CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad Radicación: 11001032500020180113800 (4014-2018) Demandante: Leydy Johanna Erazo Cruz Decisiones: Admitir coadyuvancias / Reponer el auto del 12 de mayo de 2023 que dispuso tramitar el presente asunto mediante sentencia anticipada __________________________________________________________________ Asunto El despacho procede a pronunciarse sobre (i) solicitudes de coadyuvancia a favor de la parte demandada y (ii) recursos de reposición y súplica presentados contra la fijación del litigio contenida en el auto del 12 de mayo de 2023, que dispuso el trámite de sentencia anticipada.
I. Resumen del caso 1. La demanda 1. En el sub judice se demanda el Acta del 22 de abril de 2014, «por medio de la cual se decide sobre el pago de la mesada 14 a los pensionados del Ministerio de Defensa -Secretaría General - Dirección Administrativa - Grupo de Prestaciones Sociales […]»1, suscrita por la directora administrativa y la coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa.
La parte demandante argumentó lo siguiente: 1.1. Al ordenar el pago de la mesada 14 a favor de los pensionados del Ministerio de Defensa, la directriz administrativa acusada desconoció el Acto Legislativo 01 de 2005 que eliminó, a partir de su vigencia, ese beneficio para las pensiones que superaran los 3 salarios mínimos, «sin distinción del régimen pensional». 1.2.
El acta está falsamente motivada porque en ella se asegura que la mesada 14 siguió vigente para los miembros de la Fuerza Pública, debido a que su régimen salarial y prestacional es de naturaleza especial o exceptuado, lo cual no es cierto, porque a partir de la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2005, se entienden derogadas todas las normas que preveían la mesada adicional, incluyendo el artículo 41 del Decreto 4433 de 2004, que la establecía a favor de los uniformados. 1.3.
La directora administrativa y la coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales de la Unidad de Gestión General del Ministerio no tenían competencia para ordenar, a través del Acta del 22 de abril de 2014, el pago de la mesada adicional de junio que había sido eliminada por el acto legislativo anotado, porque solo el constituyente derivado podía derogar lo establecido en él. 1 Subraya la Sala. 2 Demandante: Leydy Johana Herazo Cruz Radicado: 11001-03-25-000-2018-01138-00 (4014-2022) 1.4.
El acta acusada afecta el erario y la «sostenibilidad financiera del sistema pensional […] porque las pensiones a cargo del Ministerio de Defensa [en su totalidad] están a cargo […] del Estado […], sus beneficiarios no aportan a[l] sistema de seguridad social, como si pasa en las pensiones del régimen general, de tal manera que es con los tributos del pueblo colombiano con lo que se dispuso el pago de una mesada prohibida por la Constitución y no con los aportes de los pensionados de ese sector, [cuyos desembolsos] desangran lentamente los ingresos de la Nación».
En este punto agregó, que el propósito del constituyente derivado al eliminar la mesada 14 fue justamente el de adoptar una medida para hacerle frente a los graves problemas que se presentan en materia de financiación del pasivo pensional. 1.5. Estos argumentos «deben extenderse a las cajas CREMIL y CASUR […] [porque] estas entidades han acatado las directrices generales del Ministerio de Defensa Nacional plasmadas en el acta del 22 de abril que se demanda». 1.6.
La parte actora finalmente señaló que la idea de demandar el acta del 22 de abril de 2014 le surgió luego de leer el fallo del 18 de junio de 2018, proferido por el Juzgado 22 Administrativo de Bogotá, en el expediente 2017-388-00, que (i) negó las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que pedía el reconocimiento de la mesada 14 a favor de un uniformado y (ii) ordenó remitir copia del expediente a la Fiscalía, a la Procuraduría y a la Contraloría para que «verifi[caran] si deb[ían] iniciar» las investigaciones a que hubiere lugar, en contra de las servidoras públicas que suscribieron el acta demandada y de los demás funcionarios que hayan aplicado o sigan aplicando la referida acta, «generando un presunto detrimento patrimonial». 2.
Contestación a la demanda 2. Con miras a defender la legalidad del acto administrativo demandado y oponerse a las razones de la demanda, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR contestó la demanda en forma oportuna2, en la que argumentó, en esencia, que el pago de la mesada 14 a favor de los miembros de la Fuerza Pública es procedente, porque, aunque el Acto Legislativo 01 de 2005 eliminó a partir de su vigencia ese beneficio para las pensiones que superaran los 3 salarios mínimos, lo cierto es que dicha reforma constitucional estableció que el régimen salarial y prestacional de la Fuerza Pública es de naturaleza especial o exceptuado. 3.
El Ministerio de Defensa contestó la demanda de manera extemporánea3. En consecuencia, el despacho precisa que es improcedente estudiar los argumentos expuestos el 22 de abril de 2019 en el escrito radicado por la apoderada de esa entidad. II. Actuaciones procesales relevantes 4. Luego de admitida la demanda y agotados los traslados correspondientes, mediante auto de ponente del 7 de julio de 2021, este despacho decretó la medida 2 A través de memorial de 06/03/2019, según el índice 17 de SAMAI. 3 A través de memorial de 22/04/2019, según los índices 19, 20 y 21 de SAMAI. 3 Demandante: Leydy Johana Herazo Cruz Radicado: 11001-03-25-000-2018-01138-00 (4014-2022) cautelar de suspensión provisional del acta acusada, decisión que fue recurrida en súplica por la parte demandada y sus coadyuvantes.
A través de auto del 28 de julio de 2022, con ponencia del consejero César Palomino Cortés, la Subsección negó el recurso de súplica y confirmó la medida cautelar de suspensión provisional. El 31 de agosto de 20224, el Ministerio de Defensa Nacional solicitó aclaración del auto del 28 de julio de 2022 que resolvió el recurso de súplica. 5.
A través de auto del 13 de septiembre de 2022 el despacho sustanciador resolvió negativamente las excepciones formuladas por la parte demandada. Por medio de auto del 19 de septiembre de 2022, a solicitud de la parte demandante, se resolvió abrir el trámite incidental al que alude el artículo 238 de la Ley 1437 de 2011, para verificar el presunto incumplimiento de la medida cautelar decretada a través de providencia del 7 de julio de 2021, consistente en la suspensión provisional del acta acusada. 6.
Por medio de auto del 12 de mayo de 2023, el despacho dispuso el trámite de sentencia anticipada, en el que resolvió: 6.1. Negar la solicitud de la parte demandante para que se oficiara al Ministerio de Defensa, a CASUR y a CREMIL para que remitan a este proceso, certificación en la que conste: (i) el número de uniformados a los que se les ha pagado la mesada 14 luego de la expedición del acta acusada, (ii) los montos desembolsados por ese concepto y (iii) las constancias de las asignaciones o disponibilidades presupuestales del Ministerio de Hacienda para tales efectos, porque el presente asunto es de puro derecho, ya que la litis objeto de este proceso se resuelve a partir del examen de legalidad del Acta del 22 de abril de 2014 y por ende, traer dichos informes o certificados al proceso resulta innecesario. 6.2.
Incorporar las pruebas documentales recaudadas en el trámite incidental, que se ordenó abrir mediante auto del 19 de septiembre de 2022 para verificar el presunto incumplimiento de la medida cautelar decretada a través de providencia del 7 de julio de 2021, consistente en la suspensión provisional del acta acusada. 6.3. Fijar el litigio de la siguiente manera: «definir si el Acta del 22 de abril de 2014 que se acusa, al ordenar el pago de la llamada mesada 14 a favor de los uniformados de las Fuerzas Militares que gocen de asignación de retiro o pensión, desconoce lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, que eliminó a partir de su vigencia ese beneficio para las pensiones que superaran los 3 salarios mínimos».
(Subraya el Despacho). 6.4. En firme las medidas atrás señaladas -porque no se presentaron recursos en su contra-, se ordenó que, por Secretaría, sin necesidad de una nueva providencia, se corriera traslado a las partes para que presentaran sus alegatos conclusivos y al Ministerio Público para que si a bien lo tuviera presentara su concepto. 6.5.
Por último, se dispuso reconocer como coadyuvante de la parte demandante a Henry Alfredo Bustos Caicedo y como coadyuvantes de la parte demandada a Carlos Enrique Forero Sánchez, Carlos Muñoz Ramírez, Edwin Guzmán Colorado, 4 Por medio de memorial visible en el índice 71 de SAMAI. 4 Demandante: Leydy Johana Herazo Cruz Radicado: 11001-03-25-000-2018-01138-00 (4014-2022) Diego Mauricio Celemín Romero, Hernando Saavedra Sanabria, Neftalí Solano Avellaneda, Juan Pablo Cortés Cotes, Pedro Vicente Traslaviña Sánchez, Dany Daniel Melo, José Orlando Rivas Díaz, la Asociación Nacional de Personal de la Fuerza Pública Pensionados por el Ministerio de Defensa Nacional «General Gabriel Paris», Orlando Augusto Ocampo Herrera y Jaime Cáceres Muñoz. 7.
Finalmente, debido a un error secretarial, el cuaderno de medidas cautelares fue remitido a este despacho, sin que se hubiese resuelto la solicitud de aclaración presentada por el Ministerio de Defensa. Por consiguiente, en aplicación del artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 que ordena al juez de lo contencioso- administrativo adoptar las medidas que se consideren necesarias para sanear el proceso en cada una de sus etapas, se dispuso, a través de auto del 15 de mayo de 2023, devolver el cuaderno de medidas cautelares al despacho del consejero César Palomino Cortés, para que tramite la referida solicitud de aclaración. III.- Nuevas solicitudes de coadyuvancia 8.
Para coadyuvar a la parte demandada se han dirigido al expediente William Cañón Velandia5 (el 12 de mayo de 2023) y Gustavo Andrés Ruiz Beltrán6, Nikolay Davis Orlando Romanovsky Camacho7, Yuldor Einsemhower Morales Carranza8, Wilmar Jonathan Calderón Arias9, Sergio Ramírez Cañón10, Sandro Andrés Babativa11, Sandra Milena Corredor Alzate12, Sair Yezid Buitrago Arias13, Óscar Mauricio Madrigal14, Martha Liliana Porras15, María Margarita Casas16, Luis Antonio Rubiano Ramírez17, Jaime Orlando Rojas Fajardo18, Fabián Rodolfo Gómez Urrea19, Eliacib Vesga Gómez20, Eilen Stefany Cárdenas Corredor21, Eduardo Enrique Herazo Machado22, Daniel Alexander Reyes Manrique23, Camilo Andrés Díaz24 y Andersson Sebastián Parra Vega25 (el 7 de julio de 2023). 9.
Respecto de la figura de la coadyuvancia el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011 señala que «en los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado». Agrega la norma, que «el coadyuvante podrá independientemente 5 Índice 143 de SAMAI. 6 Índice 148 de SAMAI. 7 Índice 183 de SAMAI. 8 Índice 184 de SAMAI. 9 Índice 184 de SAMAI 10 Índice 184 de SAMAI. 11 Índice 184 de SAMAI. 12 Índice 184 de SAMAI. 13 Índice 184 de SAMAI. 14 Índice 184 de SAMAI. 15 Índice 184 de SAMAI. 16 Índice 184 de SAMAI. 17 Índice 184 de SAMAI. 18 Índice 184 de SAMAI. 19 Índice 184 de SAMAI. 20 Índice 184 de SAMAI. 21 Índice 184 de SAMAI. 22 Índice 184 de SAMAI. 23 Índice 184 de SAMAI. 24 Índice 184 de SAMAI. 25 Índice 184 de SAMAI. 5 Demandante: Leydy Johana Herazo Cruz Radicado: 11001-03-25-000-2018-01138-00 (4014-2022) efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta». 10.
Como se expuso en el fundamento jurídico núm. 6, en este expediente, mediante auto del 12 de mayo de 2023 se ordenó el trámite de la sentencia anticipada de acuerdo con el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011. Esto significó que, una vez trabada la litis, se prescindiera de la audiencia inicial, pues la norma en mención permite acudir a dicha figura antes de efectuar tal diligencia. 11.
En ese sentido, la interpretación armónica de los artículos 182A y 223 de la Ley 1437 de 2011 permite concluir que, cuando se prescinde de la audiencia inicial porque se configuran los supuestos para ordenar el trámite de la sentencia anticipada, la intervención del coadyuvante también procede en este último escenario. En efecto, a diferencia de la audiencia inicial que es convocada por el magistrado ponente y, por ende, se notifica con antelación a las partes e incluso a terceros con miras a una eventual solicitud de coadyuvancia, la decisión de someter el proceso al trámite de la sentencia anticipada tiene la particularidad de surgir a la vida jurídica con la configuración de los requisitos del artículo 182A del CPACA, sustentados en la respectiva providencia. Por lo que, una vez proferido el auto que ordena impartir dicho trámite sería el momento procesal en que el interesado en coadyuvar tendría conocimiento de la oportunidad para solicitar su intervención. Por dichas razones, el límite temporal para tal efecto se extiende hasta el momento en que dicha providencia adquiere fuerza ejecutoria26. 12.
En el presente caso, el trámite de sentencia anticipada se ordenó por medio de auto del 12 de mayo de 2013, el cual no está en firme porque fue objeto del recurso de reposición y en subsidio el de súplica presentados por 5 intervinientes, por consiguiente, es procedente admitir las coadyuvancias referenciadas en el fundamento jurídico núm. 8 de esta providencia. IV.- Recursos de reposición y en subsidio de súplica contra el auto del 12 de mayo de 2023 que dispuso el trámite de sentencia anticipada 1.
El contenido de los recursos 13. El Ministerio de Defensa, CASUR y CREMIL y, William Cañón Velandia y Edwin Guzmán Colorado, coadyuvantes de la parte demandada, presentaron recurso de reposición y en subsidio de súplica, contra el auto del 12 de mayo de 2023 que dispuso el trámite de sentencia anticipada. A continuación, se resumen los argumentos de los recurrentes: 13.1.
El Ministerio de Defensa solicitó ampliar la fijación del litigio para que al definir el fondo del asunto, de manera previa, se examine la naturaleza del acta demandada porque considera que (i) no comporta un acto administrativo definitivo, por lo que no puede ser enjuiciada ante esta jurisdicción, por cuanto de su 26 El mismo criterio se expuso en las providencias del 8 de agosto de 2022 (expediente 2022-68- 00, con ponencia de la consejera Rocío Araújo Oñate), del 10 de marzo de 2023 (expediente 2022- 151-00, con ponencia del consejero Pedro Pablo Vanegas Gil) y del 12 de abril de 2023 (expediente 2022-288-00, con ponencia del consejero Pedro Pablo Vanegas Gil). 6 Demandante: Leydy Johana Herazo Cruz Radicado: 11001-03-25-000-2018-01138-00 (4014-2022) contenido no se observa una manifestación de la voluntad de la administración dirigida a crear, modificar o extinguir la situación de los pensionados del Ministerio de Defensa, (ii) la referida acta da cumplimiento a una norma que regula la materia, Decreto 4433 de 2004, ordenando el pago de una prestación a determinada población, (iii) lo que dispuso el acta del 22 de abril de 2014 fue darle cumplimiento a la norma mencionada, realizando una interpretación exegética y teleológica del Acto Legislativo 001 de 2005 y los preceptos aplicables al régimen de la Fuerza Pública, también soportada en el concepto emitido por el Ministerio del Trabajo del 25 de noviembre de 2013, y (iv) el acta no puede ser un acto administrativo porque al director administrativo y al coordinador del Grupo de Prestaciones Sociales de la Dirección Administrativa del Ministerio, no tienen competencias regulatorias, sino únicamente para ordenar el pago de las pensiones, sustituciones, cuotas partes pensionales y bonos pensionales del personal de la Unidad de Gestión General, del Comando General de las Fuerzas Militares, las Fuerzas Militares, la Dirección General Marítima y del personal civil no uniformado de la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional y el personal de la Policía Nacional al servicio de la Justicia Penal Militar, por delegación del artículo 2 de la Resolución 160 de 2012 del Ministerio de Defensa. 13.2.
El Ministerio de Defensa, CREMIL, CASUR y Edwin Guzmán Colorado, alegaron que el auto recurrido adolece de incongruencia, porque el litigio debe fijarse únicamente en torno a establecer si el Acta del 22 de abril de 2014, desconoce el Acto Legislativo 01 de 2005, ya que ordenó el pago de la mesada 14 a favor de los pensionados del «Ministerio de Defensa-Secretaría General-Dirección Administrativa-Grupo de Prestaciones Sociales», puesto que las órdenes impartidas en dicha circular cobijan exclusivamente a los pensionados de la referida cartera ministerial.
En ese orden de ideas, no comparten que, en el problema jurídico formulado en la providencia recurrida, se hubiese anunciado que se iba a indagar si la directiva demandada es vulneradora del mencionado acto legislativo por también ordenar el pago de la mesada 14 a los uniformados de las Fuerzas Militares con asignación de retiro, porque este sector no es destinatario del acto administrativo demandado. 13.3.
Finalmente, William Cañón Velandia argumentó que en la forma como se propone el litigio, «se incurre en el mismo yerro en que se incurrió en el auto del 7 de julio de 2021, que decretó la medida cautelar de suspensión provisional, porque se parte erróneamente del supuesto inexistente que a partir de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 se eliminó a los miembros de la Fuerza Pública el beneficio de la mesada 14, supuesto que […] es inexistente y erradamente formulado, por cuanto el litigio jurídico se debe plantear es a partir de determinar si en el Acto Legislativo […] se excluyó, o no, a la Fuerza Pública de todas, o varias, o ninguna de las modificaciones introducidas al artículo 48 Constitucional […], para determinar ahí sí, si el acto administrativo demandado […] violó, o no, tal Acto Legislativo […]». 2.
Oposición a los recursos 14. La parte demandante se opuso a los recursos de reposición y en subsidio de súplica, alegando que (i) la razón por la que en la demanda no se distinguió entre asignaciones de retiro y pensiones del personal de la Fuerza Pública, es porque la 7 Demandante: Leydy Johana Herazo Cruz Radicado: 11001-03-25-000-2018-01138-00 (4014-2022) asignación de retiro es una modalidad de pensión, (ii) el hecho de que las pensiones de la Fuerza Pública las pague el Ministerio de Defensa y que las asignaciones de retiro las paguen las cajas CREMIL y CASUR, es apenas un procedimiento administrativo que en nada altera la naturaleza jurídica de esas prestaciones y que no implica que por eso sean diferentes, (iii) el acta demandada sí es un acto administrativo definitivo, porque ordena el pago de la mesada 14 que había sido suspendido años atrás, e incluso ordena pagar los respectivos retroactivos y (iv) los argumentos de los recurrentes son tesis o razonamientos de defensa, que no pueden ser analizados en esta oportunidad, sino al resolver el fondo del asunto. 3.
Pronunciamiento del despacho 3.1. Competencia, oportunidad y procedibilidad de los recursos de reposición y súplica interpuestos 15. De conformidad con el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011 -modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021- el recurso de reposición procede contra todos los autos proferidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo norma legal en contrario, y para su trámite y oportunidad debe acudirse a las regulaciones del Código General del Proceso. 16.
El Código General del Proceso en su artículo 318 señala que el recurso de reposición debe interponerse por escrito con la expresión de las razones que lo sustenten, dentro de los 3 días siguientes a la notificación del auto -cuando este se profiera por fuera de audiencia-, y en el artículo 319 informa que cuando sea procedente formularlo por escrito se resolverá previo traslado a la parte contraria por 3 días como lo prevé el artículo 110, el cual a su vez hace alusión a los traslados que deban surtirse por fuera de audiencia, los cuales se harán en secretaría por el término de 3 días y no requerirá auto ni constancia en el expediente. 17.
El numeral 2 del artículo 246 de la Ley 1437 de 2011 -modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021- indica que el recurso de súplica procede, entre otros autos, contra aquellos dictados por el magistrado ponente «enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios»; en cuanto a su interposición y decisión los literales a) y c) ídem señalan que podrá interponerse directamente o en subsidio del de reposición y que, si el auto recurrido se notificó por estado, la súplica debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien profirió el auto impugnando dentro de los 3 días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición; que el escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la secretaría por 2 días a disposición de los demás sujetos procesales, sin necesidad de auto que así lo ordene; que surtido este, el secretario pasará el expediente o sus copias al competente para decidir según el efecto en que deba surtirse y que será decidido por los demás integrantes de la sala, sección o subsección de la que haga parte quien profirió el auto recurrido, siendo ponente el magistrado que siga en turno. 18.
Es importante precisar que, el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 -modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021- al hacer referencia a los autos apelables 8 Demandante: Leydy Johana Herazo Cruz Radicado: 11001-03-25-000-2018-01138-00 (4014-2022) menciona: 1) el que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo, 2) el que por cualquier causa le ponga fin al proceso, 3) el que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales.
El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público, 4) el que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios, 5) el que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar, 6) el que niegue la intervención de terceros, 7) el que niegue el decreto o la práctica de pruebas y 8) los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial. 19.
De acuerdo con todo lo anterior, la decisión sobre la fijación del litigio - establecida en el auto que en los términos del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, adopta medidas y trámites para dictar sentencia anticipada-, sólo es susceptible del recurso de reposición y de este conoce la autoridad judicial que expidió la providencia objeto de impugnación, por lo tanto el despacho sustanciador tiene competencia para pronunciarse sobre tal decisión; no así en relación con el recurso de súplica, toda vez que por disposición del artículo 246 de la Ley 1437 de 2011 procede contra aquellos dictados por el magistrado ponente «enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios», listado en el que no está la fijación del litigio. 3.2 Resolución de los recursos a).
Sobre la naturaleza de acto definitivo del acta demandada 20. Como se expuso en el fundamento jurídico núm. 13.1, el Ministerio de Defensa solicitó ampliar la fijación del litigio para que en el fallo se defina la naturaleza del acta del 22 de abril de 2014 demandada, porque a su juicio no comporta un acto administrativo definitivo, por lo que no puede ser objeto de control de legalidad, por cuanto de su contenido no se observa una manifestación de la voluntad de la administración dirigida a crear, modificar o extinguir la situación de los pensionados de esa cartera ministerial, sino que da cumplimiento a una norma que regula la materia, que es el Decreto 4433 de 2004, ordenando el pago de una prestación a determinada población. 21.
El despacho no comparte esta tesis del Ministerio de Defensa, por las siguientes razones: 21.1. Esta no es la oportunidad para estudiar la aludida falencia -consistente en que el acta demandada no es un acto administrativo autónomo y definitivo, y por ende no es pasible de control judicial-, porque el remedio o antídoto procesal para sanear esa circunstancia en el evento en que en verdad sí constituya una irregularidad, está en el artículo 169, numeral 3, de la Ley 1437 de 2011, como causal de rechazo de la demanda, por consiguiente era deber del Ministerio de Defensa recurrir en reposición el auto admisorio de la demanda.
Veamos: «Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 9 Demandante: Leydy Johana Herazo Cruz Radicado: 11001-03-25-000-2018-01138-00 (4014-2022) 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3.
Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.» (Subrayas fuera de texto). 21.2. No obstante, en esta etapa procesal, en virtud de las potestades de saneamiento que detenta el despacho, de encontrarse acreditada la circunstancia de que el acta demandada no es un acto administrativo definitivo y por ende no es pasible de control judicial -ya que al tenor del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso conoce es de los litigios y controversias originados en actos-, lo procedente sería revocar parcialmente, o dejar sin efectos, el auto admisorio de la demanda y ordenar su rechazo en lo que a ese aspecto se refiere, mas no, estudiar esa presunta irregularidad bajo los contornos del recurso de reposición contra la fijación del litigio plasmada en el auto que dispone sentencia anticipada. 21.3.
Así pues, con la finalidad de estudiar y verificar la existencia de esta presunta irregularidad, es necesario señalar que desde el inicio mismo del acta de 22 de abril de 2014 demandada, las servidoras que la suscriben señalaron decidir sobre el pago de la mesada 14 a los pensionados del Ministerio de Defensa, por lo que sí contiene un mandato concreto, una manifestación de voluntad de la administración orientada a ordenar el pago de la mesada 14, como se aprecia a continuación: «ACTA POR MEDIO DE LA CUAL SE DECIDE SOBRE EL PAGO DE LA MESADA 14 A LOS PENSIONADOS DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- SECRETARIA GENERAL- DIRECCION ADMINISTRATIVA - GRUPO DE PRESTACIONES SOCIALES, QUE TIENEN DERECHO En Bogotá D.C., a los veintidós (22) días del mes de Abril de Dos Mil Catorce (2014) se reunieron la Directora Administrativa y la Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional, con el fin de analizar la viabilidad de pago de la Mesada 14 a los pensionados a cargo del Ministerio de Defensa Nacional – Unidad General que puedan tener derecho y a quienes no se les haya venido cancelando.
(Subraya el despacho). 21.4. Esta hipótesis se refuerza porque (i) en el contenido del acta, específicamente en sus considerandos núms. 5, 6 y 7, se lee que «el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional» dejó de pagar la mesada 14 a los miembros de las Fuerzas Militares pensionados por la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa, que no estuvieran en los parámetros interpretativos que dicha dependencia inicialmente extrajo del Acto Legislativo 01 de 2005, (ii) que ante ello, el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio solicitó concepto del Ministerio del Trabajo a través del oficio del 29 de octubre de 2013, y (iii) que el Ministerio del Trabajo, por medio de concepto del 25 de noviembre de 2013, señaló que sí era procedente pagar la mesada 14 a los miembros de la Fuerza Pública, en virtud de la naturaleza exceptuada de su régimen. 21.5.
Es importante tener en cuenta además, que en el considerando núm. 14 del acta, las servidoras que la suscriben invocan la norma que según ellas les otorga competencia para ordenar el pago de la mesada 14, así: «de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 2 de la Resolución No. 160 de 2012, la función de 10 Demandante: Leydy Johana Herazo Cruz Radicado: 11001-03-25-000-2018-01138-00 (4014-2022) ordenar el pago, entre otras, de las mesadas pensionales dentro de las cuales se encuentra la llamada mesada 14 o mesada de mitad de año, es del Coordinador del Grupo de Prestaciones Sociales de la Dirección Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional». 21.6.
Finalmente, el despacho resalta que, en el capítulo de conclusiones, el acta establece verdaderas órdenes orientadas a pagar la mesada 14 a los pensionados del Ministerio de Defensa a quienes les fue suspendido dicho beneficio, e incluso, establece una directriz para cancelar los retroactivos a que hubiere lugar y para contabilizar los términos de prescripción, como se muestra a continuación: «Con fundamento en el Análisis Jurídico arriba expuesto, las suscritas funcionarias, Concluyen: 1.
Es jurídicamente viable proceder a ordenar el pago con cargo al presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional, de la llamada Mesada 14 o Mesada de Mitad de año, prevista en el numeral 41.1 del artículo 41 del Decreto 4433 de 2004, a favor de los miembros de las Fuerzas Militares pensionados o que se llegaren a pensionar por el Ministerio de Defensa Nacional que tengan derecho a ella, de conformidad con las razones expuestas en el análisis jurídico hecho en la presente acta. 2.
Es jurídicamente viable proceder a ordenar el pago de la llamada Mesada 14 de Mitad de Año, prevista en el numeral 4.1 del artículo 41 del Decreto 4433 de 2004, a favor de los miembros de las Fuerzas Militares pensionados por el Ministerio de Defensa Nacional que tengan derecho a ella, a quienes no se les haya venido pagando de conformidad con el criterio que venía siendo aplicado. 3.
De conformidad con el fenómeno de la prescripción consagrado en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004 en concordancia con el concepto emitido por el Ministerio del Trabajo, es jurídicamente viable proceder a ordenar el pago de las sumas causadas por concepto de la llamada Mesada 14 o de Mitad de Año, prevista en el numeral 4.1 del artículo 41 del Decreto 4433 de 2004, sin solución de continuidad, esto es, procediendo a cubrir las sumas adeudadas por los últimos tres (3) años contados a partir del 25 de noviembre de 2013 fecha del concepto emitido por el Ministerio de Trabajo y en consecuencia se deberá proceder a ordenar el pago de las mesadas adeudadas por este concepto desde el 25 de noviembre de 2010. 4.
Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 43 del Decreto 4433 de 2004, con relación a la interrupción de la prescripción que pudo haber ocurrido por la presentación del reclamo correspondiente ante la autoridad competente, evento en el cual se procederá mediante comunicación de la Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales de la Dirección Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional, a resolver cada situación particular y concreta».
(Subraya el despacho). 22. En atención a lo previamente consignado, no hay lugar a reponer el auto del 12 de mayo de 2013 que dispuso el trámite de la sentencia anticipada, para ampliar la fijación del litigio con miras a que en el fallo se defina la naturaleza del acta del 22 de abril de 2014 demandada, porque como quedó expuesto, es un verdadero acto administrativo definitivo. b) Sobre la incongruencia de la fijación del litigio plasmada en el auto que dispone el trámite de sentencia anticipada 23.
La técnica para la fijación del litigio en el proceso judicial implica una abstracción de los elementos principales en los que se sustenta la controversia jurídica suscitada entre el demandante (reflejada en los cargos de la demanda) y 11 Demandante: Leydy Johana Herazo Cruz Radicado: 11001-03-25-000-2018-01138-00 (4014-2022) el demandado (consignada en la oposición a los cargos de la demanda), motivo por el cual la fijación del litigio no puede abordar en detalle todos y cada uno de los elementos distintivos de la controversia pues ello, además de implicar una repetición de los cargos de la demanda y de la oposición, lo cual restaría el efecto útil a la fijación del litigio, llevaría a trascripciones interminables de difícil comprensión. 24.
En ese sentido, al momento de resolver la controversia jurídica, si bien debe guiarse por la fijación del litigio, el juez no puede dejar de pronunciarse sobre todos los cargos de la demanda, así como sobre todos los argumentos defensivos presentados por el demandado. En ese sentido, si la fijación del litigio establecida por el juez por su necesaria redacción sucinta no comprende todos y cada uno de los elementos argumentativos de la demanda y de la contestación no es indicativo de que en la decisión de fondo ellos no deban ser abordados, pues, se reitera, al haber sido plenamente identificados en la providencia en cuestión deben ser resueltos. 25.
Es por lo anterior que en el auto en el cual se verifican los presupuestos del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011 para dictar sentencia anticipada -providencia que ahora es objeto de impugnación- se establecen en detalle los cargos de la demanda y los argumentos defensivos del demandado a efectos de que sirvan como sustento integral de la fijación del litigio. 26.
En el caso en concreto, tal como se expuso en el fundamento jurídico núm. 6.3, el litigio se fijó de la siguiente manera: «definir si el Acta del 22 de abril de 2014 que se acusa, al ordenar el pago de la llamada mesada 14 a favor de los uniformados de las Fuerzas Militares que gocen de asignación de retiro o pensión, desconoce lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, que eliminó a partir de su vigencia ese beneficio para las pensiones que superaran los 3 salarios mínimos».
(Subraya el Despacho). 27. Por consiguiente, no son necesarios mayores raciocinios para advertir que los recurrentes tienen razón cuando aseguran que al fijar el litigio el despacho amplió el ámbito de aplicación del acta demandada, pues sus destinatarios son los «miembros de las Fuerzas Militares pensionados por el Ministerio de Defensa» y no los uniformados con asignación de retiro de la Fuerza Pública en general. 28.
En consecuencia, en la parte resolutiva se ordenará reponer el auto del 12 de mayo de 2013 que dispuso el trámite de la sentencia anticipada, para fijar de mejor manera el litigio, oportunidad que el despacho aprovechará para incluir otros aspectos de la litis, como los atinentes a la alegada falsa motivación y la competencia de la directora administrativa y de la coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa para adoptar este tipo de directrices. 29.
Así las cosas, el litigio se fijará en los siguientes términos: definir si el Acta del 22 de abril de 2014, al ordenar el pago de la mesada 14 a favor de los «miembros de las Fuerzas Militares pensionados o que se llegaren a pensionar por el Ministerio de Defensa», fue expedida con falsa motivación y con desconocimiento del Acto Legislativo 01 de 2005 y, establecer si la directora administrativa y la coordinadora 12 Demandante: Leydy Johana Herazo Cruz Radicado: 11001-03-25-000-2018-01138-00 (4014-2022) del Grupo de Prestaciones Sociales de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa, tenían competencia para adoptar las directrices contenidas en el acta acusada. 30.
La fijación del litigio así configurada, comprende todos los tópicos de la presente causa judicial, lo anterior no significa que al resolver el fondo del asunto, la corporación se limite a resolver los planteamientos propuestos, y que no se formulen problemas jurídicos secundarios o conexos, como el atinente a la determinación de la verdadera intención, propósito o finalidad del constituyente derivado al expedir el Acto Legislativo 01 de 2005, en punto a la exclusión del régimen de la Fuerza Pública.
Porque estos tópicos se derivan de los razonamientos formulados en la demanda y planteados por la parte demandada y, en sus respectivas coadyuvancias, por lo que en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, es una obligación de la Sala pronunciarse sobre cada uno de esos aspectos. 31. En esa medida, el despacho no acoge la propuesta formulada por William Cañón Velandia, en el sentido de incluir en la fijación del litigio un nuevo componente para establecer la verdadera intención, propósito o finalidad del constituyente derivado al expedir el Acto Legislativo 01 de 2005, en punto a la exclusión del régimen de la Fuerza Pública, porque ese será un aspecto que necesariamente deberá ser abordado en la sentencia. Contra esta decisión no procede recurso de súplica, porque como se expuso en el fundamento jurídico núm. 19 de esta providencia, por disposición del artículo 246 de la Ley 1437 de 2011 dicho medio de impugnación procede contra aquellos dictados por el magistrado ponente «enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios», listado en el que no está la fijación del litigio.
En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE Primero: Admitir las solicitudes de coadyuvancia a favor de la parte demandada, presentadas por William Cañón Velandia, Gustavo Andrés Ruiz Beltrán, Nikolay Davis Orlando Romanovsky Camacho, Yuldor Einsemhower Morales Carranza, Wilmar Jonathan Calderón Arias, Sergio Ramírez Cañón, Sandro Andrés Babativa, Sandra Milena Corredor Alzate, Sair Yezid Buitrago Arias, Óscar Mauricio Madrigal, Martha Liliana Porras, María Margarita Casas, Luis Antonio Rubiano Ramírez, Jaime Orlando Rojas Fajardo, Fabián Rodolfo Gómez Urrea, Eliacib Vesga Gómez, Eilen Stefany Cárdenas Corredor, Eduardo Enrique Herazo Machado, Daniel Alexander Reyes Manrique, Camilo Andrés Díaz y Andersson Sebastián Parra Vega.
Segundo: Reponer el auto del 12 de mayo de 2023, en el sentido de fijar el litigio en los siguientes términos: definir si el Acta del 22 de abril de 2014, al ordenar el pago de la mesada 14 a favor de los «miembros de las Fuerzas Militares pensionados o que se llegaren a pensionar por el Ministerio de Defensa», fue expedida con falsa 13 Demandante: Leydy Johana Herazo Cruz Radicado: 11001-03-25-000-2018-01138-00 (4014-2022) motivación y con desconocimiento del Acto Legislativo 01 de 2005 y, establecer si la directora administrativa y la coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa, tenían competencia para adoptar las directrices contenidas en el acta acusada.
Tercero: Abstenerse de dar trámite a los recursos de súplica por improcedentes, presentados por el Ministerio de Defensa, CASUR, CREMIL, William Cañón Velandia y Edwin Guzmán Colorado, en virtud de las consideraciones expuestas en los fundamentos jurídicos núms. 19 y 31 de esta providencia. Cuarto: Ordenar a la Secretaría de esta Sección que, una vez en firme las medidas adoptadas en los numerales anteriores, corra traslado a las partes e intervinientes para que presenten sus alegatos conclusivos, en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011.
Quinto: En la misma oportunidad señalada para que las partes presenten sus alegatos, el Ministerio Público también podrá presentar su concepto, si a bien lo tiene. Sexto: Ordenar a la Secretaría de esta Sección que, una vez ejecutoriado el presente auto, remita de inmediato al despacho sustanciador el expediente, para proveer sobre la expedición de la sentencia anticipada.
Séptimo: Ordenar a la Secretaría de esta Sección notificar la presente decisión por estado, de conformidad con lo previsto en los artículos 196 y 205 de la Ley 1437 de 2011. (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero de Estado en la plataforma de esta Corporación denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.