CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., primero (1º) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 05001-23 -33-000-2022-00147-01 Actor: DANIEL FERNANDO RESTREPO VILLA Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Y OTROS Referencia: SENTENCIA DE TUTELA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide1 la impugnación interpuesta por el señor Daniel Fernando Restrepo Villa contra la sentencia del 4 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se dispuso:
PRIMERO: SE DEJA SIN EFECTOS la vinculación de los Juzgados 22 Civil Municipal de Oralidad De Medellín Y 5° Civil del Circuito de Oralidad.
SEGUNDO: SE NIEGA la tutela solicitada en relación con el Juzgado 33 Administrativo del circuito de Medellín, el Ministerio de Educación y la Secretaría de Educación del Municipio de Medellín.
TERCERO: SE DECLARA IMPROCEDENTE la acción de tutela en relación con la Secretaría de Movilidad del Municipio de Medellín. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El señor Daniel Fernando Restrepo Villa interpuso acción de tutela contra la Secretaría de Movilidad de Medellín, la Secretaría de Educación de Medellín, el Municipio de Medellín y el Ministerio de Educación Nacional, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso, a la participación ciudadana y a la «práctica democrática».
Formuló las siguientes pretensiones: 1 Se advierte que, el 15 de febrero de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 2 Con fundamento en los hechos narrados y en el sustento normativo invocado, con respeto solicito se ampare mis derechos fundamentales mencionados y en efecto se ordene a las accionadas. 1.
Garantizarme la formación académica que me permita acceder a mis derechos fundamentales, de acuerdo a lo desarrollado en hechos, esto implica obtener tarjeta profesional en derecho. 2. Garantizarme el mínimo vital mientras dure mi formación académica. 1.2. Hechos y argumentos de la tutela Del escrito de tutela y las pruebas aportadas la Sala extrae los siguientes hechos jurídicamente relevantes: Según el señor Daniel Fernando Restrepo Villa, el 16 de noviembre de 2019, durante la inmovilización de su vehículo motocicleta de placas YXF-12D, este sufrió daños causados por agentes de tránsito de Medellín, razón por la cual radicó una petición ante la Secretaría de Movilidad, con el fin de solicitar la cadena de custodia del vehículo.
La petición fue remitida por competencia a la empresa Terminales de Transporte de Medellín, la que dio respuesta a la misma; no obstante, interpuso acción de tutela por considerar vulnerado su derecho al debido proceso. Así mismo, presentó una petición ante la Secretaría de Movilidad de Medellín, en la que reclamó los daños causados a su vehículo, solicitud que fue atendida; sin embargo, por encontrarse inconforme con la respuesta obtenida también interpuso acción de tutela.
Posteriormente, presentó sendas peticiones a la Secretaría de Educación de Medellín y al Ministerio de Educación Nacional, para que se le informara si el Estado garantizaba la formación jurídica de los ciudadanos para proteger sus derechos. Según el actor, la respuesta del Ministerio de Educación se limitó a mencionar el marco legal sobre la educación constitucional en Colombia, sin aclarar el alcance del conocimiento adquirido por los ciudadanos para la defensa de sus derechos; la de la Secretaría de Educación fue superficial y mencionó algunos conceptos del ministerio y campañas pedagógicas de la Secretaría de Movilidad, mientras que esta última expresó no entender el alcance la petición. Por tal razón, radicó una nueva petición al Ministerio de Educación Nacional, para aclarar si la formación de cada nivel académico le permite al ciudadano acceder a sus derechos fundamentales.
Ante el silencio de la entidad, interpuso acción de Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 3 tutela y obtuvo respuesta a la petición con la que, en su sentir, se demuestra la ausencia de formación de la población en materia de procedimiento (derecho procesal y administrativo) para reclamar los derechos fundamentales.
Expuso que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue inadmitida por el Juzgado 33 Administrativo de Medellín, para que acreditara la calidad de abogado. Ante ello, envió una solicitud al juzgado, respecto de la cual afirmó no haber obtenido respuesta, por lo que interpuso acción de tutela para que se protegiera su derecho fundamental de petición. Afirmó que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al decidir la acción de tutela instaurada contra el Juzgado 33 Administrativo de Medellín, fue claro en argumentar que era necesario acreditar la calidad de abogado para presentar la demanda, de conformidad con los artículos 138 y 160 de la Ley 1437 de 2011.
Adujo que se vulneró su derecho al debido proceso, pues, a pesar de estar consagrado en la Constitución Política, la ley limita su defensa al hecho de tener la calidad de abogado o estar en capacidad de contratar uno. Por último, señaló que fue discriminado por no ser abogado y por el hecho de que no se considere indispensable brindar formación ciudadana en derecho administrativo para acudir al sistema judicial y defender sus derechos. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Inicialmente, la acción de tutela se tramitó ante el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, el que, mediante sentencia del 20 de septiembre de 2021, negó la solicitud de amparo. El demandante impugnó la decisión y la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, en auto del 18 de enero de 2022, decretó la nulidad de lo actuado, por considerar que era necesario vincular al Juzgado 33 Administrativo de Medellín, y dispuso su remisión al Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.2 En auto del 26 de enero de 2022, el despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia (i) admitió la tutela contra el Municipio de Medellín - Secretarías de Movilidad y Educación y el Ministerio de Educación Nacional y (ii) Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 4 ordenó que se vinculara al Juzgado 33 Administrativo de Medellín, a la sociedad Terminales de Transporte de Medellín y a los Juzgados 22 Civil Municipal de Medellín y Quinto Civil del Circuito de Medellín. 2.3.
El titular del Juzgado Quinto Civil del Circuito de Medellín expuso que en la tutela no se le atribuye ninguna vulneración de derechos fundamentales y que, revisado el sistema de consulta de procesos judiciales, consta que conoció de la impugnación de la tutela con radicado 2020-00492-01 instaurada por el demandante contra la Secretaría de Movilidad de Medellín. 2.4.
El juez 33 administrativo de Medellín manifestó que se abstendría de emitir pronunciamiento frente a la demanda de tutela, porque los cuestionamientos allí planteados se dirigen contra el Ministerio de Educación Nacional y las Secretarías de Movilidad y de Educación de Medellín. 2.5. El Ministerio de Educación Nacional afirmó que únicamente le consta que el demandante radicó una petición el 19 de noviembre de 2020, la cual fue contestada el 16 de diciembre de 2020.
Señaló que la acción de tutela no cumple con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, por haber transcurrido más de 13 meses desde la ocurrencia de los hechos. Solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, por no ser responsable de la supuesta omisión que generó la vulneración alegada, dado que, aunque al Ministerio le compete fijar la política del sistema educativo, es el Estado el que debe facilitar los mecanismos financieros para cubrir la educación superior, tarea que se desarrolla a través del ICETEX. 2.6.
La sociedad Terminales de Transportes de Medellín se opuso a la solicitud de amparo, bajo el argumento de que no existe relación lógica ni causal entre los hechos que describen la vulneración de los derechos y las pretensiones perseguidas por el demandante. También pidió que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, según dijo, porque no ha vulnerado los derechos del demandante.
Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 5 2.7. La Secretaría de Educación de Medellín explicó que, en febrero de 2021, atendió una petición presentada por el accionante, en la que solicitó que se le informara acerca de la formación en derecho procesal y contencioso administrativo brindada por el sistema educativo.
Agregó que al contestarle se le pusieron de presente las funciones de la Secretaría en materia de educación básica y media, en la que se incluye la formación para adquirir conocimientos sobre la Constitución Política y los derechos fundamentales, sin que le corresponda garantizar la formación en educación superior, que es la que pretende obtener el accionante. 3.
Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante fallo del 4 de febrero de 2022, (i) desvinculó a los Juzgados 22 Civil Municipal de Oralidad de Medellín y Quinto Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, (ii) negó la acción de tutela, respecto de la vulneración atribuida al Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Medellín, el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de Medellín, y (iii) declaró improcedente el amparo, en relación con la Secretaría de Movilidad de Medellín. Como fundamento de la decisión explicó que, aunque no se presentó acción de tutela contra el Juzgado 33 Administrativo de Medellín, el accionante reprochaba la exigencia del juzgado de tener que actuar por intermedio de apoderado para presentar algunas acciones judiciales.
Con todo, el fallo inicialmente descartó el análisis de fondo sobre dicha providencia, toda vez que no se cumplieron los requisitos de subsidiariedad e inmediatez: la decisión era susceptible de recursos y se profirió del 26 de enero de 2021. No obstante, el a quo afirmó que, para ilustrar al demandante, era necesario aclarar que la exigencia de representación judicial por medio de abogado para formular ciertas acciones judiciales, no constituía una discriminación ni vulneración de sus derechos, dado que ese fue un requisito adoptado por el legislador dentro de su libertad de configuración normativa y, además, que el Código General del Proceso consagra el amparo de pobreza como mecanismo de asistencia legal para quienes no cuenten con recursos para contratar un abogado.
Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 6 Respecto de las actuaciones del Ministerio de Educación Nacional, sostuvo que el derecho a la educación es fundamental, en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, pero de carácter económico y social frente a los adultos, de modo que ni aquella entidad ni la Secretaría de Educación de Medellín estaban obligados a financiar estudios superiores en Derecho para las personas adultas. 4.
Impugnación El demandante impugnó la anterior decisión, para lo cual reiteró los hechos narrados en el escrito de tutela. Agregó lo siguiente: • Que el sistema judicial y educativo le negaron el derecho fundamental al debido proceso, porque no demostró formación en Derecho, es decir, fue discriminado por no ser abogado. • Que la decisión del tribunal hizo una revisión superficial de los argumentos y no analizó las pruebas aportadas. • Que la Constitución garantiza el derecho a la educación, pero el Ministerio de Educación Nacional no ofrece la formación adecuada a los ciudadanos, por considerarla innecesaria. • Que, de brindar formación en educación superior, se les permitiría a las personas obtener el título profesional de abogado, con lo cual, de paso, se garantizaría la protección efectiva de sus derechos fundamentales y se suplirían las deficiencias del sistema.
Que, como no se le garantizó formación en educación superior, para lograr la protección de sus derechos se vio obligado a sufragar la carrera de derecho. Con base en lo anterior, solicitó que se ordenara a las autoridades accionadas, que garanticen la formación en Derecho o, en su defecto, se declaren inconstitucionales las normas sobre la presunción de legalidad de los actos administrativos, así como las referidas a la exigencia de contar con un abogado para promover un proceso contencioso administrativo.
II. CONSIDERACIONES 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1° establece que Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 7 «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto», la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
De conformidad con el numeral 1 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procede cuando existen otros medios de defensa judicial, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, según reiterada jurisprudencia constitucional, el otro mecanismo de defensa judicial debe ser idóneo y eficaz para proteger el derecho que se considera vulnerado o amenazado.
De no serlo, la tutela procederá como medio principal de protección de los derechos fundamentales. Así mismo, en el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela solo será procedente si se propone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual, en esencia, se negaron las pretensiones de la solicitud de amparo.
Para ello se examinará si el a quo acertó al estimar que las autoridades judiciales accionadas no vulneraron los derechos fundamentales reclamados en la tutela. 3. Análisis de la Sala En orden a resolver el problema jurídico, la Sala debe considerar, principalmente, la pretensión o el contenido concreto del amparo que se reclama, los hechos que sustentan la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales y los reparos contenidos en la impugnación; todo ello sin desconocer que, dada la naturaleza de la acción de tutela y la finalidad de este instrumento constitucional, la regla de la congruencia de la sentencia, en ocasiones puede flexibilizarse en aras de adoptar Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 8 la decisión que mejor se ajuste a la garantía de los derechos amenazados o vulnerados.
A este propósito, en primer lugar, la Sala observa que lo pretendido es que se ordene a las autoridades accionadas: Secretaría de Movilidad de Medellín, Secretaría de Educación de Medellín, Municipio de Medellín y Ministerio de Educación Nacional, asumir o sufragar la formación en Derecho del señor Daniel Fernando Restrepo Villa, y que se le garantice manutención mientras obtiene el título de abogado.
Esto implica que los hechos en los que se hace referencia a distintas peticiones que elevó ante la Secretarías de Movilidad y Educación de Medellín, la sociedad Terminales de Transporte de Medellín, el Ministerio de Educación Nacional y el Juzgado 33 Administrativo de Medellín son una suerte de contexto y enunciación de antecedentes para afianzar lo que, en su sentir, constituye una barrera de acceso a sus derechos al debido proceso, a las garantías judiciales y de acceso a la administración de justicia; además, porque se le exige acreditar ser abogado en ejercicio para promover un proceso contencioso administrativo.
Por consiguiente, esta Subsección no realizará ningún estudio sobre el ejercicio del derecho fundamental de petición, que comprende las solicitudes y respuestas que las accionadas le brindaron en diferentes aspectos relacionados con el trámite de inmovilización de su motocicleta. Lo anterior, dado que (i) no hacen parte del objeto directo y concreto de la tutela;
(ii) ya se sometieron al conocimiento de otros jueces constitucionales –prueba de ello son las sentencias de los Juzgados 22 Civil Municipal y Quinto Civil del Circuito de Medellín–; (iii) las respuestas a las peticiones pueden derivar en actos administrativos, cuya validez puede cuestionarse mediante los medios de control previstos en el CPACA, y (iv) reiterándose que sobre algunas existen decisiones judiciales, claramente se configuraría el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
A modo de ilustración, nótese que el demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que correspondió al Juzgado 33 Administrativo de Medellín, el que, mediante auto del 26 de enero de 2021, la inadmitió para que se acreditara la calidad de abogado, de conformidad con el artículo 160 de la Ley 1437 de 21011, y que se ajustara la demanda a los requisitos contenidos en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.
El 31 de enero de 2021, el actor presentó una petición Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 9 ante el juzgado y, por considerar que no se resolvió, interpuso acción de tutela, que fue negada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante fallo del 8 de marzo de 2021.
Ahora bien, para la Sala es claro que, no se pretende un nuevo pronunciamiento del juez constitucional sobre la inadmisión de la demanda, este hecho también se enuncia para reforzar el argumento relacionado con la violación del derecho al debido proceso y la supuesta discriminación al exigírsele la condición de abogado, lo que, en su sentir, sustenta la petición de que se ordene las accionadas garantizarle la formación en Derecho.
Así las cosas, la Sala circunscribirá su análisis al supuesto deber que tienen las accionadas de garantizar al demandante el acceso a educación superior en Derecho y a cubrir sus gastos de manutención mientras obtiene el título profesional. Ciertamente, la garantía de los derechos fundamentales no puede reducirse a su consagración en la Constitución, esto es, no basta con que allí se incorpore una gama de prerrogativas que confluyan en el reconocimiento de la dignidad humana, ni que se fijen reglas y principios para garantizar unas condiciones mínimas de existencia en salud, educación, vivienda, etcétera.
También es imprescindible que se dote a las personas de instrumentos procesales, como las acciones judiciales, para que puedan hacer efectivos esos derechos y contribuir con la realización de los fines del Estado2, tarea en la que se avanza cuando se acerca el contenido axiológico de la Constitución a toda la población. Los derechos y el conocimiento del Estado no son un asunto reservado a los profesionales del derecho, a los servidores públicos o a quienes tengan un interés sobre lo público.
Es por ello que el artículo 41 constitucional dispone: 2 Constitución Política de Colombia. Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 10 En todas las instituciones de educación, oficiales o privadas, serán obligatorios el estudio de la Constitución y la Instrucción Cívica.
Así mismo se fomentarán prácticas democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana. El Estado divulgará la Constitución. A su vez, el artículo 67 superior establece: La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.
La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.
La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. Finalmente, desde el punto de vista constitucional, valga referirse al artículo 69 superior, que, en lo pertinente, señala: «El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior».
De las disposiciones constitucionales transcritas puede deducirse que el Estado tiene a su cargo instruir a la población en el conocimiento de la Constitución y los principios y derechos allí contenidos, bien a través de instituciones de enseñanza públicas o privados e, incluso, de manera directa para quienes no hacen parte del sistema educativo, pero, en todo caso, si de niveles de educación se trata, la formación en materia constitucional resulta obligatoria.
Consecuente con ello, en desarrollo de estas disposiciones constitucionales, las Leyes 30 de 1992 y 115 de 1994 reiteran el deber de incorporar esta formación en los diferentes planes de estudio en todas las facetas de la educación formal. Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 11 Concretamente, el artículo 14 de la Ley 115 de 1994 consagra dentro de las áreas de enseñanza obligatoria en los niveles de educación preescolar, básica y media: a) El estudio, la comprensión y la práctica de la Constitución y la instrucción cívica, de conformidad con el artículo 41 de la Constitución Política;
Dentro de la capacitación a que se refiere este literal, deberán impartirse nociones básicas sobre jurisdicción de paz, mecanismos alternativos de solución de conflictos, derecho de familia, derecho laboral y contratos más usuales; (…) d) La educación para la justicia, la paz, la democracia, la solidaridad, la confraternidad, el cooperativismo y, en general, la formación de los valores humanos, y Por su parte, el artículo 128 de la Ley 30 de 1992 sobre educación superior, refiere que: En todas las instituciones de Educación Superior, estatales u oficiales, privadas y de economía solidaria, serán obligatorios el estudio de la Constitución Política y la instrucción cívica en un curso de por lo menos un semestre.
Así mismo, se promoverá prácticas democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana. Ahora bien, como quedó reseñado, la educación es un derecho constitucional en favor de los ciudadanos y un servicio público a cargo del Estado que se presta directa o indirectamente, a través de entidades oficiales o por particulares que se autoricen para el efecto, es decir, que es un servicio público, no un monopolio estatal.
En ese mismo sentido, la Corte Constitucional3 ha señalado que el derecho a la educación tiene doble connotación: es un derecho subjetivo y un servicio público. En tanto derecho, se relaciona con la dignidad humana y adquiere el carácter de fundamental; de su condición de servicio público, se desprenden diversas obligaciones estatales, entre ellas, las de garantizar mayor cobertura y facilitar y regular la vinculación de los particulares en la prestación del servicio en condiciones de calidad.
En la sentencia T-243 de 2020, el Tribunal Constitucional reiteró el carácter fundamental del derecho a la educación y su conexidad con la dignidad humana, derivado del «presupuesto esencial para el desarrollo de los proyectos de vida de cada persona», y como «punto de partida para la protección de los derechos 3 Al respecto, puede consultarse la sentencia C-287 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 12 consagrados en los artículos 26 y 27 constitucionales: la libertad para escoger la profesión u oficio y las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. Además, contribuye a garantizar el mínimo vital, la igualdad de oportunidades en el trabajo y la participación política, entre otros.»4 5 En la misma oportunidad, la Corte analizó el derecho a la educación respecto de las personas mayores de edad y, concretamente, lo que atañe a la educación superior, para concluir que, en esos casos, también es fundamental; no obstante, que, «existen algunas sentencias -que representan una posición minoritaria- que sostienen que una vez se es mayor de edad, el derecho a la educación pasa de ser de aplicación directa e inmediata a convertirse en netamente prestacional.6»7.
Dicho en otras palabras, tratándose de los estudios superiores de los adultos, el derecho a la educación es fundamental, pero no siempre es justiciable, es decir, exigible a través de la acción de tutela; de ahí que la Corte Constitucional precise que «es necesario distinguir entre el carácter fundamental de los derechos - fundamentabilidad- y la forma en que se pueden exigir ante el aparato judicial - justiciabilidad-»8, puesto que «ese carácter fundamental del derecho a la educación no significa que su aplicación sea igual para toda la población»9. 4 Cita original de la providencia: «Sobre el contenido del derecho, la Sentencia T-428 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), recordó que, además de entender el acceso y la permanencia en el sistema educativo como elementos propios del derecho a la educación, esta Corte ha incluido en su núcleo los parámetros establecidos en la Observación General No. 13 del Comité DESC, que señala cuatro componentes estructurales: // “Como derecho y como servicio público, la doctrina nacional e internacional han entendido que la educación comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional: (i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras;
(ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el punto de vista geográfico y económico; (iii) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a las necesidades y demandas de los educandos y que se garantice continuidad en la prestación del servicio, y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe impartirse”». 5 Corte Constitucional, sentencia T-243 de 2020, M. P. Diana Fajardo Rivera. 6 Cita original de la providencia: «Corte Constitucional, sentencia T-650 de 1996 (MP Jorge Arango Mejía), en la que se indicó que “el derecho a la educación de los mayores de 18 años, es de carácter prestacional, que puede ser demandado del Estado, pero, no son titulares de un derecho fundamental de aplicación inmediata”.
También pueden consultarse las sentencias T-534 de 1997 (MP Jorge Arango Mejía), T-1704 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero) y T-295 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil), en las que se resalta que el derecho a la educación de mayores de edad es de tipo prestacional. En dichas providencias, los accionantes solicitaron la protección de sus derechos fundamentales, la prestación del servicio de educación básica o la entrega de diplomas, actas de grado y certificados de estudios».
En Sentencia T-612 de 2017. M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Corte Constitucional, sentencia T-243 de 2020, M. P. Diana Fajardo Rivera. 8 Corte Constitucional, sentencia T-243 de 2020, M. P. Diana Fajardo Rivera. 9 Corte Constitucional, sentencia T-243 de 2020, M. P. Diana Fajardo Rivera. Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 13 Con todo, y pese a que es excepcional su exigibilidad por vía judicial, existen algunas facetas del derecho a la educación que son de aplicación inmediata, por ejemplo, las obligaciones de garantizar el acceso que, en situaciones concretas serían justiciables; y otras de naturaleza progresiva10 -propias de los derechos económicos, sociales y culturales-, «que dependen de parámetros como la edad del estudiante y su nivel de educativo»11, pues: el acceso a la educación básica primaria de los mayores de edad impone una obligación de carácter inmediato para el Estado12; mientras que para este mismo grupo poblacional, el acceso a los siguientes niveles de educación (media secundaria y superior), genera un esfuerzo progresivo, es decir, una obligación que el Estado debe cumplir de manera gradual13.
Lo que sí resulta indiscutible es la obligación que la Constitución impone al Estado de facilitar mecanismos de financiación para el acceso a la educación superior (artículo 69), labor en la que es trascendental el sistema de créditos y becas a cargo del ICETEX, en los términos contenidos en la Ley 1002 de 2005, por medio de la cual se modificó la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez.
Dicha ley dispuso en el artículo 2, que es objeto del ICETEX: [E]l fomento social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros.
El Icetex cumplirá su objeto con criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa, en condiciones de equidad territorial. Igualmente otorgará subsidios para el acceso y permanencia en la educación superior de los estudiantes de estratos 1, 2 y 3. A manera de conclusión, siguiendo la doctrina constitucional, se precisa que, si bien el derecho a la educación es fundamental, no es exigible en todos los casos a través del recurso de amparo.
Respecto de los mayores de edad o quienes aspiren a obtener formación superior, la educación tiene unos elementos prestacionales propios de la clásica categoría de los derechos económicos, sociales y culturales, 10 En el mismo sentido, en la sentencia T-356 de 2020, la Corte Constitucional señaló: «[E]n principio, “(…) es imperativo que el Estado brinde la educación de cinco años de primaria y cuatro de secundaria que comprende la educación básica”. 5.3 No obstante lo anterior, este Tribunal, mediante diversos pronunciamientos, ha precisado que si bien el Estado no tiene una obligación directa de procurar el acceso inmediato de todas las personas a la educación superior, ello no significa que se encuentre eximido de su responsabilidad de, en virtud del principio de progresividad, propender por el acceso de la población a las diferentes etapas de la educación (preescolar, primaria, secundaria y superior)». 11 Corte Constitucional, sentencia T-243 de 2020, M. P. Diana Fajardo Rivera. 12 Cita original de la providencia: «Ver Sentencia T-533 de 2009.
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 13 Corte Constitucional, sentencia T-243 de 2020, M. P. Diana Fajardo Rivera. Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 14 cuya satisfacción se logra principalmente a través de políticas públicas, en aplicación de los principios de progresividad y no regresividad, y no por vía de acción de tutela.
Por consiguiente, el Estado debe adoptar paulatinamente medidas para mejorar la cobertura, el acceso y permanencia a la educación superior, como lo prevé el artículo 69 de la Constitución, en el sentido de facilitar «mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior». • Análisis del caso concreto El señor Daniel Fernando Restrepo Villa, quien tiene 40 años, por vía de acción de tutela, solicita que le garanticen el acceso a educación superior en Derecho y que se le brinde manutención mientras culmina sus estudios.
En criterio de la Sala, las entidades demandadas no tienen a su cargo satisfacer la pretensión del demandante en los términos reclamados. El hecho de que el legislador, en su autonomía, hubiera previsto la exigencia de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por intermedio de apoderado judicial y que el derecho a la educación superior sea fundamental, no son condiciones suficientes para que las autoridades accionadas deban garantizarle la formación jurídica pretendida.
Es cierto que la Constitución Política le impone al Estado la obligación de enseñar su contenido a las personas y que la Corte Constitucional reconoce, en ciertos casos, el carácter fundamental del derecho a la educación; sin embargo, de ninguna de esas características se desprende el deber de garantizar formación profesional en Derecho a quien lo solicite, como presupuesto para la defensa de sus garantías constitucionales o de acceso a la administración de justicia. Incluso, el ordenamiento jurídico prevé la posibilidad de que quienes no tengan recursos para contratar a un abogado se les designe alguno para que los asista en un proceso judicial, de conformidad con los artículos 151 y siguientes de la Ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso–.
Esto, desde luego, sin perjuicio de las funciones en materia de protección y garantía de los derechos a cargo del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo. Contrario a lo planteado por el señor Restrepo Villa en la solicitud de amparo, el derecho de postulación en cabeza de los abogados no constituye un instrumento procesal de discriminación de quienes no son profesionales del Derecho; por el Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 15 contrario, lo que pretende es brindarle mecanismos a la población para que una persona, que se supone formada en la disciplina jurídica, asuma su representación ante la autoridad judicial correspondiente.
El deber del Ministerio de Educación Nacional y de las Secretarías de Educación territoriales, dentro de sus ámbitos de competencia, se circunscribe a constatar y garantizar que se cumplan con los postulados de los artículos 41 y 67 superiores, es decir, que se imparta de manera obligatoria la formación de la Constitución dentro de los programas de estudio, y no a garantizar que la totalidad de la población obtenga un título profesional, como parece entenderlo el demandante.
Se insiste, no es una obligación directa de las accionadas formar a la ciudadanía como profesionales del Derecho. Ni siquiera el demandante alega o acredita que le hayan impuesto barreras que le impidan acceder por sus propios medios o por sistemas estatales de financiación a la educación superior en Derecho. Todo lo contrario, en el expediente obra constancia de que fue admitido al programa de Derecho de la Universidad de Antioquia, con lo cual, en buena medida, pierde sentido su reclamo y, de paso, se evidencia que sí hay condiciones para acceso a la educación superior, solo que no está a cargo de las demandadas en los términos pretendidos.
De igual manera, el señor Restrepo Villa está en la posibilidad de verificar las condiciones para acceder a mecanismos de financiación de la educación superior previstos por el Estado, a través del ICETEX, e incluso en los programas locales que con el mismo fin ofrece el Municipio de Medellín. Al respecto, la Sala constata que el Municipio de Medellín creó la entidad descentralizada denominada Agencia de Educación Superior14 (SAPIENCIA), con el fin de fijar la política de acceso a la educación superior de personas de escasos recursos y de administrar los fondos municipales encargados de financiarla.
Dentro de esa regulación, otorga becas y créditos condonables, no solo para cubrir gastos de matrículas, sino de manutención de estudiantes universitarios. A ello se suman los programas y beneficios sociales que en materia de bienestar universitario brinda la Universidad de Antioquia, en atención a su calidad de ente universitario autónomo, que además recibe recursos públicos para tal fin. 14 https://sapiencia.gov.co/wp-content/uploads/2021/05/cartilla-fondos-2021-2.pdf.
Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 16 Finalmente, en lo atinente a la solicitud del escrito de impugnación, para que se inapliquen por inconstitucionales los artículos 25, 28, 29 del Decreto 196 de 1971 y los artículos 138 y 160 de la Ley 1437 de 2011, «como forma de defensa del derecho fundamental de aplicación inmediata al debido proceso», la Sala advierte, de una parte, que dicho argumento no se mencionó en la demanda de tutela y, por tanto, la impugnación no es el escenario para proponer argumentos nuevos.
De otra, se tiene que para debatir dicha pretensión existen otras vías judiciales, al tenor de los artículos 40, numeral 6, y 241 de la Constitución Política, cuya competencia para decidir corresponde, si de control abstracto se refiere, a la Corte Constitucional; amén de que no se exige tener la condición de abogado para su ejercicio.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia impugnada, pero por las razones aquí anotadas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 4 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00147-01 Demandante: Daniel Fernando Restrepo Villa Demandados: Municipio de Medellín y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 17
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