Radicado: 08001-23-33-000-2017-00205-01 (24312) Demandante: Grupo Argos S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., dos (02) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2017-00205-01 (24312) Demandante: Grupo Argos S.A. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Temas: Devolución. Pago de lo no debido.
Estampillas. Atlántico. Pro- Hospitales. Anulación de norma territorial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 10 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que decidió (f. 340): 1. Declárese no probadas las excepciones de inexistencia de la obligación e indemostración de los cargos formulados, propuesta por el Distrito de Barranquilla.
Lo anterior conforme lo expuesto en precedencia. 2. Declárese la nulidad de las Resoluciones nro. GGI-RE-RD-04021-2015 del 12 de noviembre de 2015 y GGI-RE-RD-04017-2015 del 12 de noviembre de 2015, “Por la cual se resuelve una solicitud de devolución y/o compensación por pago de lo no debido a las Estampillas Pro-Hospitales primer y segundo nivel de atención" y nro.
GGI-DT-RS-00345-16 del 22 de septiembre de 2016 y nro. GGI- DT-RS-00343-16 del 22 de septiembre de 2016 “Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Reconsideración", respectivamente, todas expedidas por la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla, de conformidad con las razones expuestas. 3. A título de restablecimiento del derecho, ordénese a la parte demandada devolver al Grupo Argos S.A., la suma de $1.769.698.660. 4.
Sin costas en esta instancia.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante las Resoluciones nros. GGI-RE-RD-04017-2015 y GGI-RE-RD-04021-2015, del 12 de noviembre de 2015, la demandada negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido, formulada por la demandante, en relación con las estampillas Pro- Hospitales de primer y segundo nivel de atención que pagó entre octubre de 2012 hasta abril de 2015 (ff. 147 a 152 y 200 a 207).
Las decisiones fueron íntegramente confirmadas por las Resoluciones nros. GGI-DT-RS-00343-16 y GGI-DT-RS-00345-16, del 22 de septiembre de 2016. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00205-01 (24312) Demandante: Grupo Argos S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 1 vto. a 3): 1- Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución GGI-RE-RD-04021-2015 del 12 de noviembre de 2015 y notificada el día 25 de noviembre de 2015 por medio de la cual la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla negó oficialmente al contribuyente la solicitud de devolución del pago de lo no debido por concepto de estampilla Pro-Hospitales primer y segundo nivel de atención respecto de los predios de matrícula inmobiliaria que se detallan, por la suma de $1.625.545.660.
(…) Resolución GGI-RE-RD-04017-2015 del 12 de noviembre de 2015 y notificada el día 25 de noviembre de 2015 por medio de la cual la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla negó oficialmente al contribuyente la solicitud de devolución del pago de lo no debido por concepto de estampilla Pro-Hospitales primer y segundo nivel de atención respecto de los predios de matrícula inmobiliaria que se detallan, por la suma de $144.153.000.
(…) Resolución GGI-DT-RS-00345-16 del 22 de septiembre de 2016 y notificada personalmente el día 21 de octubre de 2016 por medio de la cual la Secretaría de Hacienda Distrital del Barranquilla resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución GGI-RE-RD-04021-2015, mediante la cual el Distrito confirma su decisión de negar la solicitud de devolución del pago de lo no debido a Grupo Argos S.A. por la suma de $1.625.545.660.
Resolución GGI-DT-RS-00343-16 del 22 de septiembre de 2016 y notificada personalmente el día 21 de octubre de 2016 por medio de la cual la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución GGI-RE-RD-04017-2015, mediante la cual el Distrito confirma su decisión de negar la solicitud de devolución del pago de lo no debido a Grupo Argos S.A. por la suma de $ 144.153.000. 2- Como consecuencia de la anterior declaratoria, restablecer en su derecho a Grupo Argos S.A. con nit (…), disponiendo que le sean devueltos los dineros pagados en razón a la liquidación de las estampillas Pro-Hospitales primer y segundo nivel de atención en las ventas de los inmuebles de matrículas inmobiliarias detalladas, por valor de $1.625.545.660 y $144.153.000, en vigencia de los artículos 5 y 6 de la Ordenanza 070 de 2009 declarados nulos mediante la sentencia del Consejo de Estado del 06 de agosto de 2014, expediente 08001-23-31-000-2010-00031-01 (20678).
Que dicha devolución sea realizada con la correspondiente indexación a que haya lugar en razón al tiempo transcurrido, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3- Condenar al Distrito de Barranquilla, a pagar las costas del proceso incluidas las agencias en derecho, porque están demostrados los elementos fácticos y de derecho que prueban la irregularidad manifiesta del ente territorial como se expone en la presente demanda y sus anexos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 365 CGP.
A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 29, 83, 95.9, 209 y 363 de la Constitución; 2313 y 2536 del CC (Código Civil); 683 del ET (Estatuto Tributario), 3.11, 157, 161 y 165 del CPACA; el Decreto 2277 de 2012; la Ordenanza departamental del Atlántico nro. 000070 de 2009 y el Acuerdo municipal de Barranquilla nro. 015 de 2009, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 7 a 18): Radicado: 08001-23-33-000-2017-00205-01 (24312) Demandante: Grupo Argos S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Relató que, mediante la sentencia del 06 de agosto de 2014, exp. 20678, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, fueron anuladas las disposiciones que fundamentaron el pago que realizó de las estampillas Pro-Hospitales de primer y segundo nivel de atención entre octubre de 2012 hasta abril de 2015, i.e. los artículos 5.º y 6.º de la Ordenanza nro. 000070 de 2009, que autorizaron su cobro y fijaron su hecho imponible y tarifa (adoptado a nivel distrital mediante el artículo 16 del Acuerdo nro. 015 de 2009).
Alegó que, frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, los efectos de esa providencia se deben retrotraer para eliminar del ordenamiento las consecuencias que produjeron esas normas durante el tiempo que estuvieron vigentes. Argumentó que en materia tributaria, de conformidad con la jurisprudencia de esta Sección1, una solicitud de devolución por pago de lo no debido se considera una situación jurídica consolidada cuando trascurre el término de cinco años desde el correspondiente pago, circunstancia que no ocurrió en el sub lite porque pagó la primera estampilla en discusión el 12 de octubre de 2012 y presentó las solicitudes de devolución el 13 de agosto y 03 de septiembre de 2015.
Añadió que el mencionado fallo ya estaba ejecutoriado al momento de resolver los recursos de reconsideración que interpuso, por lo que su petición era procedente. Por todo ello, aseguró que la negativa de la Administración de devolver dichos pagos fue falsamente motivada, vulneró el debido proceso, el orden jurídico, los principios de equidad, eficacia y confianza legítima; al paso que constituyó un enriquecimiento sin justa causa.
Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 105 a 114), para lo cual adujo que no procedía la devolución debatida porque no se podían retrotraer los efectos de la providencia que declaró la nulidad de las mencionadas normas. Añadió que la actora pretende revivir una situación jurídica consolidada, toda vez que los actos que soportaban el cobro del tributo estaban en firme cuando presentó las solicitudes en discusión. Además, sostuvo que no se configuró un pago de lo no debido porque, al momento que la demandante pagó, las normas que fundamentaban la mencionada estampilla eran obligatorias.
Defendió la legalidad de los actos aduciendo que fueron expedidos de conformidad con la ley. Sentencia apelada El a quo accedió a las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas (ff. 326 a 341). Al efecto, consideró que la sentencia que anuló los artículos 5.º y 6.º de la Ordenanza nro. 000070 de 2009 produjo efectos inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, entre las que se encuentran aquellas en las que exista la posibilidad de solicitar las sumas pagadas indebidamente por estar fundamentadas en aquellas normas.
Señaló que, de conformidad con los artículos 11 del Decreto 1000 de 1997 y 2536 del CC, el término para solicitar la devolución de pagos indebidos vence cinco años después de la fecha en que se efectuó el pago. Concluyó que la actora realizó un pago de lo no debido por estar sustentado en dichas disposiciones y que su situación jurídica no estaba consolidada porque el primer pago lo realizó el 12 de octubre de 2012, y las solicitudes de devolución se presentaron el 13 de agosto y 03 de septiembre de 2015, esto es, con anterioridad al vencimiento de aquel término. En consecuencia, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó la 1 Sentencias del 05 de mayo de 2016, exp. 19938, CP: Hugo Fernando Bastidas y del 28 de septiembre de 2016, exp. 21614, CP: Martha Teresa Briceño. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00205-01 (24312) Demandante: Grupo Argos S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 devolución del valor pagado indebidamente.
Recurso de apelación La demandada apeló la decisión de primer grado (ff. 349 a 355), para lo cual insistió en que en el caso concreto se estaba ante una situación jurídica consolidada porque se encontraban en firme los actos que soportaban el cobro de las estampillas y, con fundamento en ellos, la demandante pagó las sumas en discusión. Reiteró los efectos a futuro de la providencia que declara la nulidad de actos generales.
Alegatos de conclusión Ambas partes reiteraron las alegaciones planteadas en las instancias procesales anteriores (ff. 380 a 387 y 389 a 392). El ministerio público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos demandados, atendiendo los precisos cargos de apelación formulados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primer grado, que accedió a las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas.
Así, corresponde determinar si la anulación de las disposiciones departamentales que autorizaron el hecho generador y la tarifa de la estampilla Pro- Hospitales de primer y segundo nivel de atención –i.e. los artículos 5.º y 6.º de la Ordenanza nro. 000070 de 2009–, que fue adoptada en la jurisdicción de la demandada mediante el Acuerdo nro. 015 de 2009, habilitaba a la demandante a solicitar la devolución de las sumas que pagó con fundamento en dichas disposiciones.
Sobre el particular, las partes concuerdan y no es objeto de litigio que la demandante pagó los valores objeto de discusión; y que presentó las solicitudes de devolución dentro del término de cinco años contado desde el primer pago que realizó. Como el tribunal verificó estos hechos y no fueron controvertidos, la decisión que demandan las partes y, por tanto, lo que es objeto de debate, consiste en determinar si la actora puede solicitar la devolución de los pagos en discusión debido a la anulación de las mencionadas normas locales. 2- Respecto al problema jurídico planteado, la demandante sostiene que los pagos que realizó de la estampilla Pro-Hospitales de primer y segundo nivel de atención no eran debidos porque su cobro se fundamentó en disposiciones que esta Sección anuló (sentencia del 06 de agosto de 2014, exp. 20678, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez); mientras que la demandada argumenta que no se trató de pagos de lo no debido porque mientras dichas normas estuvieron vigentes se presumían legales, por lo que los pagos efectuados en cumplimiento de las mismas tenían fundamento legal.
Añade que, en todo caso, existe una situación jurídica consolidada puesto que los actos que soportaban el cobro del tributo estaban en firme en el momento en que se presentaron las solicitudes de devolución en discusión. Así, en esencia, las partes difieren acerca de los efectos que conllevó la anulación de las normas departamentales que, para la época de los pagos en discusión, reglaban el hecho generador y la tarifa de la estampilla en mención. 3- Frente a la anterior litis, esta Sección ha reconocido en diferentes pronunciamientos Radicado: 08001-23-33-000-2017-00205-01 (24312) Demandante: Grupo Argos S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que una de las situaciones que da lugar a la configuración de pagos en exceso o de lo no debido que pueden solicitarse en devolución, consiste en la anulación total o parcial de los actos administrativos de carácter general que determinan el régimen de un tributo territorial.
Entre otros pronunciamientos, dicha postura ha sido adoptada en las sentencias del 23 de febrero de 2017, exp. 21314, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto; del 29 de junio de 2017, exp. 21273, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 08 y del 22 de febrero de 2018, exps. 21803 y 22278, CP: Milton Chaves García; del 01 de marzo de 2018, exp. 21087, CP: Julio Roberto Piza; y del 20 de mayo de 2021, exp. 24017, CP: Myriam Stella Gutiérrez.
En cuanto al momento en el cual se debe presentar la solicitud de devolución originada en pagos de lo no debido o pagos en exceso, la jurisdicción tiene establecido como criterio de decisión que debe ser dentro del término fijado en los artículos 11 y 23 del Decreto 1000 de 1997, cuya regulación fue incorporada posteriormente en los artículos 11 y 16 del Decreto 2277 de 2012, de acuerdo con los cuales deben presentarse «dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil», es decir, cinco años, término concordante con el artículo 369 del Estatuto Tributario Distrital de Barranquilla (Acuerdo nro. 030 del 2008), vigente para el momento de los hechos (sentencias del 03 de agosto de 2016, exp. 20662, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia; del 29 de junio de 2017, exp. 21724, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto; del 20 de septiembre de 2018, exp. 20223, CP: Milton Chaves García; y del 23 de noviembre de 2018, exp. 21357, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).
En ese sentido, según los precedentes de esta Sección, la solicitud de devolución de pagos de lo no debido debe formularse ante la Administración durante los cinco años siguientes a la fecha en que se efectuó el pago, a menos que, para el momento en que se emita el fallo de nulidad, la situación jurídica del contribuyente esté siendo debatida en sede administrativa o judicial o porque aún haya plazo para iniciar dicho debate, puesto que en dichos casos los efectos de las sentencias de nulidad son inmediatos respecto de situaciones jurídicas no consolidadas.
De acuerdo con la norma territorial y los precedentes referenciados, procede la devolución del pago indebido cuando la misma se fundamenta en una norma con alcance general que ha sido anulada por la jurisdicción de lo contencioso–administrativo con posterioridad al pago, siempre y cuando dicha solicitud se presente dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que se pagó. 4- En el caso concreto, la Sala advierte que por sentencia del 06 de agosto de 2014, exp. 20678, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se declaró la nulidad de los artículos 5.º y 6.º de la Ordenanza nro. 000070 de 2009, que regulaban el hecho generador y la tarifa de la estampilla cuya devolución aquí se debate, decisión que a su vez conllevó al decaimiento de la disposición del Acuerdo distrital que adoptó dichos elementos del tributo en la jurisdicción demandada.
Así, porque de acuerdo con los precedentes de esta Sección, la anulación de los actos administrativos generales proyecta inmediatamente sus efectos sobre las situaciones jurídicas originadas en los actos generales anulados, a condición de que no se hayan consolidado dichas situaciones (sentencias del 23 de julio de 2009, exp. 16404, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 11 de marzo de 2010, exp. 17617, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia; del 03 de marzo y del 16 de junio de 2011 y del 31 de mayo de 2012, exps. 17741, 17922 y 18227, respectivamente, CP: William Giraldo Giraldo).
Desde esa perspectiva, la Sala concluye que la nulidad de los artículos 5.º y 6.º de la Ordenanza nro. 000070 de 2009 conllevó a que se configurara el pago indebido que alega Radicado: 08001-23-33-000-2017-00205-01 (24312) Demandante: Grupo Argos S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 la demandante, en relación con la estampilla Pro-Hospitales primer y segundo nivel de atención, porque el fundamento del tributo en discusión fue declarado ilegal y decayó la disposición distrital que así lo adoptó. Dado que en el caso sub examine no se discute el valor de los pagos que el tribunal ordenó devolver ni que las solicitudes de devolución se formularon oportunamente, es procedente la devolución de las cuantías solicitadas.
No prospera el cargo de apelación. Como los reproches de la apelante versaban sobre los efectos de la anulación de las normas analizadas, lo expuesto resulta suficiente para confirmar la decisión de primer grado que declaró la nulidad de los actos enjuiciados. 5- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ