CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., 3 de julio de 2024 Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00127-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Alcaldía Mayor de Bogotá - Alcaldía Local de Usaquén y Alcaldía Municipal de La Calera.
Asunto: autoridad competente para asumir y adelantar un proceso administrativo por violación al régimen urbanístico. Falta de competencia de la Sala. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20212 procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen los siguientes antecedentes que dan origen al presunto conflicto de competencias: 1. El 4 de noviembre de 2015, la Oficina de Obras de la Alcaldía Local de Usaquén (Alcaldía Mayor de Bogotá) dio inicio al proceso administrativo SIACTUA 17529, por la presunta vulneración al Régimen Urbanístico y de Obras, debido a una obra clandestina adelantada en el «[…]Polígono 074 # 0.0, Ocupación 178, Coordenadas N: 118.089 E: 106.931, finca Las Lomitas». 2.
Por medio de la Resolución 487 del 1 de octubre de 2021, la Alcaldía Local de Usaquén resolvió declarar su falta de competencia para continuar adelantando el proceso administrativo SIACTUA 17529, debido a que encontró que el Polígono 074 # 0.0, Ocupación 178, Coordenadas N: 118.089 E: 106.931, finca Las Lomitas, pertenecía al municipio de La Calera. 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 11001-03-06-000-2024-00127-00 3.
El 30 de noviembre de 2021 fue emitida y aprobada una Acta de Deslinde entre el municipio de La Calera y el Distrito de Bogotá, en la que se consagró un limité dudoso. Por esta razón, el 6 de septiembre de 2022, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi remitió el expediente a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Congreso de la República, para que fuera dirimido el conflicto limítrofe territorial. 4.
El 11 de septiembre de 2023, la Oficina Jurídica de la Alcaldía de La Calera manifestó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y al Distrito de Bogotá que había pasado un año sin que la autoridad competente hubiera definido el conflicto territorial, por lo cual habría lugar a definir como límite provisional el trazado por el IGAC, a través del acta de deslinde del 20 de noviembre de 2021. 5.
En comunicación con radicado No. 2420SGEO-2023-0001372-EE del 22 de diciembre 2023, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi informó a la Alcaldía de La Calera que, teniendo en cuenta el límite geográfico provisional entre ese municipio y el Distrito de Bogotá, procedería a la respectiva actualización cartográfica de la línea límite entre los mencionados entes territoriales. 6.
Mediante Resolución 042 del 29 de enero de 2024, la Alcaldía Municipal de La Calera resolvió plantear conflicto de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil con el fin de que se determine la competencia para conocer y adelantar el proceso administrativo SIACTUA 17529, por cuanto considera que «[…] el predio denominado Finca Las Lomitas ubicado en el Polígono de Monitoreo 074, ocupación 178, No pertenece a la jurisdicción Municipal», sino que hace parte de Bogotá de conformidad con el límite provisional fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, el 3 de abril de 2024 la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 123 por el término de cinco días, desde el 5 hasta el 11 de abril, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
En este sentido, en el informe secretarial del 1 de abril de 2024 se hace constar que se comunicó por secretaría la existencia del conflicto de competencias al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), Alcaldía Mayor de Bogotá - Alcaldía Local de Usaquén, Alcaldía Municipal de La Calera y al Congreso de la República- Comisión Legal Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado, para que presentaran sus consideraciones.
Mediante informe secretarial del 12 de abril de 2024, se indicó que, dentro del término de fijación del edicto, las autoridades involucradas en el presunto conflicto y los terceros vinculados guardaron silencio. 11001-03-06-000-2024-00127-00 Mediante Auto del 15 de mayo de 2024, la consejera ponente solicitó información al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la cual se consideró necesario para determinar el alcance del presunto conflicto de competencias, establecer las partes involucradas y proceder a su definición. Mediante informe secretarial del 27 de mayo de 2024 se indicó que el mencionado instituto guardó silencio.
No obstante, mediante informe secretarial del 19 de junio de 2024 se corrigió el anterior informe y se puso de presente que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi había allegado la información solicitada el 24 de mayo de 2024. Posteriormente, mediante informe secretarial del 19 de junio de 2024 se indicó que, el 18 de junio de 2024, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi allegó información complementaria.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Alcaldía Mayor de Bogotá – Alcaldía Local de Usaquén Aunque no se presentaron consideraciones durante el término previsto para ello, los argumentos sobre su competencia pueden ser extraídos de la Resolución 467 del 1 de octubre de 2021, mediante la cual resolvió remitir el asunto por competencia al municipio de La Calera.
En dicha oportunidad indicó que el predio Las Lomitas, sobre el que la Alcaldía Local de Usaquén adelantaba el proceso administrativo por violación del régimen urbanístico, pertenece al municipio de La Calera, razón por la cual, por competencia territorial, correspondía a dicho municipio adelantar la actuación correspondiente: Conforme a la verificación del material probatorio y acorde al informe de monitoreo de la Subdirección de Prevención y Seguimiento de la Secretaría Distrital de Hábitat señalado en los antecedentes, en el cual menciona que la ocupación objeto de actuación administrativa para el caso la No. 178 pertenece a la jurisdicción del municipio de La Calera- Cundinamarca y que por lo tanto será eliminada de los inventario o reportes consolidados por esta entidad […].
Conforme a lo anterior es claro que la Alcaldía Local de Usaquén no puede seguir desarrollando el procedimiento pertinente conforme a la falta de competencia territorial y en el caso en concreto se deberá realizar la remisión del expediente original a la Alcaldía Municipal de La Calera […]. 3.2. Alcaldía Municipal de La Calera Esta entidad territorial no presentó consideraciones.
No obstante, sus argumentos se toman de la Resolución 042 del 29 de enero de 2024, mediante la cual formuló el conflicto de competencias. 11001-03-06-000-2024-00127-00 En la mencionada resolución, señaló que el predio Las Lomitas se encuentra ubicado en Bogotá D.C., según el límite provisional que rige actualmente entre este ente territorial y La Calera, razón por la cual carece de competencia para continuar con la actuación administrativa por violación del régimen urbanístico: Por lo anterior y de conformidad con la verificación del material probatorio y del proceso de deslinde previamente mencionado, el Municipio de La Calera es necesario señalar que el predio denominado Finca Las Lomitas ubicado en el Polígono de Monitorie 074 ocupación 178 No pertenece a la jurisdicción municipal. […] Así las cosas, […] es notorio que la Alcaldía Municipal del La Calera No es la entidad competente para surtir el respectivo proceso administrativo […].
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»3 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […]. 3 «Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 11001-03-06-000-2024-00127-00 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto […]. Con base en el artículo 39 transcrito, en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. iii) Que se trate de una actuación de carácter particular y concreto en ejercicio de una función de naturaleza administrativa.
En el presente caso no se cumple con el primero de los requisitos que habilitaría a la Sala para conocer del Asunto, pues, como se detallará en el análisis del caso concreto, las autoridades en conflicto están sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo. Por lo anterior, la Sala procederá a manifestar su falta de competencia y a remitir el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»4. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 4 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. 11001-03-06-000-2024-00127-00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Caso concreto De cara a los antecedentes del caso, y a los documentos que obran en el expediente, la Sala de Consulta declarará su falta de competencia para emitir un pronunciamiento frente al conflicto de competencias administrativas, debido a que las partes involucradas en el conflicto son entidades del orden territorial de un mismo departamento, por lo que se encuentran sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo y, por ende, es esa Corporación la competente para dirimir la controversia.
En efecto, en el presente asunto, la Alcaldía Mayor de Bogotá- Alcaldía Local de Usaquén y la Alcaldía Municipal de La Calera discuten la competencia para continuar adelantando el proceso administrativo por la presunta vulneración al Régimen Urbanístico y de Obras, a raíz de una obra clandestina adelantada en el «[…]Polígono 074 # 0.0, Ocupación 178, Coordenadas N: 118.089 E: 106.931, finca Las Lomitas».
El mencionado proceso administrativo fue abierto el 4 de noviembre de 2015, por la Alcaldía Mayor de Bogotá- Alcaldía Local de Usaquén, bajo el radicado SIACTUA 17529. Posteriormente, esta actuación fue remitida por competencia a la Alcaldía Municipal de La Calera, mediante la Resolución 487 del 1 de octubre de 2021, por considerar que el citado inmueble se ubicaba dentro de la jurisdicción territorial de ese municipio.
Por su parte, la Alcaldía Municipal de La Calera negó su competencia para asumir y continuar dicha actuación administrativa en tanto que señala que el predio sobre el que se desarrolla se ubica en el territorio del Distrito de Bogotá. Es importante precisar que, según los hechos y consideraciones expuestos por las partes en el curso de la actuación administrativa, y por el IGAC en respuesta al auto de mejor proveer emitido por el despacho ponente, el conflicto planteado a la Sala no versa sobre la autoridad competente para definir un límite territorial entre el municipio de La Calera y Bogotá D.C., caso en el cual sería necesario involucrar como parte al Congreso de la República.
Por el contrario, la falta de competencia que alegan las partes se deriva de diferencias que existente entre Bogotá y La Calera sobre la verdadera ubicación del referido predio finca Las Lomitas, conforme al límite provisional fijado por el IGAC y que rige actualmente para estos entes territoriales. Al respecto, es importante anotar que, de acuerdo con los artículos 8 y 10 de la Ley 1447 de 2011, el límite provisional corresponde al límite fijado por el IGAC, en el marco de la definición de límites territoriales entre dos entidades, en la diligencia de deslinde, ante la existencia de un límite dudoso.
Este límite tiene plenos efectos jurídicos cuando ha 11001-03-06-000-2024-00127-00 pasado un año sin que la autoridad competente haya dirimido el conflicto limítrofe y hasta tanto no se establezca el límite definitivo: Artículo 8°. Límite dudoso. Cuando se presenten dudas durante la diligencia de deslinde y no se obtuviese acuerdo sobre la identificación del límite en terreno, se dejará la respectiva constancia en el acta, y se consignará la línea limítrofe pretendida por cada colindante.
El profesional funcionario del IGAC que participe en la diligencia de deslinde deberá trazar sobre la cartografía las líneas así descritas. Los representantes legales de cada una de las entidades territoriales colindantes harán llegar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en un término de tres (3) meses, todas las pruebas y argumentos que respalden su posición. Con la evaluación de las pruebas y argumentos de las partes, complementadas con sus propias investigaciones y lo observado en terreno, el profesional funcionario del IGAC, propondrá un trazado del límite que a su juicio se ajuste más a los textos normativos y en subsidio a la tradición, con la respectiva fundamentación, en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir del vencimiento del término anotado en el inciso anterior. […] Artículo 10.
Límite Provisional. Cuando la autoridad competente para resolver las controversias o definir el límite dudoso, no lo hiciere dentro del año siguiente a la fecha de radicación del expediente de límites, el trazado propuesto por el IGAC se tendrá como límite provisional a partir del día siguiente del vencimiento de este término sin necesidad de la declaratoria formal de tal hecho y surtirá todos los efectos legales hasta cuando se apruebe el deslinde en la forma establecida por la ley. [Resalta la Sala] En este orden de ideas, se destaca que, en los términos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, la Sala de Consulta es competente para dirimir un conflicto de competencias administrativas cuando, al menos una de las autoridades pertenezca al orden nacional o estas hagan parte de distintos departamentos.
Conforme la misma norma, los tribunales administrativos son los competentes para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades del orden departamental, distrital o municipal. Así las cosas, la Alcaldía Mayor de Bogotá- Alcaldía Local de Usaquén y la Alcaldía Municipal de La Calera son entidades del orden territorial, de conformidad con lo previsto en el artículo 286 de la Constitución Política, y se encuentran sometidas a la jurisdicción del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Por lo anterior, en aplicación del mencionado artículo 39 del CPACA, es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y no la Sala de Consulta y Servicio Civil, el competente para dirimir el presunto conflicto de competencias planteado. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE
11001-03-06-000-2024-00127-00 PRIMERO. DECLARAR SU FALTA DE COMPETENCIA para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Alcaldía Mayor de Bogotá - Alcaldía Local de Usaquén y la Alcaldía Municipal de La Calera, para asumir y adelantar un proceso administrativo por violación al régimen urbanístico. Esto por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. REMITIR por competencia el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión Alcaldía Mayor de Bogotá - Alcaldía Local de Usaquén, a la Alcaldía Municipal de La Calera y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
CUARTO. Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMON FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.