Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide la demanda que, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentó el señor José Domingo Valderrama Ramírez, en su condición de representante legal de la Asociación Sindical de Funcionarios Públicos de la Universidad Surcolombiana (Asfusco), mediante apoderado, a través de la cual solicita la nulidad de los Acuerdos 61 de 15 de diciembre de 2016, 34 de 13 de octubre de 2017 y 19 de 4 de mayo de 2018, proferidos por el consejo superior de la Universidad Surcolombiana; y las Resoluciones P34 de 15 de febrero de 2017 y 4 de 10 de enero de 2018, expedidas por el rector de la citada institución educativa.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda El ciudadano José Domingo Valderrama Ramírez presentó demanda de nulidad contra los Acuerdos 61 de 15 de diciembre de 2016, 34 de 13 de octubre de 2017 y 19 de 4 de mayo de 2018, proferidos por el consejo superior de la Universidad Surcolombiana; y las Resoluciones P34 de 15 de febrero de 2017 y 4 de 10 de enero de 2018, expedidas por el rector de la citada institución educativa. 1.2 Normas violadas y concepto de violación El demandante expone como normas violadas los artículos 1, 68 y 69 de la Constitución Política; 56, 78 y 80 del Acuerdo 75 de 7 de diciembre de 1994, expedido por el Consejo Superior de la Universidad Surcolombiana; y 2 de la Resolución 19 de 27 de enero de 2015, suscrita por el rector de esta institución. Considera que con las normas mencionadas se vulneró el principio constitucional a la participación, comoquiera que no se garantizaron mecanismos de participación efectivos y concretos en favor de las agremiaciones sindicales, las cuales tenían derecho a presentar observaciones al proyecto que se convertiría en la norma demandada.
Dice que este principio fundamental es tan relevante para el desarrollo de los diálogos al interior de los estamentos de la universidad, que el estatuto general de la Universidad Surcolombiana estableció en sus artículos 56, 78 y 80 el derecho de la comunidad universitaria de interactuar en los procesos que tienen virtualidad de afectarlos, como lo es la expedición de un reglamento estatutario interno que establezca el alcance del derecho al trabajo para el personal administrativo que deba ser elegido por procedimientos de carrera administrativa al interior de la Universidad.
Menciona que al no establecer los mecanismos concretos que garanticen la participación de las agremiaciones de los funcionarios que conforman la gran mayoría de la planta de la universidad constituye un desconocimiento a los derechos de quienes se verán más afectados con la entrada en vigencia de la normativa. Que la vulneración de las normas superiores fue tan flagrante, que se trató de disfrazar el cumplimiento del principio constitucional vulnerado mediante la «citación» de los representantes gremiales a una serie de «reuniones», en las cuales se les presentó el articulado, pero desconocieron, abiertamente, las razones de derecho y de equidad formuladas como fundamento en las observaciones presentadas.
Además, sostiene que la irregularidad en el procedimiento de creación del Acuerdo 61 es evidente, no solo por desatención de las etapas que debían surtirse, sino también por la intervención de un órgano incompetente para adelantar la última de ellas, como lo era la «sustentación» ante el Consejo Superior Universitario. 1.3 Trámite procesal A través de auto de 11 de marzo de 2019 se admitió la demanda, se ordenó notificar esa decisión a la accionada y se le corrió traslado para que la contestara; igualmente, se notificó al representante del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.4 Intervención de la parte accionada La Universidad Surcolombiana contestó la demanda con oposición a sus pretensiones.
Aseveró que las alegaciones realizadas por la demandante carecen de veracidad, pues la universidad por Resolución 19 de 27 de enero de 2015 creó el grupo de apoyo para el análisis de la estructura orgánica-funcional y de carrera administrativa de la USCO y previo a producir el acuerdo demandado, realizó varias reuniones que quedaron consagradas en diferentes actas.
Aduce que no existió violación alguna pues el procedimiento se reguló conforme al estatuto de la universidad y jamás se desconoció el derecho del organismo sindical a participar en la elaboración del estatuto de personal administrativo, esto dentro del marco de la autonomía universitaria. 1.5 Audiencia inicial y alegatos de conclusión En audiencia inicial de 13 de julio de 2022 se dispuso: i) tener por saneado el proceso; ii) fijar el litigio en lo concerniente a la legalidad o no de los Acuerdos 61 de 15 de diciembre de 2016, 34 de 13 de octubre de 2017 y 19 de 4 de mayo de 2018, proferidos por el consejo superior de la Universidad Surcolombiana; y las Resoluciones P34 de 15 de febrero de 2017 y 4 de 10 de enero de 2018, expedidas por el rector de la citada institución educativa, al estimar la asociación sindical demandante que quebrantan los artículos 1.º, 68 y 69 de la Constitución Política, 56, 78 y 80 del Acuerdo 75 de 7 de diciembre de 1994 del consejo superior de dicho ente de educación superior, y 2.º de la Resolución 19 de 27 de enero de 2015, suscrita por el rector de este, por incurrir en expedición irregular y desviación de poder, por cuanto se omitió garantizar los mecanismos de participación y concertación de las agremiaciones sindicales, previo a la emisión del estatuto de personal administrativo de la referida Universidad, contenido en el primero de los aludidos actos administrativos; iii) tener como pruebas los documentos aportados por las partes, prescindiendo de un mayor término probatorio; y iv) se ordenó correr traslado por el término de diez (10) días a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para que conceptuara sobre el asunto, si lo estimaba pertinente.
Las partes alegaron de conclusión. La parte demandante, en sus alegatos de conclusión, señaló que «no se garantizaron mecanismos de participación efectivos y concretos en favor del personal administrativo ni las agremiaciones sindicales que los representaban, las cuales tenían derecho a presentar observaciones al proyecto de acuerdo que, a la postre, se convertiría en la norma demandada».
La entidad accionada sostuvo que «mal podría decirse que la parte demandante no participó en el análisis y estructura a fin de diseñar un esquema apropiado y acorde a los propósitos y objetivos institucionales de la Universidad Surcolombiana “USCO” y porque no les gustó en últimas como quedó contemplado el Acuerdo 061/2016, no puede por ese simple hecho pretender una nulidad, pues no fueron ellos los únicos participantes, sino que fueron todos los estamentos universitarios y que se expidió un acto administrativo por mayorías democráticamente, razón por la cual no tiene eco lo pretendido por la parte demandante». 1.6 Concepto del Ministerio Público.
El agente del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, expedido por la sala plena de esta Corporación, la sección segunda es competente para conocer en única instancia de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional y de naturaleza laboral. 2.2.
Problema Jurídico La Sala, en el presente asunto, debe responder el siguiente problema jurídico: ¿Si los Acuerdos 61 de 15 de diciembre de 2016, 34 de 13 de octubre de 2017 y 19 de 4 de mayo de 2018, proferidos por el consejo superior de la Universidad Surcolombiana; y las Resoluciones P0034 de 15 de febrero de 2017 y 4 de 10 de enero de 2018, expedidas por el rector de la citada institución educativa, son nulos por incurrir en expedición irregular y desviación de poder, por cuanto se omitió garantizar los mecanismos de participación y concertación de las agremiaciones sindicales, previo a la emisión del estatuto de personal administrativo de la referida Universidad, contenido en el primero de los aludidos actos administrativos o sí, por el contrario, los actos acusados se ajustan al ordenamiento jurídico? Con el propósito de dar respuesta al problema jurídico planteado, metodológicamente se emprenderá el análisis de los siguientes aspectos: 2.4 Marco normativo y jurisprudencial, que comprenderá: 2.4.1 La potestad reglamentaria de la Universidad Surcolombiana, 2.4.2 La autonomía universitaria y el sistema especial de carrera administrativa de la Universidad Surcolombiana, 2.4.3 Derecho a la participación en la elaboración de los estatutos que rigen al personal administrativo de la Universidad Surcolombiana y 2.5 El caso concreto. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 La potestad reglamentaria de la Universidad Surcolombiana En lo atinente a la potestad reglamentaria, en términos generales, debe hacerse referencia a la clasificación según el ámbito en el que los reglamentos tienen efectos, conforme al cual serán normativos, cuando crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas frente a los derechos y deberes particulares, o de organización, si los profiere la Administración al ejercer su facultad de organización interna o con ocasión de las denominadas relaciones especiales de sujeción, distintas de la relación de sujeción común y general, que rigen hacia el interior de la Administración. En tal sentido, las materias sobre las cuales recaen los reglamentos serán variadas, por lo que se le dará esa denominación a las normas generales, impersonales y abstractas que emanen de la Administración con base en las facultades que les sean otorgadas.
Esta sección indicó que la Constitución Política de 1991 distribuyó la potestad reglamentaria entre las distintas autoridades y organismos administrativos: por una parte, estableció una regla general dentro de las competencias del presidente de la República, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189, por cuanto en su condición de suprema autoridad administrativa le corresponde «ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes»; y, por otra, consagró unas reglas de excepción, en cabeza de otras autoridades, en diferentes disposiciones de la Carta Política.
Amén de la Constitución Política, debe tenerse en cuenta que también el legislador expide normas que permiten la potestad normativa o reglamentaria a otros sujetos o autoridades encargadas de ejercer la función administrativa. Sobre este particular, esta Corporación determinó: Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un Ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se hace innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente (sic) de la República, quien la ejercita con el Ministro (sic) o el Director (sic) del Departamento Administrativo respectivo.
Sabido es que una cosa es hablar del Gobierno, entendiendo éste como presidente y Ministro (sic) o Director (sic) del Departamento Administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3o. del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de una función administrativa que le corresponde únicamente al Ministro por mandato de la ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones.
A partir de ese entendimiento, la tipología de reglamento es variada y en cada caso, el alcance del control que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo es diferente. En ese sentido, la sección tercera de este alto Tribunal realizó la siguiente clasificación: a. Reglamentos expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria constitucionalmente atribuida al presidente de la República: se trata de la regla general a la que se hizo referencia, es decir, de los reglamentos proferidos por ese funcionario, en virtud del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en el cual se le faculta para expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
Cabe destacar que al realizar el control de los decretos reglamentarios expedidos en ejercicio de esta facultad se debe tener en cuenta que se encuentran subordinados tanto a la Constitución como a la ley. b. Reglamentos constitucionales autónomos: comporta disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto expedidas por una pluralidad de autoridades a las cuales les ha sido asignada una competencia normativa directamente por la Constitución y sin sujeción a la ley; dicho en otros términos, desarrollan el texto constitucional de manera directa, por lo que en el sistema de fuentes ostentan una jerarquía igual a la de la ley.
Esta competencia está tanto en cabeza del presidente de la República (por ejemplo, en el artículo 355 se le atribuye la competencia para reglamentar la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público), como a otros órganos del Estado (por ejemplo, el Banco de la República, el contralor general de la República, las corporaciones públicas de elección popular, entre otros).
Para estos casos, el parámetro de control se encontrará directamente en la Constitución Política. c. Reglamentos que desarrollan leyes marco: En el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política se atribuyó al Congreso de la República la competencia para dictar las normas generales e indicar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros.
Para este tipo de reglamentos, hay un reparto de competencias concurrentes y equilibradas entre el legislativo y el ejecutivo, por lo que el primero establece los parámetros generales y el segundo desarrolla la materia en el nivel de detalle y con exhaustividad. En este esquema, las autoridades referidas se deben abstener de invadir el espacio de competencia que le corresponde a cada una, de manera tal que el Gobierno no puede usurpar la función del legislador concerniente al establecimiento de objetivos y criterios propios de la ley marco, pero este tiene que cuidarse de no vaciar la competencia que le corresponde al ejecutivo.
En este caso, el parámetro de control se encuentra principalmente en la ley marco y en la Constitución Política. d. Reglamentos que desarrollan leyes habilitantes: En ocasiones la Constitución Política atribuye a una autoridad una competencia que puede conllevar el ejercicio de actividad normativa, pero sometida a una habilitación legal, por lo que comporta las hipótesis en las que en la Carta Política se recurre a la fórmula «de conformidad con la ley».
Para este tipo, el parámetro de control lo constituye principalmente la ley de habilitación, así como la Constitución Política. e. Reglamentos residuales: Son aquellos a través de los cuales el Gobierno nacional efectúa la regulación de un asunto que, en principio, se encuentra dentro de la competencia normativa propia del legislador, no obstante, ante la falta de ejercicio de dicha atribución por parte del Congreso de la República, por ministerio de la Constitución Política, se le atribuye de manera residual al ejecutivo, que solo puede proferir la regulación de la cual se trate, tal como ocurre, por ejemplo, con los eventos en los cuales el Gobierno debe poner en vigencia el plan de desarrollo cuando el Congreso no lo aprueba dentro de los tres meses siguientes a su presentación, conforme al artículo 341 constitucional.
El parámetro de control en este caso se encuentra principalmente en la Carta Política. f. Reglamentos expedidos por otras autoridades administrativas, en asuntos especializados relativos a la órbita de sus competencias: Se trata de los que profiere cualquier autoridad administrativa en ejercicio de la facultad que le asiste para regular la ejecución de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, por medio de reglamentaciones que estarán sometidas a la Constitución, a la ley, a los reglamentos expedidos por el presidente de la República (según la facultad que a este le atribuye el artículo 189-11 constitucional) y, cuando sea el caso, a las reglamentaciones expedidas por otras autoridades o instancias administrativas de superior jerarquía o a las cuales se deba acatamiento, que también constituyen su parámetro de control.
Esta facultad reglamentaria se halla subordinada a la del presidente de la República y enfocada primordialmente en asuntos de naturaleza técnica. De acuerdo con lo anterior, en estos casos el criterio que gobierna sus relaciones con la ley es el jerárquico, como quiera que, por ministerio de la Constitución, deben ser proferidos para ejecutar con sujeción a la ley, de suerte que en el evento en el cual las disposiciones contenidas en tal tipo de reglamentos contravengan a las legales, aquellas deben ser excluidas del ordenamiento jurídico.
En lo que concierne al asunto sometido a juzgamiento, se tiene que la potestad reglamentaria objeto de análisis de legalidad por parte de esta Corporación es la descrita en el literal f) anterior, esto es, la otorgada a las autoridades administrativas para que regulen, por autorización de la Constitución Política y la ley, la ejecución de las funciones o el ejercicio de los servicios a su cargo, que, para este caso, encuentra fundamento en el desarrollo legal del artículo 69 de la Constitución Política, en virtud de la autonomía universitaria con que cuenta la Universidad Surcolombiana. 2.4.2 La autonomía universitaria y el sistema especial de carrera administrativa de la Universidad Surcolombiana El artículo 69 de la Constitución Política consagra la autonomía universitaria así: «[s]e garantiza la autonomía universitaria.
Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado». En desarrollo del anterior precepto constitucional, el legislador expidió la Ley 30 de 1992, cuyo artículo 28 preceptúa que «[l]a autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de función institucional».
En ese entendimiento, el artículo 29 de dicha Ley 30 de 1992 establece los siguientes aspectos en los que se desarrollará la autonomía universitaria: (i) darse y modificar sus estatutos, (ii) designar sus autoridades académicas y administrativas, (iii) crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos, (iv) definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión, (v) seleccionar y vincular a sus docentes y alumnos, (vi) adoptar el régimen de alumnos y docentes y (vii) arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
Por su parte, esta Corporación, en lo que respecta a la autonomía universitaria, discurrió: El artículo 69 constitucional, al garantizar a las universidades autonomía para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos de conformidad con la ley, a la cual defiere la expedición de su régimen especial, consagró una figura nueva dentro del sistema de descentralización administrativa por servicios, el llamado "ente universitario autónomo", con características singulares que lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados con aquel carácter y que es, precisamente, una de las entidades autónomas a que aluden las disposiciones constitucionales.
En desarrollo de las atribuciones conferidas por la Constitución de 1991, el Congreso expidió la ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior" con el objetivo, entre otros, de garantizar la autonomía universitaria y velar por la calidad de ese servicio público a través del ejercicio de la inspección y vigilancia del mismo.
De conformidad con el artículo 28 de la mencionada Ley 30, la autonomía universitaria se concreta en aspectos académicos, administrativos y financieros de las instituciones de educación superior. Por otro lado, en relación con la potestad de regular el estatuto del personal administrativo de la Universidad Surcolombiana, se precisa que su regulación se deriva del inciso segundo del artículo 69 de la Constitución Política, según el cual «la ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado», ello en el marco de la autonomía universitaria de que gozan ese tipo de instituciones educativas.
En lo referente a la facultad que tienen las universidades públicas para regular la carrera de su personal administrativo, la sala de consulta y servicio civil de esta Corporación, en concepto 1906 de 31 de julio de 2008, señaló: En efecto, una visión sistemática de los artículos 28, 57 y 79 de la Ley 30, permite sustentar la existencia de la facultad que tienen las universidades públicas para regular la carrera de su personal administrativo, como función que se desprende necesariamente de la definición de autonomía contenida en el artículo 28 en el cual se precisa que uno de los alcances de dicha autonomía universitaria es la de "darse y modificar sus estatutos" y "adoptar sus correspondientes regímenes", atribuciones que luego se concretan en el tercer inciso del artículo 57 de la ley 30 de 1992, donde se advierte con claridad que el régimen especial de las universidades comprende la organización y elección de sus directivas, la organización y elección del personal docente, la organización y elección del personal administrativo, conceptos que en su sentido lato conllevan la facultad de señalar los sistemas de ingreso, selección, retiro, etc. es decir el sistema de carrera.
Por su parte, el artículo 79, en forma coincidente índica los temas mínimos que en asuntos de personal administrativo debe contener el estatuto general, temas mínimos que se refieren a derechos, obligaciones, inhabilidades, prohibiciones, situaciones administrativas etc. de acuerdo, con las normas vigentes en cada uno de esos asuntos. Ahora bien, una situación es que se permita a las universidades gozar de autonomía en los asuntos del personal administrativo y otra distinta es que se desconozca el marco constitucional de la obligatoriedad y naturaleza de la carrera administrativa.
Por lo tanto, los estatutos no podrán desconocer el artículo 125 de la Constitución que ordena que los empleos públicos deben ser provistos por concurso de méritos y teniendo en cuenta las demás normas vigentes sobre las especificidades del régimen de dichos empleados públicos. En este orden de ideas, es bueno puntualizar que la consulta inquiere sobre la posibilidad jurídica de regular la carrera administrativa por parte de los Consejos Superiores con base en la Ley 30, pregunta que se ha respondido favorablemente.
Sin embargo, hay que anotar que como dicha regulación debe fundamentarse en parámetros legales y la Sala constata que la Ley 30 no los establece suficientemente, es necesario apelar a otras leyes para dictar los estatutos de carrera administrativa en las universidades. En efecto, cuando se comparan, por una parte, las normas contenidas en la Ley 30 para la regulación de la carrera del personal docente y por otra, las del personal administrativo con el fin de revisar su alcance, se observa que las disposiciones que diseñan la carrera docente, no dejan duda sobre los parámetros a tener en cuenta por los entes universitarios autónomos al elaborar sus estatutos docentes, según disponen los artículos 70 y siguientes.
No ocurre lo mismo con respecto al personal administrativo, pues si bien el artículo 79 señala unos contenidos mínimos que deberá tener el estatuto general, la ley en realidad no fijó parámetros concretos para orientar el estatuto de la carrera administrativa. Por lo tanto, es necesario acudir a la regulación que trae la ley 909 de 2004, "por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones", para que el órgano máximo de la universidad expida el citado estatuto, como se verá más adelante.
Por consiguiente, para el caso concreto, la Universidad Surcolombiana, a través de sus órganos de dirección y de acuerdo con su organización y regulación interna, dada en virtud de su autonomía universitaria, tiene la competencia para regular sus estatutos que rigen al personal administrativo, el que debe darse en el marco legal que regule la materia. 2.4.3 Derecho a la participación en la elaboración de los estatutos que rigen al personal de la Universidad Surcolombiana, por parte del sindicato de empleados En materia de derechos sindicales el artículo 39 de la Constitución Política, dispone: Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado.
Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución. La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos. La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial. Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública.
Asimismo, el artículo 55 de la Constitución Política garantiza el derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones dispuestas en la ley, y, en todo caso, impone al Estado el deber de promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos de trabajo. También, el artículo 53 ib reconoce que los tratados internacionales debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna, entre ellos, aquellos que propugnan por la asociación sindical y la negociación colectiva de las condiciones de la relación laboral, previsión que también se desprende del artículo 93 superior.
En cuanto a los convenios internacionales que consagran tales garantías, y que interesan al asunto sub examine, se enuncian: i) Convenio 87 de 1948, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, aprobado por la Ley 26 de 1976; ii) Convenio 98 de 1949, sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, aprobado por la Ley 27 de 1976; iii) Convenio 151 de 1978, relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos, aprobado por la Ley 411 de 1997; y iv) Convenio 154 de 1981, sobre el fomento de la negociación colectiva, aprobado mediante la Ley 524 de 1999.
Se tiene entonces, que el Convenio 151 de 1978 trata sobre las relaciones de trabajo en la Administración pública y aplica a todos los empleados de ella, en cuanto no estén amparados por disposiciones más favorables; en la parte II dispone sobre la protección del derecho de sindicación y en la parte IV se refiere a los procedimientos para la determinación de las condiciones de empleo, aspecto en torno al cual señala que «[d]eberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones»; por su parte, el artículo 8, señala que «[l]a solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales coma la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados».
Como ya se enunció, el anterior convenio fue incorporado a la legislación interna a través de la Ley 411 de 1997, cuyo control de constitucional se llevó a cabo mediante sentencia C-377 de 1998, en la que Corte Constitucional encontró que se ajustaba al ordenamiento constitucional, en el sentido de que si bien consagra el derecho a la negociación colectiva para todos los servidores públicos, este no es pleno, y que, al respecto, los Estados deben adoptar medidas adecuadas que se armonicen con el ordenamiento interno y, en momento alguno, desconoce la facultad que les asiste a las autoridades para que, una vez agotadas los intentos de concertación procedan a fijar, de manera unilateral, las funciones y emolumentos de los empleados públicos.
Por otra parte, el Convenio 154 de 1981, sobre la negociación colectiva, en su parte II trata sobre el fomento a la negociación colectiva y, para tal efecto prevé, entre otros aspectos: i) Se deberán adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para fomentar la negociación colectiva. ii) Tales medidas deberán tener por objeto que a. la negociación colectiva sea posibilitada a todos los empleadores y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de actividad a que se aplique el Convenio; b. la negociación colectiva sea progresivamente extendida a todas las materias a que se refieren los apartados a), b) y c) del artículo 2 de ese Convenio; c. sea fomentado el establecimiento de reglas de procedimiento convenidas entre las organizaciones de los empleadores y las organizaciones de los trabajadores; d. la negociación colectiva no resulte obstaculizada por la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o la insuficiencia o el carácter impropio de tales reglas; y e. los órganos y procedimientos de solución de los conflictos laborales estén concebidos de tal manera que contribuyan a fomentar la negociación colectiva. iii) Las medidas adoptadas por las autoridades públicas para estimular y fomentar el desarrollo de la negociación colectiva deberán ser objeto de consultas previas y, cuando sea posible, de acuerdos entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores.
Y iv) Las medidas previstas con objeto de fomentar la negociación colectiva no deberán ser concebidas o aplicadas de modo que obstaculicen la libertad de negociación colectiva. El análisis de constitucionalidad del anterior Convenio tuvo lugar mediante Sentencia C-161 de 2000, en la cual, frente al alcance de la negociación, la Corte Constitucional encontró ajustadas al ordenamiento interno lo consagrado en el Convenio 154, porque, en todo caso, garantiza la libertad legislativa en cuanto a la adopción de medidas adecuadas a las condiciones nacionales, para efecto de fomentar la negociación colectiva.
En torno a los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-401 de 2005, precisó que no ofrece ninguna duda que aquellos fueron integrados a la legislación interna por disposición expresa del inciso 4.° del artículo 53 de la Constitución, lo que significa que «adquieren el carácter de normas jurídicas obligatorias en el derecho interno por el solo hecho de su ratificación, sin que sea necesario que se dicten nuevas leyes para incorporar su contenido específico en el ordenamiento jurídico del país o para desarrollarlo» y que constituyen «fuente principal y son aplicables directamente para resolver las controversias».
Ahora bien, en lo que se refiere a la participación en la expedición de los actos administrativos que pueden afectar a los miembros de los sindicatos, la Corte Constitucional, en la sentencia T-953 de 2005, precisó: 3.2 En efecto, la organización sindical, entendida como estamento de la organización social, cuenta también con la garantía de participación frente a sujetos jurídicos diferentes al empleador, la cual no se explica propiamente como expresión del derecho de asociación sindical, sino como proyección del derecho de participación política (C.P. art. 40).
Así ocurre con la posibilidad de intervenir en las corporaciones públicas para la formulación de políticas, planes y programas de acción que mejor convengan a los intereses de sus afiliados. Esta concepción más amplia y compleja del papel de la organización sindical, tiene respaldo constitucional en el reconocimiento del derecho de asociación como prerrogativa integrada a la concepción democrática del Estado y es el resultado del reconocimiento del derecho de participación política no sólo en cabeza del individuo, sino también de la sociedad civil organizada. […] Así mismo, resulta necesario advertir que ese derecho de participación tampoco puede entenderse restringido a la iniciativa de que son titulares tanto ciudadanos como las instituciones cívicas, sindicales, gremiales, indígenas y comunales, a fin de presentar proyectos de actos legislativos, leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones ante las Corporaciones públicas, sino que debe incorporar la facultad de intervenir en el proceso de formación y expedición de tales actos jurídicos, aún cuando no tengan origen en una propuesta de su autoría, pues es éste el mecanismo para acercar de manera efectiva a la sociedad con la actividad asignada y desarrollada por las distintas autoridades estatales.
De acuerdo con lo expuesto, el pleno ejercicio de las competencias de la organización sindical, no se explica exclusivamente en las que le son inherentes como sujeto de representación de los trabajadores ante el empleador y en las reglas que orientan las dinámicas de la organización con sus miembros. […] En estas condiciones, la comprensión integral sobre el cabal contenido de las garantías de representación y participación de la organización sindical, permite concluir que ésta tiene el derecho de ser informada por la entidad empleadora sobre los asuntos de su interés en forma previa a la expedición de actos jurídicos que la afecten –ello al margen de si quien tiene la competencia de adoptarlos es o no el empleador- y debe contar con los espacios para intervenir en el proceso que antecede a la toma de dichas decisiones.
De manera que los derechos de representación y de participación de las organizaciones sindicales son consustanciales a los derechos de asociación sindical y participación política, de manera que su ejercicio integral representa una garantía para que los trabajadores realmente puedan discutir en distintos foros los asuntos que les atañen y para presentar propuestas que sean tenidas en cuenta al momento de adoptar las decisiones correspondientes.
En conclusión, el derecho a la participación de las organizaciones sindicales no se limita a la negociación colectiva, sino que también puede intervenir en la toma de decisiones que afectan a sus asociados y, para ello, debe ser informada previamente de las determinaciones que los afectan. Sin embargo, este derecho de participación no limita ni restringe las potestades ni las competencias de las autoridades administrativas para la adopción de las decisiones que la constitución y la ley les ha deferido, sino que comportan un complemento importante que contribuye a su legitimación. 2.5 El caso concreto Precisado lo anterior, procede la Sala a examinar la legalidad de los Acuerdos 61 de 15 de diciembre de 2016, «Por el cual se expide el Estatuto de Personal Administrativo de la Universidad Surcolombiana», 34 de 13 de octubre de 2017, «Por el cual modifica el Acuerdo 61 de 2016 “Por el cual se expide el Estatuto de Personal Administrativo de la Universidad Surcolombiana”», y 19 de 4 de mayo de 2018, «Por el cual se deroga el Parágrafo Transitorio, artículo 1, del Acuerdo 034 del 13 de octubre de 2017», proferidos por el consejo superior de la Universidad Surcolombiana; y las Resoluciones P34 de 15 de febrero de 2017, «Por la cual se convoca a la elección de los representantes de los empleados de carrera ante la Comisión de Personal de la Universidad Surcolombiana», y 4 de 10 de enero de 2018, «Por medio de la cual se reglamenta la aplicación del Derecho Preferencial para el personal administrativo de la Universidad Surcolombiana», expedidas por el rector de la citada institución educativa.
Y en esa medida, determinar si son nulas porque el estatuto de personal administrativo de la referida Universidad, contenido en el primero de los aludidos actos administrativos, está incurso en expedición irregular y desviación de poder, al omitir garantizar los mecanismos de participación y concertación de las agremiaciones sindicales. En consecuencia, procede la Sala a examinar si el consejo superior universitario desbordó su competencia cuando expidió el estatuto de personal administrativo de la Universidad Surcolombiana, que obra de folios 173 a 214 y reglamenta los siguientes aspectos: «CAPÍTULO I DEL RÉGIMEN ESPECIAL PARA EL PERSONAL ADMINISTRATIVO»; «CAPÍTULO II PRINCIPIOS Y CRITERIOS»; «CAPÍTULO III DE LAS OBLIGACIONES, DERECHOS, INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO»; «CAPÍTULO IV DE LA GARANTÍA DE ASOCIACIÓN Y FUERO SINDICAL»; «CAPÍTULO V. CLASIFICACIÓN, VINCULACIÓN Y RETIRO DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE PLANTA»; «CAPÍTULO VI.
DE LAS SITUACIONES ADMINISTRATIVAS EN QUE PUEDEN ENCONTRARSE DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO»; «CAPÍTULO VII DE LA PROVISIÓN DE CARGOS, NOMBRAMIENTOS PROVISIONALES, EN CARGOS Y COMISIONES PARA EL PERSONAL DE CARRERA»; «CAPÍTULO VIII DE LA JORNADA LABORAL»; «CAPÍTULO IX DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA»; «CAPÍTULO X DEL PROCESO DE SELECCIÓN EN CARRERA ADMINISTRATIVA»; «CAPÍTULO XI DEL REGISTRO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LA UNIVERSIDAD SUR COLOMBIANA»; «CAPÍTULO XII DE LA COMISIÓN UNIVERSITARIA DE CARRERA ESPECIAL ADMINISTRATIVA»; «CAPÍTULO XIII DE LA COMISIÓN DE PERSONAL ADMINISTRATIVO»; «CAPÍTULO XIV EVALUACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO»; «CAPÍTULO XV CAPACITACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO»; «CAPÍTULO XVI DEL BIENESTAR SOCIAL LABORAL, INCENTIVOS Y ESTÍMULOS»; «CAPÍTULO XVII DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO PARA EL PERSONAL ADMINISTRATIVO»; «CAPÍTULO XVIII DISPOSICIONES VARIAS»;
Y «CAPÍTULO XIX DISPOSICIONES TRANSITORIAS». Se indicó como normas trasgredidas con la expedición de la anterior disposición, los artículos 1.º, 68 y 69 de la Constitución Política; 56, 78 y 80 del Acuerdo 75 de 7 de diciembre de 1994 del consejo superior de la Universidad Surcolombiana; y 2 de la Resolución 19 de 27 de enero de 2015, al expedirse los estatutos antes mencionados sin la participación del organismo sindical demandante.
La parte demandada aporta las actas 11 de 14 de octubre de 2015, en que figura como asistente el presidente de Asfusco (ff. 288 a 292); 16 de 22 de febrero de 2016, en que estuvo presente el presidente (ff. 299 a 301 vuelto); 19 de 16 de abril de 2016, en la que se observa que asistieron la vicepresidenta y delegada de Asfusco (ff 310 a 315 vuelto); 22 de 18 de mayo de 2016, en que concurrieron 3 representantes de Asfusco (ff. 316 a 318 vuelto); 23 de 21 de septiembre de 2016, en que estuvo un miembro de Asfusco (ff. 319 a 321 vuelto); 24 de 5 de octubre de 2016, a la que acudieron el representante y 3 miembros de Asfusco; y 25 de 24 de octubre de 2016, donde fue el representante de Asfusco.
En estos documentos consta que se puso en conocimiento la reforma del estatuto del personal administrativo de carrera en la Universidad Surcolombiana y la asociación sindical participó activamente en la elaboración de los mismos. Como ya se señaló, dentro del Estado social de derecho se debe procurar por la democratización del procedimiento y la función administrativa debe desarrollarse, entre otros, conforme a los principios de participación, publicidad y transparencia y su ejercicio debe consultar siempre el interés general, situación que cobra mayor valor en el caso de las organizaciones sindicales cuya función no se limita solo a la negociación colectiva sino que deben ser partícipes del actuar de las entidades con el fin de intervenir en los procesos de deliberación, formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública.
Lo anterior, para apoyar la actividad regulatoria de la Administración, porque se insiste, la democratización de las decisiones estatales las legitima y da una mayor transparencia, pero esta garantía no influye en la unilateralidad que caracteriza al acto administrativo, pues como ya se precisó y lo ha dicho la sección segunda de esta Corporación, «las observaciones que en tal virtud realicen los interesados carecen de cualquier efecto vinculante para las autoridades, quienes, por ende, en la expedición de dichas decisiones no se encuentran sometidas más que a la Constitución y a la ley, particularmente a los principios de la función administrativa señalados en el artículo 209 superior, al igual que aquellos que prevé su artículo 1.° y a los fines estatales de que trata el artículo 2.° ibidem».
En lo que tiene que ver con lo dicho en la demanda, relacionado con que no se tuvo en cuenta a la agremiación sindical para proferir los actos regulatorios del estatuto de personal administrativo, la Sala considera, conforme a las actas que se relacionaron, que no fueron tachadas de falsas ni se discutió sobre alguna observación planteada en contra de su contenido, que la Universidad Surcolombiana sí cumplió con su deber de dar participación a la organización sindical en la expedición del Acuerdo 61 de 2016, demandado.
En otras palabras, no se demostró una lesión grave al principio de participación toda vez que, en este caso, la parte demandante solo se limitó a invocar su desconocimiento, pero no se probó específicamente qué regulaciones lesionaron los derechos de la agremiación sindical por haber sido expedidas fuera del ordenamiento jurídico. Se reitera, la adopción del estatuto de personal de los empleados administrativos de la Universidad es de competencia del Consejo Superior, como máximo ente administrativo, y bajo esta atribución puede adoptar unilateralmente la decisión que considere legal o conveniente, dentro del marco del respeto de la Constitución, la ley y del interés general, eso sí, conforme a los Estatutos debe convocar, entre otros, a los sindicatos para que participen de esa decisión. De las normas invocadas como violadas en la demanda no se deduce una interpretación diferente a la que se acaba de realizar, pues, los preceptos constitucionales citados tienen una estructura abierta que no conlleva necesariamente a las conclusiones a las que llega el apoderado de los demandantes, esto es, que deban acogerse las observaciones o sugerencias que la organización hizo dentro del procedimiento de elaboración de dicho estatuto de personal administrativo.
Por lo dicho, esta Sala considera que la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos acusados se conserva y, por consiguiente, por los cargos formulados en esta demanda, se negarán las pretensiones. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala negará las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. NIÉGANSE las súplicas de la demanda, de acuerdo con las consideraciones de este fallo.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, previas las anotaciones que fueren menester, archívese el expediente. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS