CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: APELACIÓN AUTO INTERLOCUTORIO Radicación: 760012333000201800294-01 (4603-2018) Demandante: SANTIAGO LAVERDE GONZÁLEZ Demandada: INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES Tema: Prima Especial de Servicios Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto interlocutorio proferido por la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 25 de mayo de 2018, por medio del cual se rechazó la demanda presentada a través de apoderado por SANTIAGO LAVERDE GONZÁLEZ contra el INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES.
I.- ANTECEDENTES
1. EL AUTO APELADO Resolvió el Tribunal Administrativo del Valle rechazar la demanda laboral al encontrar caducada la oportunidad procesal de incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para lograr la nulidad del oficio núm. 0230-2017-DG de 8 de junio de 2017, puesto en conocimiento del apoderado del actor el 20 de junio siguiente, como respuesta negativa a su petición de 16 de mayo anterior, donde solicita se le reconozca y pague la “bonificación judicial” en las mismas condiciones en que se hace a los empleados de la Rama Judicial, conforme con lo establecido en los decretos núms. 382 y 383 de 2013;
Pide también la nulidad el oficio núm. 00676-217-DG 9 de noviembre de 2017, comunicado, al igual que el anterior, a su apoderado el 20 de noviembre de 2017, a través del cual el precitado Instituto reitera la respuesta dada en el primero de los oficios citados. Se aprecia a folio 59, señala el auto impugnado, que la conciliación extrajudicial se llevó a cabo el 19 de diciembre de de 2017.
Como la demanda fue presentada el 22 de marzo de 2018, el término para presentarla ya había caducado, habida cuenta que eso ocurrió el 19 de dicembre de 2017, argumenta el Tribunal de instancia. Sustenta la decisión el a-quo en que el Oficio núm. 00676-217-DG de 9 de noviembre de 2017 no es enjuiciable porque su contenido es simplemente la reiteración de la respuesta dada en la comunicación de 8 de junio de 2017, es decir, continúa, que no hay lugar a la pretensión deprecada por cuanto los decretos 383 y 383 no cobijaron a los empleados del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Así las cosas, para ese Despacho, el acto enjuiciable en este caso es el oficio 230-2017-DG, ya que el 00676-217-DG es meramente reiterativo. 2.- EL RECURSO DE APELACIÓN Actuando dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la parte demandante presenta recurso de apelación, el cual sustenta en las razones que se exponen a continuación. Considera el apelante que el oficio 230-2017-DG no cumple con las disposiciones a las que debe sujetarse la función administrativa y, por ende, no cosntituye una respuesta de fondo porque, conforme con el debido ptoceso administrativo, era eber de la administración responder de fondo, bien en forma afirmtiva o negativa cada una de las reclamaciones laborales contenidas en la solicitud inicial, “…como también si otorgaría o no los recursos de ley.” En una respuesta lacónica, continúa, no se respondió si el demandante tenía o no derecho a recibir la bonificación judicial como factor de salario y tampoco se pronunció sobre el otorgamiento de recursos de ley a pesar de que se le preguntó. No se puede inferir, como lo señala la providencia apelada, que con la primera respuesta se esté negando el reconocimiento y pago de lo pedido, pues se tratan de prestaciones laborales periódicas imprescriptibles, por lo que presentó una segunda reclamación laboral, solicitando en forma reiterada una respuesta de fondo pues, en su sentir, se desconocía el derecho de petición. Es por lo anterior que señala que las dos oficios son bien distintos, pues el segundo sí clarifica la respuesta dada el 8 de junio de 2017 y debe tomarse como la resolvió el fondo del asunto, siendo por ello que demandó las dos respuestas recibidas.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615; el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones contra los autos interlocutorios de que trata el numeral 2 del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. 2. El problema jurídico Inconforme con la decisión proferida por la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 25 de mayo de 2018, que rechaza la demanda presentada por SANTIAGO LAVERDE GONZÁLEZ, mediante apoderado judicial, dirigida a la anulación de los oficios núms. 0230-2017-DG de 8 de junio y 00676-217-DG 9 de noviembre, ambos de 2017 y firmados por el Director General del Instituto demandado; la parte activa arguye que en el primero de los oficios recibidos -0230-2017-DG de 8 de junio de 2017- no se da respuesta efectiva a su petición porque, simplemente, se le comunica que los “… funcionarios del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses no fueron incluidosbcomo beneficiarios del emolumento salarial creado mdiante los referidos decretos.” Para una respuesta así, señala en el escrito impugnatorio, se incumple el deber legal del debido proceso administrativo porque no se contestó de fondo bien sea en forma afirmativa o negativa a cada una de las reclamaciones laborales contenidas en la solicitud inicial y que, tampoco, se advierte si se conceden o no los recursos de ley.
Al apreciar la respuesta a que se hace referencia, observa la Sala de Conjueces que, en efecto, es lacónica como la llama el apelante, pues se limita a señalar que “… en el acuerdo de Negociación Colectiva del 06 de noviembre de 2012 y a lo dispuesto en los Decretos 382 y 383 de 2013…” no se incluyó, como quedó dicho, a los funcionarios del plurimencionado Instituto.
El ejercicio del derecho de petición, de estirpe constitucional, conlleva obligaciones para las partes intervinientes que implican, de un lado, la formulación respetuosa de peticiones y, del otro, la garantía de una respuesta oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo solicitado. Afin con lo anterior, la Corte Constitucional, en forma por demás reiterada, señala que dentro de las garantías que conforman esa seguridad constitucional están: “… (i) la pronta resolución del mismo, es decir que la respuesta debe entregarse dentro del término legalmente establecido para ello; y (ii) la contestación debe ser clara y efectiva respecto de lo pedido, de tal manera que permita al peticionario conocer la situación real de lo solicitado”.
Agrega a lo anterior la precitada Corte que a este derecho “… se adscriben tres posiciones: “(i) la posibilidad de formular la petición, (ii) la respuesta de fondo y (iii) la resolución dentro del término legal y la consecuente notificación de la respuesta al peticionario”. “El primer elemento, busca garantizar la posibilidad efectiva y cierta que tienen las personas de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y los particulares en los casos establecidos por la ley, sin que se puedan abstener de recibirlas y por lo tanto de tramitarlas.
Al respecto, la sentencia C-951 de 2014 indicó que ‘los obligados a cumplir con este derecho tienen el deber de recibir toda clase de petición, puesto que esa posibilidad hace parte del núcleo esencial del derecho’. “El segundo elemento implica que las autoridades públicas y los particulares, en los casos definidos por la ley, tienen el deber de resolver de fondo las peticiones interpuestas, es decir que les es exigible una respuesta que aborde de manera clara, precisa y congruente cada una de ellas; en otras palabras, implica resolver materialmente la petición. La jurisprudencia ha indicado que una respuesta de fondo deber ser: ‘(i) clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión;
(ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas; (iii) congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado; y (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición elevado dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente’.
En esa dirección, este Tribunal ha sostenido ‘que se debe dar resolución integral de la solicitud, de manera que se atienda lo pedido, sin que ello signifique que la solución tenga que ser positiva’. “El tercer elemento se refiere a dos supuestos. En primer lugar, (i) a la oportuna resolución de la petición que implica dar respuesta dentro del término legal establecido para ello.
Al respecto, la Ley 1755 de 2015 en el artículo 14 fijó el lapso para resolver las distintas modalidades de peticiones. De dicha norma se desprende que el término general para resolver solicitudes respetuosas es de 15 días hábiles, contados desde la recepción de la solicitud. La ausencia de respuesta en dicho lapso vulnera el derecho de petición. En segundo lugar, al deber de notificar que implica la obligación del emisor de la respuesta de poner en conocimiento del interesado la resolución de fondo, con el fin que la conozca y que pueda interponer, si así lo considera, los recursos que la ley prevé o incluso demandar ante la jurisdicción competente.
Se ha considerado que la ausencia de comunicación de la respuesta implica la ineficacia del derecho. En ese sentido, la sentencia C-951 de 2014 indicó que ‘[e]l ciudadano debe conocer la decisión proferida por las autoridades para ver protegido efectivamente su derecho de petición, porque ese conocimiento, dado el caso, es presupuesto para impugnar la respuesta correspondiente’ y, en esa dirección, ‘[l]a notificación es la vía adecuada para que la persona conozca la resolución de las autoridades, acto que debe sujetarse a lo normado en el capítulo de notificaciones.” No encuentra la Sala que el oficio núm. 0230-2017-DG de 8 de junio de 2017, recibido por el peticinario el 20 de junio de 2017, reuna los requisitos que señala la jurisprudencia constitucional porque, como censura el actor, no se responde la petición en forma afirmativa o negativa, tampoco se hace la más mínima referencia a las dos solicitudes particulares contenidas en el escrito que obra a folio 21 del cuaderno principal y, por último, nada se señala sobre las vías impugnativas en favor del recipendario para atacar procesalmente la decisión. Ya el 30 de octubre de 2017 el interesado, en extenso memorial, reitera la solicitud de respuesta de fondo a la reclamación administrativa de orden laboral presentada el 16 de mayo de 2017.
El 9 de noviembre del mismo año, se profiere el segundo de los oficios cuya nulidad se depreca ahora, donde la administración responde las inquietures respecto de la inaplicación de los decretos 383 y 383 de 2013 y se refiere, además, a la improcedencia de los recursos del procedimiento administrativo en el tema tratado. Si bien es cierto que en el primero de los oficios demandados en nulidad, la “lacónica” respuesta dada por el Instituto Naional de Medicina Legal y Ciencias Forenses es carente de todos los requisitos legales para el efecto, en la segunda están presentes y, por tanto, debe tomarse ésta como la que determina el agotamiento del ejercicio de la grantía constitucional consagrada en el artículo 23 de la carta y desarrollada por la Ley 1755 de 2015.
Es por lo anterior que, como se agotó el procediniento administrativo el mencionado día 20 de noviembre de 2017, es de colegir que el plazo señalado en el artículo 164 del CPACA, se debe contabilizar a partir del día miercoles 21 siguiente. Muestran los autos presentes que el requisito de procedibilidad de la demanda se solicitó el 19 de diciembre de 2017 y la audiencia de conciliación se llevó a cabo el 12 de febrero de 2018.
Es de tener presente que, por orden de la Ley 640 de 2001, el término de caducidad de la acción consagrada en el artículo 138 CPAPA se interrumpe durante el lapso comprendido entre la presentación de la convocatoria a conciliación y la fecha en que la diligencia se lleva a cabo. Es decir, en el presente caso, los cuatro meses que comenzaron a contabiliar el día miércoles 21 de noviembre de 2017 y se paralizaron hasta el 12 de febrero de 2018, es decir, un lapso de 51 días que se contabilizan en favor del demandante.
Cosa contraria desconocería el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Entonces, si el término de caducidad de 4 meses inció el 21 de noviembre de 2017 y se interrumpió el 19 de diciembre siguente, en ese lapso transcurrieron tan solo 27 días corridos. La suspensión originada por el trámite de la conciliación resta a la cuenta un total de 54 días corridos.
Reiniciada la contabilización del término de caducidad el 13 de febrero de 2018 y presentada la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 22 de marzo de 2018, es claro que la oportunidad para hacerlo no había caducado pues solo transcurrieron 37 días corridos, de donde se colige que transcurrieron dos meses y cuatro días. Secuela de todo lo anterior que la demanda presentada mediante apoderado judicial por SSantiago Laverde González contra el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, reúne los requisitos exigidos por el artículo 171 CPACA por lo que deberá admitirse y, por ende, la providencia de 25 de mayo de 2018 proferida por Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca será revocada.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCASE el auto apelado de fecha 25 de mayo de 2018, proferido por la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SEGUNDO: En su lugar, se ordena al Tribunal Administrativo del Vaslle del cauca que ADMITA la demanda presentada a través de apoderado por SANTIAGO LAVERDE GONZÁLEZ contra el INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES.
TERCERO: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que de cumplimiento a lo ordeando por el artículo 171 del CPACA. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Firmado electrónicamente HENRY JOYA PINEDA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA