CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros1 Demandado: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Temas: Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance La causal de violación directa de la Constitución por la no aplicación de la excepción de inconstitucionalidad/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) acceso a la administración de justicia, iii) igualdad y iv) reparación integral Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por los actores contra la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. Los actores, obrando mediante apoderada, presentaron solicitud de tutela contra la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 8 de junio de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa 1 Limbania Camelo Cáceres y José Johanny Jiménez Camelo. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros identificado con el número único de radicación 110013343063201900235-01, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la reparación integral.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que, los actores presentaron demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Fuerza Área Colombiana, en ejercicio del medio de control de reparación directa, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables por los daños y perjuicios, con ocasión del secuestro, tortura y posterior ejecución extrajudicial de José Vicente Camelo Forero, mientras se encontraba en la Base Aérea Germán Olano de la Fuerza Aérea Colombiana en el Municipio de Puerto Salgar-Cundinamarca. 4.
El Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia el 7 de diciembre de 2020, negando las pretensiones de la demanda. 5. La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de segunda instancia el 8 de junio de 2022, resolviendo lo siguiente: “[…]
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 07 de diciembre de 2020 por el Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: DECLARAR la caducidad del medio de control de reparación directa, de conformidad con lo expuesto […]”. 6. El Tribunal consideró que: “[…] Es tesis de la Sala que en el presente asunto es aplicable la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 radicado interno 61033 del Consejo de Estado, 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros según la cual, en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, debe atenderse a las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión, de agentes del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
En consecuencia, al probarse en el expediente que la parte demandante tuvo conocimiento de la participación de agentes del Estado en la causación de la muerte del señor JOSÉ VICENTE CAMELO FORERO el 09 de julio de 1979, y que no se encontraron alegaciones o pruebas dirigidas a demostrar la existencia de situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción de los demandantes entre el año 1979 a 2019, es decir, por casi cuarenta años, la Sala debe concluir que operó la caducidad del medio de control.
En tal sentido, se revocará la sentencia para declarar la caducidad de la acción […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 7. Los actores solicitaron en su escrito de tutela: “[…] En mérito de las razones argumentadas, solicito al honorable juez de tutela lo siguiente:
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad jurídica y a la reparación integral de ELPIDIA CÁCERES GÓMEZ, MARIELA CAMELO DE JIMÉNEZ, LUIS ENRIQUE CAMELO CÁCERES, LIMBANIA CAMELO CÁCERES, JOSÉ JOHANNY JIMÉNEZ CAMELO y VICENTE ALBERTO JIMÉNEZ CAMELO familiares de JOSÉ VICENTE CAMELO FORERO, ejecutado extrajudicialmente por integrantes de la Base Militar de la Fuerza Aérea Germán Olano.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de junio de 2022, donde declaró la caducidad del medio de control de Reparación Directa, dentro del proceso identificado con el Radicado N° 11001-33-43-063-2019- 00235-01.
TERCERO: En concordancia con lo anterior, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de la respectiva sentencia de tutela, expida una nueva decisión en reemplazo en la que se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en este escrito de tutela y en la sentencia que proteja los derechos fundamentales alegados, en relación con la caducidad del medio de control. 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros CUARTO: Producto de lo anterior, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que resuelva de fondo el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante del proceso de Reparación Directa identificado con el Radicado N° 11001-33-43-063-2019-00235-01, el cual impugnaba la sentencia de primera instancia proferida el 7 de diciembre de 2020 por el Juzgado Sesenta y Tres (63) Administrativo Oral de Bogotá D.C […]”. 8.
Los actores en su escrito de tutela señalaron que la autoridad judicial accionada incurrió en un i) defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y en la ii) causal de violación directa de la Constitución. Actuación 9. El Despacho sustanciador, mediante auto de 19 de diciembre de 2022; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y iii) vinculó al Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Fuerza Aérea Colombiana, a Elpidia Cáceres Gómez, a Mariela Camelo de Jiménez y a Vicente Alberto Jiménez Camelo en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 10. La Fuerza Área Colombiana adujo que: “[…] De conformidad con lo anterior, respetuosamente me permito solicitar que la acción de tutela sea declarada improcedente, como quiera que en el presente caso, no se cumplen con los requisitos jurisprudenciales mínimos establecidos tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, para que se surta el amparo constitucional, cuando se pretende atacar un fallo judicial, máxime teniendo en cuenta que esta no puede convertirse en una tercera instancia judicial, como acá lo pretende el accionante […]”. 11.
El Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá afirmó que: “[…] Teniendo en cuenta lo indicado en parte precedente, es pertinente concluir que todas las actuaciones surtidas por este despacho judicial dentro del proceso de reparación directa No. 11001-33-43-063-2019-00235-01 se realizaron conforme al 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros trámite procesal pertinente, de acuerdo con las pruebas observadas en el mismo y lo establecido en el CPACA – Ley 1437 de 2011 […]”. 12.
La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que: “[…] En consecuencia, en razón a las consideraciones expuestas en la sentencia del 08 de junio de 2022 y a las expuestas en esta contestación, aunado a que las interpretaciones y consideraciones de la providencia enjuiciada en sede de tutela no fueron abiertamente irrazonables, absurdas o desproporcionadas, sino que por el contrario, estuvieron acorde a la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020 radicado interno 61033, y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en las sentencias SU-406 de 2016 y T-044 de 2022, estimo que debe declararse improcedente la acción de tutela o, en su defecto, negarse las pretensiones […]”. 13.
Elpidia Cáceres Gómez, Mariela Camelo de Jiménez y Vicente Alberto Jiménez Camelo guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 14. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 15. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales 2 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas Jurídicos 16. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 8 de junio de 2022, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 11001-33-43-063-2019-00235-01, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y en la causal de violación directa de la Constitución, lo que trajo como consecuencia que declarara de oficio la caducidad del medio de control de reparación directa. 17.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; v) la causal de violación directa de la Constitución; vi) la excepción de inconstitucionalidad; vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; viii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; ix) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; x) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la reparación integral, xi) análisis del caso concreto y finalmente las xii) conclusiones de la Sala. 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 18.
Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello4, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 19. Esta Sección5 adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 20.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 21.
Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”6. 22.
Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 23. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”7 que encaje en dichos parámetros. 24.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 25.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148. 6Corte Constitucional. Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 26.
La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 27. En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, así: 27.1.
Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales indicados supra. 27.2. La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales citados supra, y además, ii) los actores cumplieron con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un posible defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y en la causal de violación directa de la Constitución. 27.3.
Para la Sala exigirle a la parte actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales9, en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover 9 “Artículo 228.
La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 27.4.
Cumplió con el principio de inmediatez10. 27.5. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales los actores puedan lograr la protección de sus derechos fundamentales. 27.6. Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito; 27.7.
Los actores identificaron los hechos y los derechos cuya vulneración alegan; y 27.8. No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 28. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 29.
Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189611 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112; así 10 Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia de 8 de junio de 2022 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 11 “Sobre reformas judiciales”.
(Doctrina probable). 12 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 200113;
C-816 de 201114; C-179 de 201615; y T-102 de 201416. 30. En relación con esta causal, la Corte Constitucional”17 ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, señalando que es el “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […]”, que busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 31.
Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional18, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 32.
Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria19, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 13 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 14 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. 15 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(Antecedente jurisprudencial). 17 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011,M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 18 Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 19 Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995,M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros 33.
Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala20, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 34.
En efecto, la Sala21 ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial22”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 35.
Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, cuando: a) se evidencie que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y b) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. 21 ibídem. 22 Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros La causal de violación directa de la Constitución 36.
En lo que respecta a la causal de violación directa de la Constitución, se tiene que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este se predica cuando la afectación se deriva de una interpretación legal inconstitucional o por la omisión en aplicar la excepción de inconstitucionalidad, por parte de la autoridad judicial.
Sobre el particular, la Corte Constitucional precisó lo siguiente: “[…] La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales vulneran directamente la Constitución cuando el juez realiza una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución y también cuando se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales […]”23. 37.
En ese orden de ideas, la causal de violación directa de la Constitución, se estructura cuando la afectación se deriva de una i) interpretación de las normas jurídicas contrarias a la Constitución, ii) por la omisión en aplicar la excepción de inconstitucionalidad y iii) cuando la autoridad judicial desconoce los postulados de la Carta Política de 1991. 38.
Ahora bien, la Corte Constitucional respecto al cargo por violación directa de la Constitución por la omisión en aplicar la excepción de inconstitucionalidad, ha dicho que: “[ ] Recuérdese que la excepción de inconstitucionalidad consiste en la inaplicación, en caso de contradicción manifiesta con la Constitución Política, de las normas de inferior jerarquía a propósito de un caso particular y con efectos inter partes.
Cuando una autoridad judicial no aplica la excepción de inconstitucionalidad en una providencia judicial comete una violación directa de la Constitución ya que pasa por alto el artículo 4 de la Carta Política que ordena que “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales” con el consecuente desconocimiento de la supremacía de la norma superior y de su valor normativo. 23 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros En este sentido la jurisprudencia constitucional ha resaltado que el principio de supremacía de la Constitución consiste en que “esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello”24.
De manera similar ha señalado que “el valor normativo de la Constitución Política y la primacía que le es consustancial, obliga al juez a desechar la aplicación de una ley que claramente viola sus disposiciones. La figura de la excepción de inconstitucionalidad, cuando se dan sus presupuestos, compromete al juez de la causa que debe siempre velar por el efectivo cumplimiento de los mandatos constitucionales”25 […]”. 39.
En ese orden de ideas, se evidencia que cuando en una providencia judicial no se inaplica una norma jurídica que contradice manifiestamente los postulados constitucionales, se configura la violación directa de la Constitución por la omisión en aplicar la excepción de inconstitucionalidad26. La excepción de inconstitucionalidad 40. La excepción de inconstitucionalidad consiste en la facultad que tienen los jueces o las autoridades administrativas de inaplicar una norma jurídica al caso concreto cuando vulnera algún postulado de la Constitución Política de 1991, y tiene como objetivo principal, garantizar la protección de los derechos fundamentales y el principio de la supremacía de la Constitución. 41.
En ese orden de ideas, el artículo 4 de la Constitución Política de 1991, dispone lo siguiente: “[…] La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales […]”. (Resaltado por la Sala). 24 Sentencia C-069 de 1995. 25 Sentencia T-067 de 1998. 26 Sobre la configuración del cargo por violación directa de la Constitución por la no aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 10 de diciembre de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros 42.
La Corte Constitucional, frente al tema ha dicho lo siguiente27: “[…] La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la actualidad en el artículo 4º de la Constitución, que establece que “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”28.
Esta norma hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un sistema mixto29 ya que combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución30. 2.2 De otra parte hay que tener en cuenta que el control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto31.
Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y 27 Corte Constitucional, sentencia C-122 de 1 de marzo de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 28 Los antecedentes de la excepción de inconstitucionalidad se remontan al artículo 40 del Acto Legislativo No 3 de 1910, en donde se disponía que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley debían aplicarse preferentemente las disposiciones constitucionales.
También debe tenerse en cuenta el artículo 215 de la Constitución de 1886 en donde se estableció que, “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales”. Posteriormente en el artículo 5 de la Ley 57 de 1887 se estableció que, “Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una norma legal, preferirá aquella”.
Ver sobre el tema el libro de Alexei Julio Estrada, Las ramas ejecutiva y judicial del poder público en la Constitución colombiana de 1991, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1991, pp. 283 – 288. Igualmente el libro de Natalia Bernal Cano titulado, La excepción de inconstitucionalidad y su aplicación en Colombia, Bogotá, Gustavo Ibáñez, 2002.
También el artículo de Gilberto Augusto Blanco Zuñiga titulado “Comentarios a la excepción de inconstitucionalidad y la excepción de ilegalidad en Colombia”, en: Revista de Derecho de la Universidad del Norte, No 16, V. 1 2001, pp. 268 – 279. 29 Por ejemplo Allan R. Brewer – Carias, en el “Sistema mixto o integral de control de constitucionalidad en Colombia y Venezuela”, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Temas de Derecho Público, No 39, 1995. 30 Es decir que combina la idea de Kelsen de control de constitucionalidad concentrado en una instancia jurídica especializada – Corte Constitucional - y un sistema propio del common law de control difuso en donde cualquier autoridad judicial puede en un caso concreto dejar de aplicar una norma.
Kelsen propuso el control de constitucionalidad concentrado en su obra ¿Quién debe ser el guardián de la Constitución? También se debe tener en cuenta el control de los actos normativos no legales que se establece en cabeza del Consejo de Estado en Colombia de conformidad con el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, que establece que corresponde a dicha Corporación conocer de las acciones de inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, atribuyendo a esta entidad el control de los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional. 31 Desde las sentencias de los años sesenta de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia se empieza a tener en cuenta esta tesis.
Se dice que los funcionarios competentes para aplicar dicha norma son los que tienen jurisdicción. Al respecto dijo la Sentencia del 2 de marzo de 1961 (M.P. Julio Roncallo Acosta), que, “El artículo 215 de la Constitución simplemente autoriza oponer, en un caso concreto, la excepción de inconstitucionalidad. El fallo que decide sobre la acción de inexequibilidad sólo puede ser pronunciado por la Corte en pleno y tiene efectos erga omnes; en cambio, para decidir sobre la excepción referida es competente cualquier funcionario con jurisdicción, que deba aplicar la ley, y solo tiene efectos en relación con el caso concreto en donde el conflicto surge” (Negrillas fuera del texto).
También hay que tener en cuenta los fallos de la Sala de Casación Penal de 14 de marzo de 1961, en donde se convalida por vez primera la vía de excepción y se declara inaplicable una ley en un caso concreto, y la sentencia del 26 de abril del mismo año, en donde se definen los alcances generales de la excepción y se establece que cualquier funcionario con jurisdicción es competente para inaplicar una ley contraria a la Constitución (Sobre el particular ver el libro de Julio Estrada, Alexei, Op. cit., p. 284). 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución […]”. 43.
En ese orden de ideas, la excepción de inconstitucionalidad: i) puede ser ejercida a solicitud de parte o ex officio por parte del juez, ii) es informal dado que no se requieren requisitos exigentes para su configuración, en donde basta que se demuestre que la norma jurídica aplicable al caso concreto sea manifiestamente contraria a la Constitución Política de 1991; y iii) tiene efectos inter partes32.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 44. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 45.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional33 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del 32 Excepcionalmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad al caso concreto, puede tener efectos inter pares.
En el auto 071 de 27 de febrero de 2001, la Corte Constitucional consideró que: “[…] Dentro de las diversas alternativas disponibles para determinar los efectos de las providencias - efectos inter partes, efectos erga omnes, efectos inter pares, etc.-, la que mejor protege en este caso los derechos constitucionales fundamentales y respeta las atribuciones del Consejo de Estado como máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa, es la de los efectos inter pares, es decir, entre los casos semejantes.
La doctrina convencional según la cual la excepción de inconstitucionalidad sólo tiene efectos inter partes, es decir, en el proceso concreto dentro del cual fue inaplicada la norma contraria a la Constitución, es insuficiente tanto para proteger los derechos constitucionales fundamentales como para asegurar la efectividad de los principios fundamentales […]”. 33 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 46.Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 47.Atendiendo a que la Corte Constitucional34 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de 34 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 48.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 49.Atendiendo a que, la Corte Constitucional35 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la reparación integral 50.Visto el artículo 94 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos […]”. 35 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros 51.
Atendiendo a que la Corte Constitucional36 ha entendido que el derecho a la reparación integral “[…] se trata de un derecho fundamental en atención a que “1) busca restablecer la dignidad de las víctimas a quienes se les han vulnerado sus derechos constitucionales; y 2) por tratarse de un derecho complejo que se interrelaciona con la verdad y la justicia, que se traduce en pretensiones concretas de restitución, indemnización, rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición […]”.
Análisis del caso en concreto 52. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 53. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por los actores en su respectivo escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 54. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra el siguiente documento: 54.1. Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 8 de junio de 2022. 36 Corte Constitucional, Sentencia T-083 de 13 de febrero de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 20 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros Solución del caso concreto Análisis del presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 55.
Los actores en su escrito de tutela señalaron que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. En ese orden de ideas, expresaron lo siguiente: “[…] Teniendo en cuenta lo anterior, la relevancia constitucional del caso en concreto es más que evidente, dado que se trata de una vulneración de derechos fundamentales a raíz de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual efectuó la aplicación irrestricta del fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de reparación directa, sin tener en cuenta que tal proceso fue radicado con anterioridad a la expedición de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020, con radicado interno N° 61033, a través de la cual se estableció el cuestionable, inconstitucional e inconvencional criterio de caducidad para casos de graves violaciones a Derechos Humanos […]”. […] “[…] El cambio de jurisprudencia se dio con posterioridad a la radicación de la demanda, por lo que se afectó de manera intempestiva la seguridad jurídica de los demandantes, quienes tenían la expectativa de que su caso fuera analizado bajo el criterio de caducidad concordante con la Convención Americana sobre Derechos Humanos ( en adelante “CADH”) y las interpretaciones que sobre ella ha dado la Corte Interamericana de Derechos Humanos ( en adelante “Corte IDH “), así como, el bloque de constitucionalidad estipulado en el artículo 93 de la Carta Política, el cual fue acogido de manera mayoritaria por la jurisprudencia contencioso administrativa proferida hasta el momento y dictado por la juez de primera instancia […]”. […] “[…] El criterio acogido por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo se puede recoger en lo acotado por la sección tercera en la sentencia con N° de Radicado 25000-23-36-000-2018- 00109-01(63119), donde se estableció que: “(…) La garantía de imprescriptibilidad opera para asegurar que no haya impunidad en casos de crímenes atroces, y para evitar que las decisiones sobre la caducidad de las acciones de responsabilidad operen como un mecanismo perverso que incentive la repetición y consolide la impunidad.
Dado que la garantía se habilita por la naturaleza de los hechos, y no por la calidad de las víctimas, sus consecuencias se extienden a cualquiera que haya sufrido perjuicios derivados del crimen atroz, y no solamente a quienes vivieron los hechos de manera directa” (…) (…) La impunidad no sólo es la inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal efectiva de los autores de esas violaciones, sino también la 21 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros inexistencia de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria.
En consecuencia, para evitar la impunidad, la prescripción o caducidad no puede aplicarse a los crímenes de lesa humanidad, los genocidios y otras violaciones graves de los derechos humanos como la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada o la esclavitud, pues ellos son por naturaleza imprescriptibles (…)37 (Subrayado y negrilla fuera de texto original).
En sentencia reciente38, el Consejo de Estado definió que el precedente aplicable a aquellos casos donde se procedió a accionar al Estado antes de la expedición la Sentencia de Unificación del 29 de enero de 2020, era aquel acogido mayoritariamente por esta corporación previo a esa decisión, el cual consideraba que se debía aplicar el control de convencionalidad y declarar que no hay lugar al fenómeno jurídico de la caducidad en casos de graves violaciones a los Derechos Humanos. Puntualmente, se expresó lo siguiente -se transcribe in extenso por su importancia para el caso concreto-: […]”. […] “[…] En el caso Ordenes Guerra y otros vs Chile resuelto por la Corte IDH, se desata el caso de un grupo de personas que presentaron acciones civiles por ser el mecanismo idóneo, pero cuando las presentaron les decretaron la caducidad.
En esos casos las víctimas habían sido objeto de reparación administrativa. El hecho ilícito internacional en el caso, era la negativa de los Tribunales a dar una reparación judicial por el hecho de que había prescrito la acción. Concretamente, el problema era que no existía el acceso a la administración de justicia y las reparaciones administrativas representaban un estándar con una lógica diferente.
En este caso particular, la Corte decidió el caso a partir de la aceptación de la responsabilidad del Estado. Había un acuerdo sobre los hechos y las violaciones, siendo los derechos vulnerados son las Garantías Judiciales y Protección judicial. Los fundamentos del Estado para considerar imprescriptibles las acciones para la reparación de graves violaciones de derechos humanos o crímenes contra la humanidad, son aplicables a cualquier acción civil.
La imprescriptibilidad se debe esencialmente a la obligación del Estado a reparar los daños por la naturaleza de estos hechos y no depende del tipo de acción que se vaya a utilizar […]”. 56. Ahora bien, respecto a las sentencias que los actores invocaron en su escrito de tutela como desconocidas por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esto es, las i) sentencias del Consejo de Estado (ver escrito de tutela) y ii) la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el 29 de noviembre de 201839, la Sala considera que no constituyen 37 Consejo de Estado.
Sentencia del 31 de julio de 2019 con N° de Radicado 25000-23-36-000-2018-00109-01 (63119). CP: Alberto Montaña Plata. 38 Consejo de Estado. Sentencia del 7 de julio de 2022 con N° de Radicado 11001-03-15-000-2022-01694-01. CP: Rafel Francisco Suárez Vargas. 39 Caso “Órdenes Guerra y otros vs Chile”. 22 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros precedente judicial, toda vez que, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional profirieron sentencias de unificación, que si deben ser tenidas en cuenta para esta Sección al resolver el presente caso, en donde además si constituyen precedente judicial. 57.En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico consistente en determinar si la autoridad judicial accionada incurrió o no en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, la Sala hará referencia a la providencia de 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado y a la sentencia SU-312 de 2020 proferida por la Corte Constitucional, en donde se unificó la jurisprudencia en la materia.
Sentencia de 29 de enero de 202040 58.La Sección Tercera del Consejo de Estado, a petición del Tribunal Administrativo del Casanare, avocó en segunda instancia el conocimiento de un proceso de reparación directa, con el fin de proferir sentencia de unificación jurisprudencial, en relación con la caducidad de las pretensiones de reparación directa frente a los delitos de lesa humanidad, en ese caso particular, se abordó el supuesto fáctico de una presunta ejecución extrajudicial por miembros del Ejército Nacional. 59.El problema jurídico que tenía que resolver el Consejo de Estado fue el siguiente: “[…] El Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Yopal consideró que, en este asunto, tal como se indicó en la demanda, no resultaba exigible el término de caducidad de la pretensión de reparación directa, porque el litigio versaba sobre el daño derivado de un delito de lesa humanidad.
Por tratarse de un presupuesto procesal del derecho de acción, la Sección Tercera determinará si la demanda de la referencia se presentó o no en oportunidad y si la circunstancia invocada por el a quo resulta suficiente para inaplicar las normas que regulan el término de caducidad […]”. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2020, núm. único de radicación 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61.033), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 23 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros 60.La Sección Tercera del Consejo de Estado advirtió que “[…] Entre las Subsecciones que integran esta Sala, según se explicó en auto del 17 de mayo de 2018, mediante el cual se avocó el conocimiento del presente asunto para efectos de unificación de jurisprudencia, no existe un criterio uniforme en cuanto a la exigibilidad del término para demandar cuando se invoca un delito de lesa humanidad o un crimen de guerra, razón por la cual en esta oportunidad se fijará un criterio uniforme para tales eventos. […]”. 61.Una vez analizó el caso, la Sección Tercera estableció las siguientes reglas de unificación en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley. 62.De lo anterior, se desprende que conforme con la jurisprudencia de unificación anteriormente citada, en los casos que se pretenda la reparación de un daño antijurídico imputable al Estado con ocasión de la comisión de un delito de lesa humanidad, la demanda deberá presentarse en los términos establecidos en el literal i) del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, contándose el término para presentar la demanda desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer 24 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa. 63.De igual manera, la Corte Constitucional en la sentencia SU-312 de 13 de agosto de 202041, sostuvo que: “[…] Sin embargo, en la Sentencia del 29 de enero de 2020, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia, señalado que, salvo el caso de la desaparición forzada que tiene regulación legal especial, el término de caducidad de dos años estipulado en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es aplicable cuando a través del medio de control de reparación directa se alega que el daño causado tuvo su origen en un delito de lesa humanidad, un crimen de guerrera o genocidio.
Lo anterior, porque dicha disposición contempla la posibilidad de contar el plazo de extinción a partir del momento en que el afectado tuvo efectivo conocimiento de la participación del Estado en el menoscabo a indemnizar, lo que constituye una regla que tiene efectos semejantes a la imprescriptibilidad en materia penal […]”. (Resaltado por la Sala). 64.
La Corte Constitucional de igual manera señaló que: “[…] Unificación de la jurisprudencia constitucional 6.26. Para empezar, este Tribunal observa que en la jurisprudencia contencioso administrativa, de conformidad con el literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se ha señalado que el término de caducidad de dos años del medio de control de reparación directa sólo inicia a contabilizarse: (i) desde el momento en el cual los interesados tienen conocimiento de que el daño es imputable al Estado, y (ii) siempre que se encuentren materialmente en posibilidad de acudir al aparato judicial para interponer la demanda correspondiente[154]. 6.27.
En esta oportunidad, a fin de unificar la jurisprudencia, esta Corporación estima que dicho entendimiento del término de caducidad del medio de control de reparación directa es razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional 41 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-312 de 13 de agosto de 2020. Expediente T-7243742.
Actora: Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata; M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros y convencional, incluso en casos en los que el daño que se pretenda reparar sea causado por un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio. 6.28.
En efecto, esta Sala considera que el referido plazo es razonable para que las víctimas de violaciones a los derechos humanos tengan la oportunidad de acceder a la administración de justicia con el fin de obtener la declaración de responsabilidad de la administración y gestionar el resarcimiento de los menoscabos padecidos, porque el término respectivo sólo empieza a contabilizarse cuando exista claridad en torno a lo sucedido, incluso sin han trascurrido lustros o décadas desde el instante en el que ocurrió el delito de lesa humanidad, el crimen de guerra o el genocidio que causó el perjuicio.
Lo anterior, comoquiera que no es determinante la fecha de ocurrencia de la conducta, sino la posibilidad del interesado de identificar la participación en la misma de sujetos vinculados a una autoridad pública y de acudir al sistema jurisdiccional para presentar la reclamación respectiva. 6.29. De igual forma, este Tribunal evidencia que la exigencia del término legal de caducidad del medio de control de reparación directa en tratándose de daños originados en delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra permite, en la mayor medida de lo posible, la optimización de los intereses constitucionales en tensión en asuntos como el estudiado en la presente oportunidad.
Específicamente, por una parte, protege la seguridad jurídica y, por otra, no implica una afectación grave al acceso a la administración de justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos a efectos de obtener la reparación patrimonial de los daños causados por las mismas […]”. 65. La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sus consideraciones jurídicas, señaló lo siguiente: “[…] La Sala resalta que frente a conductas constitutivas de violaciones a los derechos humanos, o en aquellos casos en los que se encuentran involucrados hechos de lesa humanidad o crímenes de guerra, en Sentencia de Unificación Jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 29 de enero de 2020 radicado 61033, se determinó que “las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso y en virtud de lo cual el término de caducidad sí debe exigirse en estos eventos, pero a partir de que se advierta que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política […]”. […] “[…] Finalmente, la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 29 de enero de 2020 radicado 61033, falló: “PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad 26 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.” Ahora, en cuanto a la aplicación de la citada sentencia de unificación, desde una perspectiva fáctica, tal precedente jurisprudencial rige en el sub-exámine, pues en este caso, la controversia gira en torno a la responsabilidad del Estado por un daño que la parte demandante alega que es de lesa humanidad, ocurrido en el año 1979, lo cual, es similar fácticamente al caso decidido en la unificación jurisprudencial del del 29 de enero de 2020.
Así mismo, desde la perspectiva temporal, la sentencia de unificación es aplicable al caso concreto, pues de conformidad con la Sentencia SU-406 de 2016 de la Corte Constitucional, los nuevos precedentes jurisprudenciales deben aplicarse de forma general e inmediata, esto es, retrospectivamente, con la advertencia que cada situación debe ser observada a la luz de las circunstancias particulares con el fin de no vulnerar el derecho al debido proceso de las partes […]”. […] “[…] En ese orden, en el caso concreto, es relevante determinar la fecha de conocimiento de los demandantes sobre la participación de agentes del Estado en la causación del daño consistente en la muerte del señor JOSÉ VICENTE CAMELO FORERO.
Para el efecto, se tienen las siguientes pruebas: 1. Copia del registro civil de defunción del señor JOSÉ VICENTE CAMELO FORERO, que da cuenta que la fecha de su fallecimiento fue el 05 de julio de 1979.18 2. Comunicación suscrita por ELPIDIA CÁCERES DE CAMELO, MARIELA CAMELO DE JIMENEZ, LIGIA CAMELO CÁCERES, LIMBANIA CAMELO CÁCERES y LUIS ENRIQUE CAMELO CÁCERES, con fecha de 09 de julio de 1979, dirigida al Procurador General de la República,19 de la que se destaca: “Nosotros, esposa e hijos de JOSE VICENTE CAMELO FORERO, en consideración de su jerarquía en el ministerio público, acudimos ante usted, con el fin de exigir la investigación por el asesinato de que fue víctima nuestro esposo y padre por parte de las Fuerzas Militares adscritas al Comando Aéreo de Combate No. 1 con sede en la base de Palanquero en Puerto Salgar-Cundinamarca.
En desarrollo de hechos que a continuación detallamos: (…)” 3. Comunicación del 10 de julio de 1979 suscrita por la señora ELPIDIA CÁCERES DE CAMELO Y dirigida al Presidente de la República,20 de la que se destaca: “Yo ELPIDIA CÁCERES DE CAMELO, con C.C. #23´694.853 de Puerto Boyacá, Departamento de Boyacá, ante el indignante acto de violencia oficial que se ha perpetrado contra mi esposo JOSE VICENTE CAMELO FORERO, denuncio ante la opinión pública en general, y al Señor Presidente en particular, las atrocidades con que sus esbirros militares del grupo “CAES” y “ANTIGUERRILLAS” del Batallón 27 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros Palenquero, han tratado a los moradores de esta región de campesinos honrados y trabajadores.
(…)” 4. Comunicación suscrita por ELPIDIA CÁCERES DE CAMELO, MARIELA CAMELO DE JIMENEZ, LIGIA CAMELO CÁCERES, LIMBANIA CAMELO CÁCERES y LUIS ENRIQUE CAMELO CÁCERES, con fecha de 09 de julio de 1979, dirigida al Presidente de la República, con la que denunciaron el presunto asesinato de JOSÉ VICENTE CAMELO FORERO por parte de tropas del Comando Aéreo de Combate No. 1.
Así las cosas, este Tribunal advierte, con base en las pruebas relacionadas con antelación, que los demandantes tuvieron conocimiento de la participación de agentes del Estado en la causación de la muerte violenta del señor JOSÉ VICENTE CAMELO FORERO el 09 de julio de 1979. Así mismo, también resalta la Sala que en el expediente no se encontraron alegaciones o pruebas dirigidas a demostrar la existencia de situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción de los demandantes entre el año 1979 a 2019, es decir, por lapso de tiempo de más de 40 años, hasta que finalmente se radicó la demanda.
Por lo tanto, el término de caducidad para presentar la demanda debe computarse desde el 09 de julio de 1979. Sobre la muerte del abogado de la familia, encargado de asesorarla en el caso, cabe manifestar que no modifica en lo sustancial las conclusiones de la Sala, debido a que el homicidio del doctor Cipagauta se presentó en octubre de 1982, esto es, hace 40 años, y ello de todos modos no constituía un impedimento para que los familiares del señor Camelo Forero promovieran y prosiguieran las acciones legales pertinentes, ya fuera directamente o con la mediación de otro abogado […]”. 66.
Para la Sala, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que en el caso concreto se aplicaron correctamente las reglas jurisprudenciales fijadas en la providencia de 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, para la Sala, la autoridad judicial accionada con fundamento en el acervo probatorio, evidenció que los actores tuvieron conocimiento de la participación de agentes del Estado en la causación de la muerte violenta del señor José Vicente Camelo Forero el 09 de julio de 1979, en donde además, consideró que “[…] en el expediente no se encontraron alegaciones o pruebas dirigidas a demostrar la existencia de situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción de los demandantes entre el año 1979 a 2019, es decir, por lapso de tiempo de más de 40 años, hasta que finalmente se radicó la demanda […]”. 28 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros 67.
En ese orden de ideas, la autoridad judicial accionada al aplicar correctamente las reglas jurisprudenciales fijadas en la providencia de 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, le permitió concluir lo siguiente: “[…] En consecuencia, al haber tenido conocimiento los demandantes sobre la ocurrencia del daño y la participación de agentes del Estado en su causación el 09 de julio de 1979, sin que se hubiera demostrado una circunstancia que imposibilitara ejercer su derecho de acción, la Sala concluye que el término con que contaba la parte actora para presentar la demanda de reparación directa debe computarse desde el 09 de julio de 1979, por lo tanto, sea el término de 4 meses o 2 años, a la fecha de radicación de la solicitud de conciliación prejudicial del 02 de abril de 2019 y también a la fecha de presentación de la demanda del 09 de julio de 2019, 24 el término para incoar la demanda so pena de caducidad se encontraba vencido y, por lo tanto, operó la caducidad del medio de control […]”.
(Resaltado por la Sala). 68. Además, para la Sala, a diferencia de lo sostenido por los actores, el precedente judicial que se debe aplicar, es el que está vigente al momento de que el juez va a proferir la respectiva sentencia, y no el precedente que existía al momento de presentarse la respectiva demanda. La causal de violación directa de la Constitución por la no aplicación de la excepción de inconstitucionalidad 69.
Los actores en su escrito de tutela indicaron lo siguiente: “[…] Así las cosas, la excepción de inconstitucionalidad es relevante para este asunto, por cuanto esta figura encuentra su sustento en la omisión y la vulneración del postulado establecido en el artículo 93 de la Constitución Política, al aplicar la regla interpretativa establecida por el Consejo de Estado frente al literal I del artículo 164 del CPACA en caso de graves violaciones a los Derechos Humanos y crímenes de lesa humanidad.
Tal y como se ha venido describiendo a lo largo del presente escrito, la aplicación irrestricta, irreflexiva e irracional del término de caducidad estipulado en el literal I del artículo 164 del CPACA en caso de graves violaciones a los Derechos Humanos y crímenes de lesa humanidad, es inconstitucional y no convencional por contravenir el bloque de constitucionalidad implementado en el artículo 93 de la Constitución Política […]”. 70.
Para la Sala, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en la causal de violación directa de la Constitución, toda vez que al aplicar correctamente las 29 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros reglas jurisprudenciales fijadas por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la providencia de 29 de enero de 2020, consideró que la norma jurídica que debía aplicarse al caso concreto era el literal (i) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que en el caso sub examine, no era procede aplicar la excepción de inconstitucionalidad de dicha norma jurídica. 71.
Además, para la Sala, la respectiva aplicación del literal (i) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por parte de la autoridad judicial accionada, como quedó expuesto supra, se llevó a cabo de manera razonable con fundamento en la interpretación que efectuó la Sección Tercera del Consejo de Estado en la providencia de 29 de enero de 2020. 72.
Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala negará las pretensiones del amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR las pretensiones del amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. 30 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06743-00 Actores: Luis Enrique Camelo Cáceres y otros CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.