CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-06641-00 Accionante: Jorge Roberto Enríquez Ramos Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por Jorge Roberto Enríquez Ramos, a través de apoderada, en contra del Tribunal Administrativo de Nariño. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 22 de octubre de 20252 la parte actora interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño, debido a que, a través de la sentencia de segunda instancia del 28 de marzo de 2025, revocó la decisión de primera instancia del 23 de mayo de 2022, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda para, en su lugar, declarar de oficio la excepción de caducidad y, en consecuencia, negarlas, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 52001-33-33-002-2019-00195-00/01. 2.
Hechos 2.1. El hoy accionante interpuso demanda3 contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio E- 00001-201904228-CASUR Id. 404628 del 27 de febrero de 2019. A título de 1 Índice 2 de SAMAI, certificado 2F9D414856FB14EF 96E90B5475BEDADC E257E122159B4BA5 F9C81E4B89408ECA. 2 Índice 3 de SAMAI, certificado 02631F88F9E0C68E A6E1BC22A320FEE4 B39C9189F6EEEE2F A669D62BAB05F4CA. 3 Archivo denominado “002 Expediente digitalizado”, carpeta “000 Cuaderno 1era instancia […]”, visible a índice 10 de SAMAI, certificado EBAC3C88222D8799 F7DE5FE29D610016 6D3555646B1DC7B0 68123540D7955BF4. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06641-00 Accionante: Jorge Roberto Enríquez Ramos Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia restablecimiento del derecho solicitó, entre otras cosas, ordenar a la referida entidad reliquidar, de forma indexada, su asignación de retiro en un 77% de lo que devenga un intendente jefe de la Policía Nacional, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 1091 de 1995, respecto a la forma de liquidación de las primas de servicios, vacaciones y navidad, desde el 4 de febrero de 2014. 2.2.
El 23 de mayo de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, en sentencia de primera instancia, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad del acto administrativo demandado y condenar, entre otras cosas, a CASUR a reajustar la asignación de retiro del hoy accionante, de acuerdo con el artículo 13 del Decreto 1091 de 1995, en cuanto a las doceavas de las partidas correspondientes a las primas de servicios, navidad y vacaciones, más el reajuste de las partidas de subsidio de alimentación, primas de navidad, de servicios y de vacaciones reconocidas en dicha prestación, en los términos en que han sido y sean reajustadas para el personal en actividad que ostente el mismo grado del demandante, desde el año 2013 hasta la fecha de la sentencia y en lo sucesivo; y ordenó el pago del retroactivo causado.
Igualmente, declaró la prescripción de las diferencias causadas con antelación al 13 de febrero de 2016. 2.3. De su lado, el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 28 de marzo de 20254, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del 23 de mayo de 2022, en el sentido de revocarla para, en su lugar, declarar de oficio la excepción de caducidad y, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante sostuvo que: 3.1. La autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, porque para fundamentar su decisión de declarar la caducidad del medio de control aplicó el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, norma que no había entrado en vigencia al momento de proferirse la sentencia objeto de censura, el 28 de marzo de 2025. 4 Archivo denominado “020 Sentencia2da Instancia Caducidad”, visible a índice 10 de SAMAI, certificado EBAC3C88222D8799 F7DE5FE29D610016 6D3555646B1DC7B0 68123540D7955BF4. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06641-00 Accionante: Jorge Roberto Enríquez Ramos Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.2.
El Tribunal Administrativo de Nariño desconoció que la Corte Constitucional, mediante Auto 841 de 2025, resolvió suspender la aplicación de la totalidad de la Ley 2381 de 2024. En consecuencia, los efectos del artículo 86 ibidem no pueden ser aplicados a la situación fáctica del actor. 4. Pretensiones de la acción La parte accionante textualmente solicitó lo siguiente: “1.
Se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del señor JORGE ROBERTO ENRIQUEZ RAMOS al interior del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho identificado con número de radicado 52001-33-33-002-2019-00195-00. 2. Consecuencia del amparo constitucional, se solicita respetuosamente ordenar al Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño dictar nueva sentencia al interior del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho identificado con número de radicado 52001-33-33-002-2019-00195-00 teniendo en cuenta la protección constitucional predicada en la presente acción.”5 (Resaltado original del texto). 5.
Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 24 de octubre de 20256 el despacho ponente admitió la acción de tutela y vinculó al Juzgado Segundo Administrativo de Pasto y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR). También dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2.
El Tribunal Administrativo de Nariño7 sostuvo que la providencia censurada está debidamente motivada en aspectos jurídicos y fácticos, y que en ella se efectuó una relación detallada de la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso concreto. Finalmente, aseveró que no se configuran los requisitos de procedencia y procedibilidad previstos por la jurisprudencia constitucional. 5.3.
El Juzgado Segundo Administrativo de Pasto8 relató las actuaciones surtidas en esa instancia y afirmó que la acción de tutela es improcedente al no cumplir el 5 Índice 2 de SAMAI, certificado 2F9D414856FB14EF 96E90B5475BEDADC E257E122159B4BA5 F9C81E4B89408ECA, folio 1. 6 Índice 5 de SAMAI, certificado B5EF81DFFC0A1E68 BA4CEEAAF5BF9903 49D5EF2F8643776E 2CC3DE00736F0D47. 7 Índice 10 de SAMAI, certificado 348EB804DC08A33C 022A61980EEF5350 2EF63D949D604949 E3353B2702D6764B. 8 Índice 11 de SAMAI, certificado 9FE7F52C1C2B590F 8105866D24E2D8F1 5EAE27FEA9A0EC66 EE99257F0770E9BA. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06641-00 Accionante: Jorge Roberto Enríquez Ramos Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia requisito de relevancia constitucional, porque se trata de un aspecto netamente procesal ya discutido y resuelto, que no se halla relacionado con el derecho de acceso al debido proceso, sino básicamente con una inconformidad respecto de la decisión adoptada en derecho. 5.4.
CASUR9 señaló que no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor. Finalmente, sostuvo que se acredita la falta de legitimación en la causa por pasiva de dicha entidad, razón por la cual solicitó su desvinculación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Jorge Roberto Enríquez Ramos en contra del Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos 9 Índice 12 de SAMAI, certificado 4EB2E7D1CEB7CEAC 6FE5B5CAFB74C220 D60512A2585DA372 ABCC08D038AC4DF1. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06641-00 Accionante: Jorge Roberto Enríquez Ramos Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia requisitos de procedibilidad10 y de procedencia11 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.12 En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber13: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202214, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 10 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 11 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 12 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 13 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 14 Sentencia SU-215 del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06641-00 Accionante: Jorge Roberto Enríquez Ramos Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.2. Para la Sala, resulta evidente que los cargos referidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.3.
En el caso concreto, el señor Enríquez Ramos cuestiona, en esencia, que el Tribunal Administrativo de Nariño i) incurrió en un defecto sustantivo, pues fundamentó la declaración de caducidad del medio de control en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, norma que no había entrado en vigencia al momento de proferirse la sentencia censurada, el 28 de marzo de 2025; y ii) desconoció que la Corte Constitucional, mediante Auto 841 de 2025, suspendió la aplicación de la totalidad de dicha ley, razón por la cual los efectos del artículo 86 ibídem no podían extenderse a su situación fáctica. 4.4.
Pues bien, al verificar los argumentos contenidos en la sentencia de segunda instancia del 28 de marzo de 2025, emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño, se observa el siguiente análisis textual: “[…] 1.4. Respecto a la aplicación temporal de la Ley 2381 de 2024, el Consejo de Estado en sentencia de 2 de octubre de 2024 indicó: “Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20246 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1.° de julio de 2025.
Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025. […] Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.
Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 1997”. 1.5. Es así, que el Tribunal comparte lo expuesto por el Consejo de Estado frente a la práctica del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, en el sentido de que dicha norma resulta aplicable desde su promulgación, 16 de julio de 2024. 2.
CASO CONCRETO. 2.1. En el presente asunto se tiene acreditado lo siguiente: 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06641-00 Accionante: Jorge Roberto Enríquez Ramos Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.2. En conclusión, la demanda fue radicada cuando ya habían pasado más de 5 años contados a partir del reconocimiento del derecho pensional, configurándose la caducidad para el ejercicio del medio de control. 2.3.
Para el caso, en gracia de discusión, -pese a que el ar. 86 de Ley 2381 de 2024 es precisa en indicar que el término de 5 años se cuenta a partir del reconocimiento pensional-, incluso de considerar la fecha de notificación del acto administrativo de reconocimiento pensional, habría operado la caducidad del medio de control. 2.4. Así, el Tribunal precisa que, si bien el acto administrativo de reconocimiento de la pensión no fue demandado, lo cierto es que la acción administrativa adelantada por la parte demandante para lograr la reliquidación de su asignación y que dio lugar al acto que ahora se demanda, se ejerció por fuera del término de los cinco (5) años establecido en el art. 86 de la Ley 2381 de 2024, de ahí que, se encuentre configurada la caducidad del medio de control.”15 (Resaltado original del texto). 4.5.
Luego de lo relatado, se advierte que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados y resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia censurada. Pues bien, el Tribunal Administrativo de Nariño, con fundamento en la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado que expresamente citó, determinó que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se encuentra vigente desde el momento en que fue sancionada dicha ley, esto es, el 16 de julio de 2024, fecha de su publicación en el Diario Oficial 52.819,16 ya que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común a partir del 1.º de julio de 2025.
Así las cosas, afirmó que la regla de caducidad de 5 años contenida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 aplica a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma, como lo era el sub lite. Por lo tanto, 15 Archivo denominado “020 Sentencia2da Instancia Caducidad”, visible a índice 10 de SAMAI, certificado EBAC3C88222D8799 F7DE5FE29D610016 6D3555646B1DC7B0 68123540D7955BF4. 16 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06641-00 Accionante: Jorge Roberto Enríquez Ramos Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia determinó que la demanda fue radicada cuando ya habían transcurrido más de 5 años desde el reconocimiento del derecho pensional, configurándose la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado. 4.6.
Finalmente, el accionante aduce que el tribunal desconoció el auto 841 de 2025 emitido por la Corte Constitucional, razón por la cual, en su concepto, los efectos del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 no pueden ser extendidos a su situación fáctica. Al respecto, la Sala advierte que la decisión objeto de reproche en esta oportunidad data del 28 de marzo de 2025, mientras que el auto alegado por el actor como inobservado fue proferido por la Corte Constitucional el 17 de junio de 2025, esto es, de forma posterior. 4.7.
Así, para esta Subsección es claro que el accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, los reproches contenidos en su escrito de tutela buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el proceso de nulidad y restablecimiento, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la acogida por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso 52001-33-33-002-2019-00195-00/01.
Cuestión distinta es que la parte accionante no comparta el sentido de la decisión adoptada, aspecto que desborda el ámbito de competencia del juez constitucional, en tanto no le corresponde definir la forma en que el juez natural debe decidir. Se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada17, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario18. 5.
En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente. 17 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 18 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06641-00 Accionante: Jorge Roberto Enríquez Ramos Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado