11001031500020200319400 — Consejo de Estado

Radicado: 11001 03 15 000 2020 03194 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicado: 11001 03 15 000 2020 03194 00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: RITA NELLY VARÓN DE GUZMÁN Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Recurso extraordinario de revisión La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto mediante apoderado judicial por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 16 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que revocó el fallo del 9 de septiembre de 2016, del Tribunal Administrativo del Tolima y, como consecuencia, accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes administrativos y demanda La señora Rita Nelly Varón de Guzmán solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Mediante Resolución nro. RDP 003226 de 27 de enero de 2015, la UGPP negó la solicitud al considerar que los tiempos de servicio prestados desde el año de 1993 correspondían a una vinculación nacional.

Decisión que confirmó en Resolución RDP 013271 de 7 de abril de 2015. La señora Rita Nelly Varón de Guzmán presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el fin de que se declarara la nulidad de los anteriores actos administrativos y, como consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 9 de septiembre de 2016, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante, al considerar que la señora Varón de Guzmán solo acreditó un tiempo cercano a los 6 años bajo la vinculación nacionalizada, el resto de los tiempos de servicios aportados fueron de carácter nacional, por lo que resultan insuficientes para el reconocimiento de la pensión gracia. Radicado: 11001 03 15 000 2020 03194 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 2 La señora Varón de Guzmán interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, al considerar que no se tuvo en cuenta que su relación laboral, legal y reglamentaria se dio con la docencia departamental y municipal, nunca con nombramiento nacional. 2.

Sentencia recurrida en revisión El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 16 de agosto de 2018, revocó el fallo de primera instancia y, como consecuencia, ordenó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la demandante, equivalente al 75 % del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional.

Los argumentos fueron los siguientes: Indicó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de junio de 2018 unificó su jurisprudencia y determinó que “(…) lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenían directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas –situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.” Que la demandante acreditó la prestación del servicio bajo la modalidad de vinculación nacionalizada según la certificación de la Secretaría de Educación del Departamental del Tolima y que el segundo periodo certificado, se logró determinar que la autoridad que nominó a la demandante fue el alcalde Municipal, por lo que, a la luz de la sentencia de Unificación de 21 de junio de 2018, dicho nombramiento fue de carácter territorial bajo la dirección del Municipio de Guamo, Tolima.

Señaló que la señora Varón de Guzmán demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, esto es, el haber prestado los servicios como docente en planteles territoriales por 20 años y con anterioridad a 1980, toda vez que fue vinculada el 1° de marzo de 1978, cumplió 50 años de edad el 8 de marzo de 2005 y se observó buena conducta en su desempeño como docente.

II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1. Escrito del recurso extraordinario de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, el 17 de julio de 2020, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 16 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, porque consideró que se encuentra incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al reconocer un derecho pensional a la señora Rita Nelly Varón de Radicado: 11001 03 15 000 2020 03194 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 3 Guzmán sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico. Lo anterior, porque la línea jurisprudencial que el Consejo de Estado ha desarrollado al respecto indica que no es dable contabilizar tiempos de servicio con vinculación de carácter nacional para conceder la pensión de gracia. Que acorde con las pruebas aportadas en el expediente prestacional y las que se aportaron en sede judicial, los tiempos de servicios discontinuos laborados por la señora Rita Nelly Varón de Guzmán con la Gobernación del Departamento del Tolima desde el 1° de marzo de 1978, hasta el 30 de mayo de 1984, son de carácter nacional.

Adujo que, según los decretos de nombramiento, expedidos por la Gobernación del Departamento del Tolima para los respectivos periodos discontinuos, se evidencia que se actuaba con disponibilidad presupuestal, para nombrar docentes del Fondo Educativo Regional, fondo que administraba la educación con los recursos de la nación, por ello no podía predicarse una vinculación nacionalizada en dichos periodos, por el contrario, fueron de vinculación como docente nacional.

Que el periodo comprendido entre el 29 de marzo de 1993, hasta el 28 de febrero de 2014, al servicio del municipio del Guamo, Tolima, también fue de vinculación nacional, toda vez que, a partir del año 1993, la educación ya había sufrido el proceso de transformación y se encontraba totalmente a cargo de la Nación, de lo cual concluye que estos tiempos se prestaron con vinculación de tipo nacional, razón por la cual es válido afirmar que los mismos no se pueden tener en cuenta para el otorgamiento de la pensión gracia. Además, en la certificación de 4 de octubre de 2019, expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la vinculación de la docente corresponde a tiempos nacionales pagados con dineros del situado fiscal provenientes directamente de la Nación. 2.

Trámite procesal En auto del 26 de agosto de 2020, se admitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP, se ordenaron las notificaciones de rigor 1, se negó la medida cautelar solicitada y, por secretaría, se requirió al Tribunal Administrativo del Tolima, para que remitiera en calidad de préstamo, el expediente dentro del cual se tramitó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número: 73001-23- 000-2015-00384-00.

Mediante auto del 24 de febrero de 2021, se tuvieron como pruebas los documentos aportados con la demanda y la contestación. 3. Contestación al recurso La señora Luz Nelly Varón de Guzmán contestó la demanda. Propuso como excepciones la de inepta demanda, proposición jurídica incompleta y buena fe. 1 Se ordenó notificar personalmente, a través de los diferentes canales virtuales, a la señora Rita Nelly Varón de Guzmán, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Aseguró que el comportamiento personal y laboral de la señora Varón de Guzmán siempre se rigió por lineamientos de buena fe. Que las mesadas pensionales a cargo de la UGPP han sido percibidas conforme a derecho y como consecuencia de un proceso judicial en el cual brindaron todas las garantías a las partes. 4. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en el inciso 1 del artículo 249 del CPACA 2, de los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. El Acuerdo 321 del 2 de diciembre de 2014, expedido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, reglamentó la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión de que trata el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011.

Por su parte, el numeral 1 del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, asigna la competencia a las Salas Especiales de Decisión de los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. De acuerdo con lo anterior, a la Sala Quinta Especial de Decisión del Consejo de Estado le corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia del 16 de agosto del 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 2 Adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080 de 2021 en virtud del cual las reglas de competencia también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la ley 797 de 2003.

Comoquiera que la sentencia que se cuestiona quedó ejecutoriada el 25 de septiembre de 2018 4 y el recurso extraordinario de revisión se presentó el 17 de julio de 2020, es claro que la demanda se presentó dentro del término. 3. Legitimación en la causa Respecto de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, recae el interés jurídico que se debate en el sub examine, en tanto que, fue la parte demandada vencida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de reproche.

Aunado a ello, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece que el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, pueden solicitar ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de las providencias judiciales que reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Acorde con la facultad establecida en el ordinal 6 del artículo 6 del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009, el Gobierno delegó en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En consecuencia, la UGPP tiene legitimación en la causa por activa para promover el presente recurso extraordinario de revisión. Por su parte, la señora Luz Nelly Varón de Guzmán, está legitimada, pues fue parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se profirió la sentencia que ahora se cuestiona. 3 “Artículo 251.

Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.

En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. 4 Según consta a folio 169 del cuaderno en préstamo.

Naturaleza y marco legal del recurso extraordinario de revisión En los términos del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos, en los eventos contemplados en el artículo 250 del CPACA 5.

Respecto de la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, la Corte Constitucional ubica al recurso extraordinario de revisión como una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material 6, en el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la Sala Especial Número Tres 7, explicó que, en general, es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada.

Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas. Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario.

Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material. De ahí que, el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto. 5 “Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. 6 Sentencia C-418 de 1994. 7 Ver, sentencia del 6 de septiembre de 2016, expediente con radicado número: 11001031500020130199800.

M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Sala Especial de Decisión número 3. Radicado: 11001 03 15 000 2020 03194 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 7 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 8 estableció la procedencia del recurso extraordinario de revisión, bajo unas causales especiales, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES 9> Las providencias judiciales en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como características del recurso extraordinario de revisión, cuando se promueve con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se pueden extraer que: - Procede contra providencias judiciales o acuerdos originados en una transacción o conciliación judicial o extrajudicial que reconozcan pensiones o el pago de sumas periódicas de dinero a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. - La legitimación en la causa por activa es calificada.

La acción solo puede formularla el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social (hoy están separados los Ministerios del Trabajo y de Salud y Protección Social), de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Con fundamento en el ordinal 6 del artículo 6 del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009 10, delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social la de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. - Las corporaciones judiciales competentes para conocer y tramitar la acción son el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a sus competencias. 8“Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.” 9 En sentencia C -835 de 2003 10 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias.” Radicado: 11001 03 15 000 2020 03194 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 8 - El trámite que se le debe dar a la acción es el previsto para el recurso extraordinario de revisión señalado en el Código Contencioso Administrativo CCA (hoy Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA) o en el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, según la corporación ante la que se formule. - Las causales en las que puede fundamentarse la acción son las previstas en los referidos códigos.

También existen causales especiales, pues, además, la acción extraordinaria procede cuando el reconocimiento de sumas periódicas se obtenga con violación al debido proceso o la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 4.1. Causal a) artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Acorde con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso extraordinario de revisión también procede cuando la sentencia cuestionada, reajustó o reliquidó una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública, con violación al debido proceso.

El derecho al debido proceso se constituye como una garantía para todas las personas durante el trámite de las actuaciones administrativas o judiciales en que intervengan, cuya aplicación tiene fundamento en el artículo 29 constitucional11. Para la efectividad del postulado constitucional, cobra especial importancia y relevancia, el respeto, la atención y aplicación de las normas y procedimientos establecidos previamente en la Constitución, en la Ley y demás reglamentos que el legislador o la autoridad competente establezca en cada caso.

Cabe destacar que, en el recurso extraordinario de revisión, la parte demandante se encuentra obligada a aportar los elementos sobre los cuales edifica su petición, concretamente, señalar aquellas conductas que considera violatorias del debido proceso y que dan lugar a la configuración de la causal. 4.2. Causal b) artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que el recurso extraordinario de revisión es procedente, “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” 12 En la exposición de motivos de la referida norma se advirtió sobre la necesidad de “(…) construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos (…)” 13.

Entonces la finalidad del artículo en mención era reducir el déficit fiscal y hacer que el sistema pensional 11 “Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. (…)”. 12 La Corte Constitucional, mediante sentencia C-835 de 2003, M.P. Dr. Jaime Araujo Rentería, declaró inexequible la expresión “en cualquier tiempo”, contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la ley 797 de 2003.

En lo demás este artículo fue declarado exequible, respecto de los cargos formulados y bajo los supuestos reseñados en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia. 13 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 Radicado: 11001 03 15 000 2020 03194 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 9 factible en términos económicos, de allí que se permitiera la revisión de prestaciones periódicas a cargo del erario público, cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

Como lo ha indicado ésta Corporación en otras oportunidades, la causal invocada otorga al juez extraordinario la posibilidad excepcional de: (i) revisar las decisiones judiciales que han reconocido pensiones por montos que no corresponden a la ley y, en consecuencia, de (ii) revocar las reconocidas en igual forma, toda vez que mantener una prestación periódica cuya suma exceda lo que legalmente corresponde atenta contra el interés general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, lo que repercute en detrimento de los recursos estatales, que son de la sociedad misma; por consiguiente, la función del fallador se encamina a examinar el equilibrio existente entre la prestación y su legalidad, en aras de velar por la sostenibilidad del referido sistema 14. 5.

Planteamiento del problema jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión, a la Sala le corresponde estudiar si la sentencia del 16 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, está incursa en las causales de revisión a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Para lo anterior, la Sala procederá a establecer si los argumentos planteados por la parte recurrente se enmarcan dentro de los presupuestos para alegar las causales invocadas, esto es, si a la UGPP se le ordenó el reconocimiento de una pensión a favor de la señora Luz Nelly Varón de Guzmán, con violación al debido proceso y en cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley. 6.

De la solución al problema jurídico planteado La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP pidió que se dejara sin efecto la sentencia del 16 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que revocó el fallo del 9 de septiembre de 2016, del Tribunal Administrativo del Tolima y, como consecuencia, ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Luz Nelly Varón de Guzmán. La petición de la UGPP se funda en que, la sentencia cuestionada se encuentra incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la señora Varón de Guzmán no tiene derecho a la pensión gracia, por no haber acreditado 20 años de servicio en la docencia con vinculación de carácter departamental, municipal, distrital o nacionalizado.

De las actuaciones del proceso que da origen a la decisión cuestionada, se pude destacar que: (i) en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Luz Nelly Varón de Guzmán contra la UGPP se cuestionó el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, concretamente el cumplimiento del requisito de 14 Se reitera criterio expuesto por el CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, en la Sentencia del 1° de octubre de 2019, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, radicado nro. 11001-03-15-000-2014-03281-00(REV).

(ii) el Tribunal Administrativo del Tolima, en la sentencia de primera instancia, negó las súplicas de la demanda al considerar que la actora solo acreditó un tiempo cercano a los 6 años bajo la vinculación de nacionalizada, el resto de los tiempos de servicios aportados, fueron de carácter nacional; (iii) la señora Varón de Guzmán presentó recurso de apelación, cuestionando los argumentos por los cuales no se tuvo en cuenta el tiempo de servicio;

(iv) la sentencia de segunda instancia, hoy objeto de revisión, consideró que la señora Varón de Guzmán si cumplió con los 20 años de servicio como docente territorial y, en consecuencia, es beneficiaria de la pensión gracia. Sin embargo, en la demanda del recurso extraordinario de revisión, la UGPP insiste en que los tiempos de servicio acreditados por la señora Varón de Guzmán no tienen el carácter de territorial, porque considera que los salarios y prestaciones fueron sufragados con recursos del orden nacional.

Es decir, que la pretensión de la parte actora es que se haga un nuevo análisis sobre el reconocimiento prestacional. Teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión, la Sala estima pertinente aclarar la posición jurisprudencial vigente sobre el reconocimiento de la pensión gracia, al momento de proferirse la sentencia cuestionada, concretamente en lo que se refiere a la manera en que se debe acreditar el tipo de vinculación, por estar íntimamente ligado con el origen de los recursos con los cuales se financió a la docente, con el fin de establecer si la pensión gracia reconocida a la señora Luz Nelly Varón de Guzmán se dio con violación del debido proceso o excediendo lo dispuesto en la ley, como lo alega la UGPP y, por ende, si se configuraron las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 21 de junio de 2018, expediente número 2013-04683-01, profirió sentencia de unificación en la que, en cuanto a la plaza ocupada por los docentes, la naturaleza de los recursos de la entidad nominadora y el reconocimiento de la pensión gracia, estableció las siguientes subreglas: “3.5.

Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988).

Radicado: 11001 03 15 000 2020 03194 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 11 iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito.” (Negrillas de la Sala) El anterior precedente jurisprudencial es aplicable al caso concreto, porque es la posición vigente del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa en materia laboral y, los supuestos fácticos y jurídicos son similares, como se pasa a evidenciar: En la sentencia de unificación se fijaron las reglas que se deben aplicar a los casos de reconocimiento de la pensión gracia, cuando los recursos con los que se financiaron los salarios del docente provienen del situado fiscal, como en el caso de la señora Varón de Guzmán. Aunado a ello, el precedente unificado aclaró cuál es la prueba que acredita la calidad de docente territorial o nacionalizado, lo cual es aplicable al presente caso porque la UGPP afirma que el certificado de tiempos de servicio de la señora Luz Nelly Varón de Guzmán establece que su vinculación fue de tipo nacional, mientras que en la sentencia recurrida se indicó que, de los actos de nombramiento de la docente se podía observar que su vinculación era de carácter territorial.

Los actos administrativos de nombramiento y actas de posesión prueban dos circunstancias: (i) que prestaba el servicio en una plaza del orden territorial; y (ii) su vinculación, ya que concretamente la sentencia de unificación indica que “Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo”, es decir, que fuera claro de los mencionados actos, que la vinculación era de tipo territorial o nacionalizado.

También se puede acreditar dicha condición, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, con “la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” Configuración de las causales invocadas en el caso concreto Acorde con las pruebas aportadas al expediente, se encuentra acreditado que: - La señora Luz Nelly Varón de Guzmán nació el 8 de noviembre de 1955 y cumplió los 50 años de edad el 8 de noviembre de 2005. - Prestó sus servicios al departamento del Tolima como docente alfabetizadora en el Centro de Educación de Adultos “Rehabilitación” en el municipio del Guamo, Tolima, así:  Del 1° de marzo al 30 de noviembre de 1978.  Del 1° de febrero al 30 de junio de 1979.  Del 1° de febrero al 30 de junio de 1980  Del 1° de julio al 30 de noviembre de 1980.  Del 1° de febrero al 30 de junio de 1981  Del 1° de julio al 30 de noviembre de 1981.  Del 1° de febrero al 30 de junio de 1982  Del 1° de julio al 3 de noviembre de 1982.  Del 1° de febrero al 30 de junio de 1983  Del 1° de julio al 30 de noviembre de 1983.  Del 1° de febrero al 30 de marzo de 1984. - Prestó sus servicios como docente en la escuela Sor Josefa del Castillo del municipio del Guamo, Tolima, del 1° de julio al 15 de octubre de 1991 y del 13 de octubre al 1° de diciembre de 1992, para cubrir una licencia ordinaria. - Mediante Decreto nro. 065 del 24 de marzo de 1993, el Alcalde Municipal del Guamo, Tolima, nombró a la señora Varón de Guzmán en propiedad, como docente de básica primaria en la E.R.M. Guamal de ese municipio y, se posesionó en el cargo el 29 de los mismos mes y año. Acorde con lo anterior, se advierte que, la señora Varón de Guzmán cumple con el requisito de estar vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, porque ingresó a laborar al Centro de Educación de Adultos “Rehabilitados” del Guamo, Tolima el 1° de marzo de 1978.

En cuanto al requisito consistente en 20 años de servicio, de la Radicado: 11001 03 15 000 2020 03194 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 13 relación de tiempos, tal y como se indicó en la sentencia objeto de revisión, se advierte, que la señora Varón de Guzmán trabajó en dos periodos discontinuos, el primero en programas de alfabetización, para lo cual aportó la certificación de la Secretaría de Educación del departamento de Tolima y el segundo, mediante el Formato Único para Expedición de certificado de Historia Laboral del 28 de agosto de 2014 y 22 de noviembre de 2010, además se aportaron los actos de nombramiento y posesión. Para la Sala, el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Varón de Guzmán, que ordenó el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia del 16 de agosto de 2018, no se dio con violación al debido proceso, por lo siguiente: La Sala advierte que en la decisión cuestionada la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, tuvo como fundamento la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en la cual se concluyó que lo relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la naturaleza de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, más no el origen de los recursos con los cuales se paga los salarios y prestaciones de los docentes.

Con base en lo anterior, determinó que la señora Luz Nelly Varón de Guzmán acreditaba los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, porque demostró la prestación del servicio en dos periodos discontinuos, mediante la certificación de la Secretaría de Educación del departamento del Tolima y mediante el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral de 28 de agosto de 2014 y 22 de noviembre de 2010, a juicio de la autoridad judicial “(…) en el primero según lo estableció la vinculación de la demandante se dio en programas de alfabetización, y respecto del segundo, se certificó como <<nacional>> por parte de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, y a su vez, fueron allegados los respectivos actos de nombramiento y posesión”.

Según la UGPP, los tiempos de servicios discontinuos laborados por la señora Rita Nelly Varón de Guzmán, desde el 1 de marzo de 1978, hasta el 30 de mayo de 1984, son de carácter nacional, porque según los decretos de nombramiento proferidos por la Gobernación del Tolima, se actuaba con disponibilidad presupuestal, para nombrar docentes del Fondo Educativo Regional, fondo que administraba la educación con los recursos de la nación. Que igualmente, el periodo comprendido entre el 29 de marzo de 1993, hasta el 28 de febrero de 2014, al servicio del Municipio de Guamo Tolima, fue de carácter nacional porque partir del año 1993, la educación ya había sufrido el proceso de transformación y se encontraba totalmente a cargo de la Nación. Sin embargo, la certificación expedida por el Jefe de la Seccional de Educación de Adultos y Especial de la Secretaría de Educación del Departamento del Tolima y los actos de nombramiento, la vinculación de la señora Varón de Guzmán fue de carácter territorial, ante el departamento del Tolima y el municipio del Guamo.

Aunado a lo anterior, como se explicó en un acápite anterior, en relación con los Fondos Educativos Regionales – FER, los recursos provenientes de la Nación, cedidos a las entidades territoriales, eran incorporados por ellas a los presupuestos locales como de su propiedad exclusiva -renta exógena-, para el funcionamiento de Radicado: 11001 03 15 000 2020 03194 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 14 los referidos fondos, razón por la cual los tiempos de servicio acreditados por la señora Varón de Guzmán, deben tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento pensional.

La Sala tampoco advierte que la pensión reconocida exceda lo debido, conforme con la ley que resulta aplicable. En el caso concreto, se dispuso el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Luz Nelly Varón de Guzmán, en los siguientes términos: “SEGUNDO.- Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a Rita Nelly Varón de Guzmán, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional, esto es entre el 29 de julio de 2007 al 29 de julio de 2008, pero con efectos fiscales a partir del 25 de septiembre de 2011, por prescripción trienal.” Lo primero que debe indicarse es que el recurso extraordinario de revisión, la UGPP no mostró su inconformidad con las sumas a reconocer, pues sus alegaciones se centraron en los tiempos de servicios acreditados.

En todo caso, la Sala advierte que el reconocimiento pensional de la señora Varón de Guzmán, está acorde a la ley. Acorde con la sentencia de unificación CE-SUJ-SII- 11-2018 del 21 de junio de 2018, para liquidar la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales que el docente hubiese percibido en el año anterior al cumplimiento de los requisitos de tiempo y edad, vale decir los que regían para el momento en que consolidó el derecho y no de la época del retiro como ocurre en el caso del reconocimiento de las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que conducen a mejorar en el monto de la pensión al momento de la desvinculación, de conformidad con lo establecido por el artículo 4º de la Ley 4ª de 196615 y el artículo 5º del Decreto reglamentario 1743 del mismo año. Así, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado reconoció a la señora Rita Nelly Varón de Guzmán una pensión gracia en cuantía del 75% del Ingreso Base de Liquidación, en la cual se debían incluir los factores salariales que devengó en el año de servicios anterior a la adquisición del estatus, esto es, el entre el 29 de julio de 2007 al 29 de julio de 2008, razón por la que se considera que esta acorde con el criterio fijado en la ley y la jurisprudencia. En suma, los cargos no prosperan y, en consecuencia, se impone declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 16 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con nro. 730012300020150038401. 15 “Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones.” Radicado: 11001 03 15 000 2020 03194 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 15 Condena en costas Lo primero que debe señalarse es que el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, fue modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, para prever que “Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”.

Sin embargo, el numeral cuarto del artículo 86 de la referida Ley 2080 de 2021, al referirse sobre su vigencia, precisó “en estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” Teniendo en cuenta que, en el caso concreto, el recurso extraordinario de revisión se encontraba en curso para la fecha en que entró en vigencia la Ley 2080 de 2021, no sería aplicable la modificación que introdujo al artículo 255 de la Ley 1437 de 2011.

En esa medida, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 16 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 numeral 8 17 del Código General del Proceso, no se condenará en costas a la parte recurrente, pues no se encuentran probadas en el proceso 18. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Quinta Especial de Decisión, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 16 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con nro. 730012300020150038401, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas. 16 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 17 ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 18 Al respecto, ver sentencia C- 157 del 21 de marzo de 2013, Corte Constitucional. Radicado: 11001 03 15 000 2020 03194 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 16 TERCERO: En firme esta providencia, devolver al despacho de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNANDEZ GÓMEZ (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Aclaro y Salvo Parcialmente el voto (Firmado electrónicamente) NICOLÁS YEPES CORRALES