibidos, incluyendo el pago de las diferencias que surjan de dicha operación, debidamente indexadas.

Requirió además que se ordene a la Armada Nacional remitir esta novedad administrativa a la Caja de Sueldos de Retiro 2 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00604 01 (6143-2022) Demandante: Ítalo Julio Pineda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las Fuerzas Militares, que actúa como pagadora de la asignación de retiro. 5.

Relató que ingresó a la Armada Nacional de Colombia como oficial, donde adquirió las prerrogativas propias del régimen especial de las Fuerzas Militares. A lo largo de su carrera, ascendió hasta alcanzar el grado de capitán de navío, que fue el último grado antes de su retiro, formalizado mediante el Decreto Ministerial 1715 del 28 de agosto de 2015. 6.

Mencionó que, en virtud de su tiempo de servicio, se le reconoció una asignación de retiro por parte de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, con una asignación básica de $3.321.432 en 2015, cifra que se estableció como referencia para sus demás partidas computables. Este monto se fundamentó en el sueldo vigente para su grado en ese año, el cual fue determinado por la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1028 de 2015, que establecieron una escala gradual porcentual para los salarios de los miembros de la fuerza pública. 7.

Sin embargo, argumentó que el Gobierno Nacional no ajustó adecuadamente su salario en relación con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), lo que resultó en una diferencia acumulada desfavorable del 24,57% en su asignación básica. Durante el tiempo que prestó sus servicios a la institución, el Gobierno había establecido aumentos salariales anuales mediante decretos, pero en ciertos años, los incrementos para el grado de capitán de navío fueron inferiores al IPC, lo que afectó negativamente su poder adquisitivo.

Este hecho lo considera como una omisión administrativa, ya que se esperaba que los aumentos salariales mantuvieran la movilidad del salario y no se desmejorara la situación económica de los retirados. 8. Reseñó que presentó petición escrita el 21 de diciembre de 2018 ante el Ministerio de Defensa Nacional, deprecando el reconocimiento del reajuste de su asignación básica con base en el IPC para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004.

No obstante, su solicitud fue negada mediante la respuesta 20180423330560981 del 31 de diciembre de 2018. 9. Ante esta negativa, busca la nulidad del acto administrativo acusado con el objetivo de restablecer el principio de oscilación que garantiza la igualdad en el tratamiento salarial entre los miembros activos y retirados de la fuerza pública. 10.

Fundamentó la demanda en la idea de que el principio de oscilación debe aplicarse equitativamente, asegurando que los aumentos en las asignaciones de los activos se reflejen también en las asignaciones de los retirados, siendo ello es esencial para mantener la igualdad de derechos y evitar la discriminación en el tratamiento de los salarios de los miembros de la fuerza pública, en cumplimiento de los principios establecidos en la Constitución Política de 1991 y la Convención 111 de la OIT sobre la no discriminación laboral.

Contestación de la demanda 11. La parte demandada se opuso a las pretensiones, argumentando que no se evidencia causal de nulidad en el acto administrativo acusado. Sostuvo que la 3 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00604 01 (6143-2022) Demandante: Ítalo Julio Pineda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reliquidación de salarios solicitada por el demandante es improcedente, dado que esta únicamente se aplica a las asignaciones de retiro y no a los salarios en servicio activo, conforme a lo establecido en las Leyes 4 de 1992, 238 de 1995, así como en los decretos sobre incrementos salariales emitidos por el Gobierno Nacional, en virtud de la competencia atribuida por los artículos 150 y 218 de la Constitución. 12.

Enfatizó que hasta el año 2015, el actor recibió incrementos salariales de acuerdo con los decretos gubernamentales, sin experimentar un desequilibrio económico. Además, subrayó que la jurisprudencia nacional establece que el reajuste pensional por el Índice de Precios al Consumidor (IPC) resulta más beneficioso para los miembros retirados que para aquellos en servicio activo, por lo que solo es aplicable a asignaciones de retiro y no a salarios, como es el caso del actor.

II. SENTENCIA APELADA 13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el 6 de junio de 2022, en la que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho. 14. La decisión se fundamentó en el hecho de que el reajuste estipulado en la Ley 238 de 1995 se aplica exclusivamente a las asignaciones de retiro y no a los salarios que percibe el personal activo. 15.

Asimismo, estableció que el reajuste del Índice de Precios al Consumidor (IPC) es efectivo desde la promulgación de la Ley 238 de 1995 hasta el Decreto 4433 de 2004, el cual reiteró el principio de oscilación de las asignaciones de retiro para oficiales y suboficiales. Según el tribunal, esto limita el reconocimiento de reajustes a los años comprendidos entre 1997 y 2004; por lo tanto, dado que el demandante comenzó a recibir la asignación de retiro a partir del 10 de diciembre de 2015, su solicitud no puede ser atendida favorablemente ya que para la época solo percibía salarios. 16.

Finalmente, resolvió no condenar en costas al gestor del litigio habida cuenta que no se demostró que la demanda careciera de fundamento legal (artículo 47 de la Ley 2080 de 2021). No obstante, en virtud de la Circular No. 2 del 2 de marzo de 2019, emitida por la Presidencia de la Sección Segunda de dicha corporación judicial, se ordenó la liquidación de los gastos ordinarios del proceso y la devolución de cualquier remanente de la suma depositada por este concepto.

III. RECURSO DE APELACIÓN 17. La parte demandante presentó recurso de apelación subrayando en lo que califica como una evidente discriminación hacia aquellos que obtuvieron su asignación de retiro antes de 2004, quienes siguen percibiendo una base salarial inferior en comparación con aquellos que se retiraron posteriormente. Asimismo, aludió que entre 1997 y 2004 no se realizaron ajustes a los miembros activos de la Fuerza Pública, pese a que desde el 1° de enero de 2005 se han incrementado las asignaciones básicas de los miembros activos acorde con el IPC. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00604 01 (6143-2022) Demandante: Ítalo Julio Pineda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.

Acusó que esto ha generado desigualdades para quienes recibieron su asignación de retiro antes de 2004. Por ejemplo, en su caso, con el grado de capitán de navío, es acreedor de más de un millón de pesos en su asignación de retiro, en contraste con otros que se encuentran bajo las mismas normativas. De modo que esta situación es injusta y contraria al principio de oscilación salarial, que estipula que los aumentos deben ser equitativos entre los activos y los retirados.

A propósito, citó jurisprudencia que, a su juicio, establece que el salario debe reflejar un valor adquisitivo y cualquier disminución en este debe ser corregida. 19. Finalmente, manifestó que el fallo de primera instancia infringió disposiciones superiores y debe ser revocado, considerando que se deben restablecer sus derechos laborales y prestacionales para que no se perpetúe la desigualdad histórica que ha enfrentado.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 20. Mediante auto del 16 de febrero de 2023 se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandada que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse. Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo para emitir concepto. 21.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. V. CONSIDERACIONES Problema jurídico 22. De acuerdo con los reparos planteados en el recurso de apelación, esta Sala resolverá si el demandante, quien comenzó a recibir la asignación de retiro en 2015 y ocupó el cargo de capitán de navío en la Armada Nacional, es beneficiario del reajuste de la asignación salarial sobre las mesadas que se pagaron por debajo del Índice de Precios al Consumidor durante los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004.

Solución del caso concreto 23. Para abordar este tema, es menester precisar que la asignación de retiro del personal de las Fuerzas Militares y de Policía ha tenido un sistema de actualización distinto al que se ha establecido de manera general para las pensiones de los servidores públicos y trabajadores del sector privado. Este sistema es conocido como el principio de oscilación, que establece una relación de dependencia entre las asignaciones que perciben los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo y aquellos que se encuentran en retiro, quienes disfrutan de prestaciones como la asignación de retiro, pensiones por invalidez o pensiones de sobrevivientes1. 24.

En este sentido, es evidente que el reajuste de las asignaciones de retiro no depende del porcentaje del Índice de Precios al Consumidor (IPC) establecido por el 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de septiembre de 2024, rad. 25000 23 42 000 2021 00692 01 (6519-2023), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00604 01 (6143-2022) Demandante: Ítalo Julio Pineda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 14 de Ley 100 de 19932, sino que está determinado por el porcentaje de incremento en el salario de los miembros activos de la Fuerza Pública. 25.

Se debe resaltar que esta Sala3 ha sostenido de manera pacífica que, conforme al artículo 4 de la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional tiene la obligación de modificar anualmente el sistema salarial de los servidores mencionados en los literales a, b y c del artículo 1.° de dicha norma, que incluye a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, sin distinción de sector, denominación o régimen jurídico; así como a los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral, la Contraloría General de la República y la Fuerza Pública. 26.

Además, el artículo 13 de la misma ley establece que el Gobierno Nacional deberá implementar una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, de acuerdo con los principios establecidos en la norma. 27. Por lo tanto, la Ley 4 de 1992, en sus artículos 4 y 13, no establece condiciones específicas sobre el porcentaje de incremento anual de los salarios, sino que impone esta obligación al Gobierno Nacional, lo cual significa que no proporciona un fundamento normativo para exigir que la asignación salarial se incremente anualmente en un porcentaje igual o superior al IPC. 28.

En el expediente se aprecia la hoja de servicios número 4-79533721 del 30 de diciembre de 2015, emitida por el Ministerio de Defensa Nacional. En este documento se consigna que el demandante se unió a la Armada Nacional como teniente de corbeta el 1° de diciembre de 1992 y solicitó su retiro el 10 de diciembre de 2015, momento en el cual ocupaba el rango de capitán de navío4. 29.

El retiro de las Fuerzas Militares se valida mediante el Decreto 1715 del 28 de agosto de 20155, a través del cual el ministro de Defensa Nacional lo separó del servicio, pasándolo a la reserva por “solicitud propia”. Su último destino fue la Dirección General Marítima en Bogotá D.C. 6 30. A través de la Resolución 111 del 8 de enero de 2016, la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares ordenó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro al demandante, a partir del 10 de marzo de 2016, en cuantía del 87% del sueldo de actividad correspondiente a su grado en todo tiempo.7 31.

Así, para el periodo comprendido entre 1997 y 2004, por el cual el demandante solicita el ajuste acumulado, el Gobierno Nacional, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley 4 de 1992, estableció la escala gradual porcentual para los miembros de la 2 Ley 100 de 1993: «ARTÍCULO

14. REAJUSTE DE PENSIONES. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. […]» 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de agosto de 2024, rad. 50001-23-33-000- 2016-00116-01 (0278-2023), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 4 SAMAI, índice 003, archivo «ED_C01_03 ANEXOS DEMANDA(.pdf)». págs. 7-8. 5 Ibidem, pág. 6. 6 Ibid., pág. 10. 7 Ibidem, archivo «ED_C01_12 ANEXOS - CONTESTACION DEMANDA CAJA DE RETIRO FUERZAS MILITARES (.pdf)», págs. 15-20. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00604 01 (6143-2022) Demandante: Ítalo Julio Pineda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fuerza Pública mediante los Decretos 122 de 1997 (13,40%), 58 de 1998 (24,20%), 62 de 1999 (14,91%), 2724 de 2000 (9,23%), 2737 de 2001 (5,14%), 745 de 2002 (4,93%), 3552 de 2003 (5,61%) y 4158 de 2004 (5,07%). 32.

Dado que durante esos años el actor era miembro activo de la Armada Nacional, el incremento de su sueldo básico mensual debía ajustarse a las disposiciones gubernamentales mencionadas en aplicación del principio de oscilación y no podía basarse en una norma distinta. 33. Inclusive, un eventual desacuerdo respecto a los salarios fijados en esos años debió discutirse en función del contenido de los decretos mencionados, donde se reflejó la voluntad de la Administración sobre este asunto.

Antes bien, esos preceptos gozan de presunción de legalidad y no se avizora providencia ejecutoriada que los haya anulado o suspendido provisionalmente. 34. Es evidente entonces la improcedencia del reajuste de la asignación básica recibida en servicio activo que reclama el recurrente, habida cuenta que el Gobierno Nacional no se encontraba legalmente atado a incrementar con base en el IPC las asignaciones salariales para los años 1997 a 2004 y, por demás, durante ese interregno aun no devengaba la asignación de retiro de la cual pudiera predicarse el reajuste al que alude8. 35.

Finalmente, la Sala desestimará los reparos del actor relacionados con una supuesta discriminación y desigualdad histórica como causa del desconocimiento del derecho reclamado, ya que esto no está probado en el expediente y no desvirtúa el hecho de que entre 1997 y 2004 no devengaba la asignación de retiro. 36. Los motivos expuestos son suficientes para confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Condena en costas 37. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en una interpretación de esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva-valorativa9 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 38.

No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la 8 Sobre este razonamiento, ver las siguientes sentencias de esta Subsección que sirven de fundamento jurisprudencial: i) sentencia del 21 de agosto de 2024, rad. 25000 23 42 000 2019 00987 01, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; ii) sentencia del 20 de noviembre de 2024, rad. 25000 23 42 000 2018 02165 01 (3026-2024), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; iii) sentencia del 27 de febrero de 2025, rad. 76001 23 33 000 2016 01667 01 (4898–2022), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; iv) sentencia del 14 e mayo de 2025, rad. 25000-23-42-000-2019-01530-01 (5066- 2024), C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00604 01 (6143-2022) Demandante: Ítalo Julio Pineda Vargas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible. 39.

Durante el desarrollo de esta instancia, la parte demandante sustentó su recurso de apelación proponiendo que era beneficiario del reajuste de la asignación básica a través de argumentos razonables, al punto que ameritaron un análisis probatorio y normativo visible en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, esta Sala se abstendrá de imponerle condena en costas en segunda instancia, al no evidenciarse una evidente falta de fundamento legal en sus argumentos.

VI. DECISIÓN 40. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 6 de junio de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. RJPDC