Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación N.º: 11001-03-15-000-2022-03628-01 Demandantes: JORGE EUCLIDES CASTILLO SUÁREZ Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Temas: Tutela contra providencia judicial – Defectos fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto, desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución – Revoca improcedencia para negar SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación formulada por los señores Jorge Euclides Castillo Suárez, Héctor Hernando Bohórquez Cardona, Laureano Mosquera Castillo y Luis Alberto Varela Muñoz contra la sentencia de 26 de agosto de 2022, proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la petición constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Mediante escrito presentado el 5 de julio de 2022 al buzón electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, los señores Jorge Euclides Castillo Suárez, Héctor Hernando Bohórquez Cardona, Laureano Mosquera Castillo y Luis Alberto Varela Muñoz, en nombre propio, instauraron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y buena fe. 2.
Tales garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 2 de diciembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Florencia el 22 de septiembre de 2017, en el proceso de reparación directa, identificado con radicado N. º 18001-33-31-702-2011-00518-00/01. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió: Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(…) 2.
Se deje sin efectos la Sentencia del 22 de septiembre del 2017 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Florencia – Caquetá y la Sentencia del 02 de diciembre del 2021 debidamente notificada el 28 de enero del 2022 emitida por el Tribunal Administrativo del Casanare. 3. Que en su lugar se ordene al Tribunal Administrativo del Casanare, proferir nueva sentencia que se ajuste al amparo, garantía real y efectiva protección del derecho fundamental al debido proceso y con ello el derecho de acceso a la administración de justicia, basado para ello, en un estudio minucioso de todas las pruebas oportunamente allegadas al proceso. 4.
Atendiendo a las amplias facultades otorgadas a los jueces constitucionales, imploramos a su Despacho, acceder a cualquier otra decisión que garantice la protección de nuestros derechos vulnerados”. 1.3. Hechos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 4.
El 7 de septiembre de 2009 los predios de los señores Luis Alberto Varela Muñoz, Héctor Hernando Bohórquez y Laureano Mosquera Castillo, ubicados en las veredas Agua Linda, Playa Verde y La Nueva Esperanza, (Caquetá), presuntamente sufrieron daños ocasionados en su fauna por la aspersión de glifosato desde una aeronave perteneciente a la Policía Nacional. 5.
Con ocasión de ello, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección Nacional de Estupefacientes. 6. En primera instancia el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Florencia, por medio de sentencia de 22 de septiembre de 2017, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Justicia y del Derecho y negó las pretensiones de la demanda, porque no se acreditó el nexo de causalidad entre el hecho dañoso y la imputabilidad del mismo a la entidad pública demandada, pues no se demostró que las fumigaciones con glifosato hubiesen afectado los terrenos de propiedad de los demandantes. 7.
Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Casanare a través de fallo de 2 de diciembre de 2021, en el que confirmó la providencia del a quo, tras considerar que: “Así las cosas, para la sala, con las pruebas aportadas no puede atribuirse responsabilidad a la entidad demandada porque no está claro cuál fue la zona a la que se hayan extendido los efectos de la aspersión que se llevó a cabo el 07/09/2009, programada para un corredor de 45.45 hectáreas, las cuales son a todas luces inferiores a las 570 que suman todos los predios de los actores, ubicados en tres veredas diferentes (Agua Linda, Playa Verde y La Nueva Esperanza).
Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, las certificaciones aportadas de directivas de la JAC y el coordinador de asistencia técnica de Cartagena del Chairá, ni siquiera dan fe del estado de los cultivos presuntamente afectados y no se especifican las razones que sirvieron de fundamento para afirmar que dichos predios padecían afectaciones.
En ese orden, la sala encuentra que la parte actora no cumplió con la carga de aportar las pruebas que sustentaran la afirmación realizada en la demanda, tal como lo exige el art. 167 del C.G. del P, lo único claro que se tiene consiste en que el 07/09/2009 en el departamento del Caquetá, al parecer en el área general de Cartagena del Chairá en las veredas en que los demandantes tenían predios, se realizó fumigación con glifosato, con cantidades para cubrir lo programado (45.45 hectáreas), pero se desconoce en qué sitios específicos ocurrió y si los daños atribuidos a dicha aspersión en los predios de los actores fueron causados por el glifosato; consecuencialmente, la sentencia desestimatoria será confirmada”. 8.
Dicha decisión fue notificada el 28 de enero de 2022. 1.4. Fundamentos de la vulneración 9. La parte actora adujo la configuración de un defecto por violación directa de la Constitución en la providencia de 2 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en atención a la falta de consideración de que ellos eran sujetos de especial protección constitucional en razón de su edad. 10.
Así, manifestaron que no les era exigible a familias campesinas, sin formación académica y encabezadas por personas de la tercera edad, que tuvieran conocimiento de procedimientos legales, técnicos y científicos para atacar jurídicamente la posición del Estado. Por el contrario, indicaron que se debió dar un trato diferenciado y aplicación al principio de igualdad, pues “(…) existen casos similares de cara a las aspersiones con glifosato en las que no debe derivar en una excesiva apreciación técnica de las pruebas que se susciten dentro de cada proceso, dado que en el peor de los casos podría haber condenado de forma abstracta el actuar lesivo del Estado”. 11.
Posteriormente, señalaron que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Los actores sostuvieron que se llevó a cabo una valoración inadecuada de los medios de prueba, pues para los jueces de instancia no se pudo realizar una “(…) suposición razonable de lo que podría haber ocurrido”, ciñéndose únicamente a un conocimiento técnico y científico de resultados obtenidos de experticias. 12.
Recalcaron que no era indispensable la demostración científica del químico que afectó sus predios, pues según la jurisprudencia de la Corporación, en casos donde se analice la responsabilidad administrativa de la Policía Nacional por daños ocasionados por glifosato, no existía obligatoriedad de acreditar científicamente la utilización de un químico específico.
Como sustento de ello expusieron la siguiente cita: “La Sala no comparte los argumentos esgrimidos por la entidad demandada, en torno a que no se practicaron pruebas de laboratorio para determinar la clase de herbicida que afectó el predio “La Esperanza”, pues lo cierto es que se acreditó en el plenario que, en la segunda semana de noviembre de 1997, aeronaves de la Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Policía Antinarcóticos esparcieron herbicidas sobre dicho predio y que ello causó daños en 22,85 hectáreas aproximadamente, lo cual hace irrelevante precisar cuál fue ese herbicida.
No obstante, al respecto, es menester señalar que, si bien no se practicaron las pruebas de laboratorio que echa de menos la demandada, lo cierto es que todo indica que se trató de glifosato, pues, según el Ministerio del Medio Ambiente, desde enero de 1992 y en el seno del Consejo Nacional de Estupefacientes, el Gobierno Nacional adoptó como estrategia social el mecanismo de aspersión aérea con ese herbicida, para la erradicación de cultivos ilícitos”1. 13.
Asimismo, indicaron que no era deber de ellos probar la individualización de los predios y veredas alcanzados por el glifosato, sino, de quienes ejecutaban el programa de erradicación de cultivos ilícitos, pues “[N]os lo resulta inverosímil, sino también inconvencional e inconstitucional, que los Juzgadores pretendan que nosotros seamos quienes deban acreditar que la aspersión aérea que la Policía realizó con glifosato el 07 de septiembre del 2009, roció nuestros predios plenamente identificados.
Omiten los Despachos Judiciales que ese nivel de precisión, como la misma Policía ha indicado, que ni ella misma que es la que diseña y ejecuta los planes de fumigación aérea los tiene; y resulta una verdadera carga desproporcional para nosotros, campesinos y ancianos que estamos reclamando las afectaciones que recibimos en nuestros predios”.
(Sic a toda la cita) 14. Por lo tanto, argumentaron que se les impuso una carga excesiva que no tenían porqué soportar y, en caso de que se advirtiera una precariedad en las experticias, debió dictarse una condena en abstracto. 15. Por último, los tutelantes señalaron la configuración de un defecto fáctico por indebida valoración probatoria de los siguientes medios: a) Oficio N. º S-2013-060179/ARECI-GRUAQ-29 del 17 de noviembre de 2013 – “(…) por medio del cual remitieron copia de la Orden de Servicio No. 242 del 13 de agosto del 2009 de la Operación “Diosa del Chairá V” de aspersión aérea en los Departamentos de Caquetá, Cauca y Putumayo, del Instructivo No. 002/DIRAN-ARECI del 09 de enero del 2007, correspondiente a la Guía de planeación diaria del informe de misión de aspersión aérea (IMAA)”. b) Oficio N. º S-2013-062271/ARECI-GRUAQ-29 del 28 de noviembre de 2013 – “(…) en donde expresa que remitía al Despacho copia del Poligrama No. 015 del 07 de septiembre del 2009 y nuevamente copia de la Orden No. 242; de lo anterior, hay que manifestar que en realidad no obró en el plenario copia del citado Poligrama ni del Acta de Aspersión No. 015 del 07 de noviembre del 2009, que trataban de la aspersión con glifosato a cultivos ilícitos; medios de prueba que al no estar en el plenario no debieron haber sido considerados, y en su defecto, debió dársele una valoración más precisa al resto de elementos que sí obraban en el plenario”. c) Testimonios de los señores Roque Bocanegra, Luis Alberto Rodríguez, Jorge Alipio Suárez y Óscar Humberto Delgado Rodríguez – “(…) dieron un soporte más fuerte de la existencia del nexo de causalidad que se planteó dentro del medio de control de Reparación Directa, que concluía fehacientemente en los daños que recibimos como propietarios (…)”. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Sentencia 27.01.12, Rad. 18001-23-31-000-1999-00397- 01.
Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) Certificación dictada por la Junta de Acción Comunal del 14 de septiembre de 2009 – “(…) a través de la cual dejan constancia de que visitaron y verificaron las consecuencias del rocío con glifosato en nuestros predios”. e) Certificaciones proferidas por el coordinador de Asistencia Técnica Agropecuaria del municipio de Cartagena del Chairá, Caquetá – “(…) las que hacen constar los daños sufridos en nuestros predios”. 16.
Frente a la primera prueba, aseguraron que la autoridad judicial accionada omitió que pese a que se realizaron sobrevuelos en la zona y la fumigación como se ordenó, no se dejaron constancias de las delimitaciones exactas de los lugares y predios fumigados. Respecto a la segunda, indicó que no obró copia del poligrama ni del acta de aspersión N. º 015 de 7 de noviembre de 2009, razón por la cual no debieron ser considerados por el tribunal y, por el contrario, dársele una valoración más precisa al resto de elementos. 17.
Sobre los testimonios advirtieron que no fueron apreciados por tratarse de campesinos que presenciaron la fumigación con glifosato y no de expertos científicos. En lo referente a las certificaciones sostuvieron que se desconoció la formación, experiencia e idoneidad de las directivas de la Junta de Acción Comunal, dando a entender que, según la judicatura reprochada, debía dictarse por una persona con otro tipo de conocimientos. 18.
De igual forma, presentaron su desacuerdo con las apreciaciones del tribunal en el sentido de que, a su juicio, las pruebas allegadas no presentaban inconsistencias y, por el contrario, daban fe de lo sucedido, acompañadas de un registro fotográfico y la “(…) validez de las certificaciones no se ve reducida o trasgredida por el periodo comprendido entre la fecha de la revisión e inspección y la fecha de expedición, máxime cuando no existe término legal y fijado que regule el término en el que estas puedan ser expedidas, así como de que funcionario deba ser el competente, por lo que no basta con meras apreciaciones subjetivas para desvirtuar lo ahí consignado”. 19.
En consecuencia, adujeron que el material probatorio valorado de forma indebida se podía concluir que la Policía Nacional fue la entidad que fumigó sus predios y la responsable de los daños ocasionados. 1.5. Trámite de la acción de tutela 20. Mediante auto de 7 de julio de 2022, la magistrada ponente de la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a los accionantes, al Tribunal Administrativo de Casanare y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Florencia. 21.
De igual forma se vinculó como tercero interesado a la Policía Nacional y al ministro de Justicia y del Derecho2. 2 Si bien la Dirección Nacional de Estupefacientes integró el extremo pasivo del medio de control de reparación directa, se advierte que dicha entidad fue suprimida mediante Decreto 3183 de 2011, cuyo artículo 22 estableció que el “Ministerio de Justicia y del Derecho se subrogará en las obligaciones y derechos de la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación una vez queden en firme el acta final de liquidación y se declare terminado el proceso de liquidación de la Entidad”.
Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1.
Tribunal Administrativo de Casanare 22. Mediante escrito allegado el 15 de julio de 2022, el magistrado ponente de la decisión recurrida después de citar textualmente el estudio del caso concreto realizado en la providencia de 2 de diciembre de 2021 argumentó que los accionantes debieron demostrar cómo y por qué se violó el derecho fundamental a la igualdad. 23.
Además, puso de presente que la acción de tutela no era una tercera instancia a la que podía acudir una persona a la cual le fueron desestimadas sus pretensiones al interior del medio de control de reparación directa en ambas instancias. 24. Adujo que en la sentencia se analizaron todas las pruebas allegadas al expediente y de estas se determinó que los testimonios no eran serios ni creíbles y que no demostraban el daño reclamado.
Por ende, la conclusión fue que no estaban probados los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado y de ahí la confirmación del fallo desestimatorio de primera instancia, es decir que, la parte actora no cumplió con la carga probatoria que tenía como sujeto procesal para obtener una sentencia favorable. 25. En consecuencia, solicitó que se declarara la improcedencia del mecanismo o, en su defecto, se profiriera una negativa. 1.6.2.
Ministerio de Justicia y del Derecho 26. Por medio de documento remitido el 18 de julio de 2022, el director jurídico indicó que en el medio de control de reparación directa fue declarada a su favor la excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva, razón para que fueran negadas las pretensiones respecto de la entidad. 1.6.3.
Ministerio de Defensa Nacional 27. A través de memorial enviado el 19 de julio del presente año, el jefe del área jurídica manifestó que la acción tutelar resultaba improcedente teniendo en cuenta la inexistencia de un perjuicio irremediable, además de que el tema de litigio ya fue resuelto en la instancia ordinaria. 28. Pese a que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Florencia, fue debidamente notificado, guardó silencio3. 3 Índice 9 de SAMAI.
Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7. Fallo impugnado 29. Mediante sentencia de 26 de agosto de 2022, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, declaró la improcedencia de la acción tutelar. 30.
En primer lugar, indicó que la solicitud de amparo carecía de relevancia constitucional, dado que los accionantes pretendían convertir el mecanismo en una instancia adicional al proceso ordinario. En la misma línea, sostuvo que las razones contenidas en la tutela corresponden a una reiteración de la teoría del caso que se plasmó en la demanda. 31.
Adujo que en sede ordinaria no fue puesta de presente la condición de tercera edad de los actores. Así, señaló que dicho argumento no era una razón para que el tribunal estuviese obligado a fallar de manera diferente el asunto o a aligerar las cargas respecto de los deberes ciudadanos constitucionales, pues la resolución del caso en concreto devino de la valoración de las pruebas. 32.
Asimismo, resaltó que el acceso a la jurisdicción se hacía por intermedio de un profesional del derecho que precisamente tiene un conocimiento especializado del sistema normativo y la jurisprudencia para asesorar a su cliente y determinar las pruebas que debe hacer valer en el proceso, por ello, la carga de ostentar conocimiento jurídico o sobre métodos científicos que respaldan una tesis no corresponde a los accionantes, sino al apoderado judicial. 33.
Adicionalmente, mencionó que la Sala no podía retomar los reparos de los accionantes, ya que estos ya habían sido definidos por las instancias ordinarias y por ello no era posible realizar la valoración de pruebas solicitada. Refirió que no era cierto como se afirmaba en el escrito tutelar que “(…) la sentencia contenga un análisis restringido de los elementos suasorios o que tarifara la forma de acreditar el nexo causal, en el sentido de exigir exclusivamente una prueba técnica o científica.
Tampoco lo es que se hubiera menospreciado u omitido la valoración de los testimonios, certificaciones, dictámenes y los documentos sobre la operación de aspersión ejecutada por la Policía Nacional el 7 de septiembre de 2009. No. Sin duda, el malestar de la parte actora surge de la falta de coincidencia del análisis de los jueces con el que sostuvo en la demanda (…)”. 34.
Comentó que el tribunal no exigió una prueba científica de los daños ni tampoco se soportó en un único elemento sino en diferentes pruebas y circunstancias a partir de las cuales dio por sentada la aspersión, pero no la relación de ella con los daños cuya reparación reclamaron los actores, pues el juez ordinario determinó que “(…) resultaba inconsistente e incoherente la aseveración de que se habían afectado predios que sumaban 570 hectáreas, cuando la operación se programó y dirigió para una zona de un poco más de 45 hectáreas”. 35.
En cuanto a la aspersión del glifosato, adujo que el tribunal sí tuvo en cuenta dicha situación, no obstante, la “(…) autoridad judicial se centró en afirmar que la parte actora no cumplió con la carga de acreditar que el daño se derivó de dicha actuación, sin que ello signifique que hubiera exigido una prueba técnica o científica, solo que, como se aportaron un dictamen y otras certificaciones tendientes a demostrar que esa fue la causa y que el daño se causó por glifosato asperjado, era natural que contrastara o exigiera que Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todas esas aseveraciones tuvieran un respaldo en la experiencia, la formación y cuestiones técnicas allí contenidas, más allá de la percepción empírica de lo acontecido”. 36.
De manera que, advirtió que las diferencias en la visión frente a la solución del litigio respecto de la prueba del daño y del nexo causal, así como de la carga y distribución del material probatorio no podían ser el fundamento de la existencia de un defecto fáctico, ya que el ejercicio realizado por el Tribunal Administrativo de Casanare resultaba razonable y aceptable, en el cual se realizó una valoración conjunta e íntegra de los medios, incluidos los señalados como omitidos. 37.
En consecuencia, indicó que el descontento de los tutelantes revelaba la intención de prolongar en sede constitucional un debate que ya se encontraba clausurado, a fin de obtener a toda costa una alternativa de decisión en la que se resolviera favorablemente su visión del problema. 1.8. Impugnación 38. La parte actora impugnó el fallo de tutela4 mediante escrito radicado el 7 de septiembre de 2022.
En primera medida, argumentó que la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado no sustentó de forma específica la razón por la cual no se cumplía la carga argumentativa. 39. Mencionaron que al encontrarse vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la buena fe y a la igualdad, el caso no podía pasar inadvertido en la esfera constitucional, pues en las providencias ordinarias se llevó a cabo un análisis inequitativo de los elementos probatorios, al exigírseles información técnica privilegiaba que reposaba en poder del extremo accionado. 40.
Reiteraron que la acción tenía mayor relevancia por ser sus actores personas campesinas y sujetos de especial protección constitucional en atención a su edad, por lo cual debía dárseles un trato diferenciado en el que no se les igualara con personas que contaban con recursos académicos y económicos para conocer del daño sufrido por la aspersión. 41.
Asimismo, insistieron en que la autoridad judicial accionada no valoró de forma íntegra todos los elementos materiales probatorios, “(…) valiéndose únicamente de la valoración técnica excesiva de una prueba como la pericial catalogada como una “descripción de lo que vio, acompañado de una valoración de presuntos daños”, sin tomar en cuenta que en la distribución de cargas de prueba, el Juez no puede desmedirse exigiéndole a los directos perjudicados que entregue todo tipo de información técnica privilegiada, máxime cuando esto le corresponde a la entidad que ejecuta los planes de erradicación de los cultivos ilícitos (…)”. 42.
Adicionalmente, pusieron de presente que cada uno de los yerros fue identificado y explicado de manera detallada, razón por la cual el mecanismo tutelar no podía carecer de relevancia constitucional y reiteraron los planteamientos expuestos sobre cada uno de los defectos de la misma forma en que lo realizaron en el libelo introductorio. 4 El fallo de primera instancia constitucional fue notificado el 5 de septiembre de 2022.
Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 43. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por el señor Jorge Euclides Castillo Suárez y otros contra la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y en el artículo 2º del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico 44. Corresponde a la Sala determinar si se confirma, modifica o revoca la providencia de 26 de agosto de 2022, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la acción de tutela del vocativo de la referencia, instaurada por la parte actora con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y buena fe. 45.
Por ello se deberá dar respuesta a los siguientes interrogantes: • En primer lugar, se determinará si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial que hagan pertinente el análisis de fondo. • Solo en el evento de superar tales requisitos, se determinará si ¿la sentencia de 2 de diciembre de 2021 proferida el Tribunal Administrativo de Casanare adolece de los defectos fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto, desconocimiento del precedente y violación directa a la Constitución? 46.
Por razones de orden metodológico, se analizarán los siguientes asuntos: i) el criterio de la Sección sobre procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; iii) las generalidades de los defectos alegados; iv) la jurisprudencia relevante aplicable al caso y; v) el caso concreto. 2.3.
Razones jurídicas de la decisión 2.3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 47. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 2009-01328-01. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada.
Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7.
Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 48. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20059, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 49.
Sobre el tema, la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia10 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho de amparo – procedencia sustantiva – y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva -. 50.
Esta Sección ha determinado que, en primer lugar, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad adjetiva, esto es: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; e iv) inmediatez.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 51. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 52.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia 05.08.14, Rad.11001-03-15-000-2012-02201-01. 9 Corte Constitucional, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 10 Entre otras sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;
T-774 del 13 de agosto de 2004 y C- 590 de 2005. Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.2. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.3.2.1.
Relevancia constitucional 53. Para la Sala es necesario precisar que este requisito se encuentra superado por cuanto, en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la sentencia de 2 de diciembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, al interior del medio de control de reparación directa, identificado con radicado N.º 18001-33-31-702-2011-00518-00/01. 54.
En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, la parte actora consideró vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y buena fe, por cuanto la autoridad judicial accionada confirmó el fallo dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Florencia el 22 de septiembre de 2017. 55.
En ese sentido, los argumentos que, en sentir de la parte tutelante, son irrazonables y contrarios al ordenamiento jurídico, llevaron a la autoridad judicial a desconocer el alcance y aplicación de sus garantías constitucionales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la buena fe, omitiendo el deber del juez ordinario de actuar tanto como juez de legalidad, como de constitucionalidad y de convencionalidad en la causa ordinaria. 56.
Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento legal administrativo o judicial establecido por la ley para su protección, lo que implica que el mecanismo constitucional no fue utilizado como una instancia adicional que busque reabrir el debate procesal. 57.
Ello quiere significar que el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas, concretamente el debido proceso. 58. En este sentido, se revocará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción tutelar por no superar el requisito de relevancia constitucional, pues contrario a lo afirmado por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, el mecanismo no está siendo utilizado como una instancia adicional.
Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.2.2. Tutela contra tutela11 59. En el caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia a este requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia de 2 de diciembre de 2021 fue proferida al interior del medio de control de reparación directa, identificado con radicado N. º 18001-33-31-702-2011- 00518-00/01. 2.3.2.3.
Inmediatez12 60. No se advierte reproche alguno frente a este requisito, puesto que la providencia del Tribunal Administrativo de Casanare fue proferida el 2 de diciembre de 2021 y notificada el 28 de enero de 2022. Mientras que la solicitud de tutela fue presentada el 5 de julio de 2022, es decir menos de 6 meses, tiempo que esta Sala ha considerado razonable para uso de este mecanismo excepcional13, con ocasión de los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200514. 2.3.2.4.
Subsidiariedad15 61. Este requisito se encuentra superado, pues la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare que se cuestiona en sede de tutela puso fin al medio de control de reparación directa y frente a tal providencia no procede recurso ordinario alguno. 62. Tampoco los extraordinarios, pues los motivos que sustentan esta solicitud de amparo no se enmarcan en las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión ni el de unificación de jurisprudencia. 11 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020-00014-00;
Sentencia del 27.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00400-00; Sentencia del 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00092-00; Sentencia del 20.02.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-00179-00; Sentencia del 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00141-00;
Sentencia del 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01; Sentencia del 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia del 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00037-00; Sentencia del 06.02.20, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05346-00;
Sentencia del 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05202-00. 12 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia del 20.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia del 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00;
Sentencia del 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019- 05167-00; Sentencia del 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia del 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia del 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia del 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00; Sentencia del 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019- 04693-01;
Sentencia del 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia del 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia 05.09.14, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 15 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia del 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;
Sentencia del 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia del 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03- 15-000-2019-03890-01; Sentencia del 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05025-00; Sentencia del 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00;
Sentencia del 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019- 04693-01; Sentencia del 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia del 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63.
Analizados los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala advierte que los mismos han sido superados, motivo por el cual se realizará el estudio del caso concreto. 2.4. Generalidades del defecto fáctico 64. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201516 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: 65.
Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.
Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso 16 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01.
Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. 66.
Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 67. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 68.
Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador. 2.5.
Generalidades del defecto de violación directa de la Constitución 69. Al respecto, la Corte Constitucional17 ha señalado que este defecto se configura cuando el juez ordinario profiere una providencia que desconoce la Constitución en los dos casos que se señalan a continuación. 70. El primero, tiene lugar cuando el juez “deja de aplicar una disposición fundamental a un caso concreto”18.
En este caso, procede la tutela contra providencia judicial por el defecto referido cuando: (i) el juez no interpreta y aplica una disposición legal orientado por el precedente constitucional; (ii) la controversia versa sobre un derecho de aplicación inmediata y (iii) cuando en la providencia se vulnera un derecho fundamental sin tener en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución19. 71.
El segundo caso de violación directa de la Constitución tiene lugar cuando el juez “aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución”20, y se fundamenta en el artículo 4° de la Constitución Política que establece que la Carta es norma de normas y, por tanto, en todo caso que el juez deduzca que una de estas es incompatible con la Constitución, es deber del mismo “aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad”21. 2.6.
Generalidades del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto 72. Como lo expresó esta Corporación en la providencia del 5 de agosto de 201422, el mencionado defecto se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido. 73. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-636 de 2015, manifestó: “El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en el cual incurre una autoridad judicial cuando con sus actuaciones y decisiones desconoce el derecho de los ciudadanos de acceder a la administración de justicia y su obligación de dar prevalencia al derecho sustancial.
Tal defecto se presenta cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia, bien sea por (i) aplicar disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto;
(ii) exigir el cumplimiento de requisitos formales de forma irreflexiva y que en determinadas circunstancias puedan constituir cargas imposibles de cumplir para las partes, siempre que esa situación se encuentre comprobada; o (iii), incurrir en un rigorismo procedimental en la apreciación de 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-198, 11.04.13, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 18 Ibidem 19 Ibidem 20 Ibidem 21 Ibidem 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia 05.08.14, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01.
Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las pruebas23”. 2.7. Caso concreto 74. La parte actora ataca por medio del presente mecanismo constitucional la decisión de 2 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en la que confirmó la decisión del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Florencia del 22 de septiembre de 2017, en la que se negaron las pretensiones de la demanda, como quiera que no se acreditó el nexo de causalidad entre el hecho dañoso y la imputabilidad del mismo a la entidad demandada, al no demostrarse que las afectaciones en los terrenos de los accionantes proviniera de las fumigaciones con glifosato. 75.
Así las cosas, los demandantes indicaron la configuración de los defectos de violación directa de la Constitución, procedimental por exceso ritual manifiesto y fáctico al interior de la providencia acusada. 76. Frente al primero, relataron que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta dentro de sus consideraciones para el momento de resolver el caso que ellos eran sujetos de especial protección constitucional en atención a su edad, además de ser campesinos sin formación académica, como para tener el conocimiento de procedimientos legales, técnicos y científicos para atacar jurídicamente la posición del Estado. 77.
Respecto al segundo, señalaron que se realizó una valoración inadecuada de los medios de prueba, pues el tribunal solamente basó su decisión en las técnicas o científicas, situación distinta planteada en sentencia de 27 de enero de 2012, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado24, en la que se determinó que no era necesaria la práctica de pruebas de laboratorio para acreditar la clase de herbicida que afectó al predio de aquella vez. 78.
Además, alegaron que no era su deber probar la individualización de los predios y veredas alcanzados por el glifosato, sino, de quienes ejecutaban el programa de erradicación de cultivos ilícitos. 79. Sobre el tercer defecto, señalaron la indebida valoración de 5 pruebas específicas, como lo son (i) el Oficio N. º S-2013-060179/ARECI-GRUAQ-29 del 17 de noviembre de 2013, (ii) el Oficio N. º S-2013-062271/ARECI-GRUAQ-29 del 28 de noviembre de 2013, (iii) los testimonios de los señores Roque Bocanegra, Luis Alberto Rodríguez, Jorge Alipio Suárez y Óscar Humberto Delgado Rodríguez, (iv) la certificación dictada por la Junta de Acción Comunal del 14 de septiembre de 2009 y, (v) las certificaciones proferidas por el coordinador de Asistencia Técnica Agropecuaria del municipio de Cartagena del Chairá, Caquetá. 80.
Refirieron sobre estas que (i) no se tuvo en cuenta que la Policía Nacional no tenía constancia de las delimitaciones exactas de los lugares y predios fumigados, 23 Corte Constitucional, Sentencia SU-636 de 2015 MP María Victoria Calle Correa. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Sentencia 27.01.12, Rad. 18001-23-31-000-1999-00397- 01.
Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) no obró copia del poligrama ni del acta de aspersión N. º 015 de 7 de noviembre de 2009, razón por la cual no debieron ser considerados por el juez y, por el contrario, dársele una valoración más precisa al resto de elementos, (iii) los testimonios no fueron apreciados por tratarse de campesinos que presenciaron la fumigación con glifosato y no de expertos científicos y, (iv) las pruebas allegadas no presentaban inconsistencias y, por el contrario, daban fe de lo sucedido, acompañadas de un registro fotográfico y la “(…) validez de las certificaciones no se ve reducida o trasgredida por el periodo comprendido entre la fecha de la revisión e inspección y la fecha de expedición (…)”. 81.
En primera instancia, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, consideró que la solicitud de amparo no superaba el requisito adjetivo de la relevancia constitucional, dado que los accionantes pretendían convertir el mecanismo en una instancia adicional al proceso ordinario, ya que las razones contenidas en la tutela correspondían a una reiteración de la teoría del caso. 82.
Fue resaltado el hecho de que, si bien en la instancia ordinaria no fue puesta de presente la condición de tercera edad de los actores, no obstante, ello no hubiese tenido la virtualidad suficiente como para cambiar el sentido de la decisión, ya que el tribunal resolvió el caso valorando las pruebas obrantes en el proceso ordinario. 83.
Asimismo, se mencionó que el acceso a la jurisdicción se hacía por intermedio de un profesional del derecho, por lo cual la tesis de los actores de que se les estaba imponiendo una carga que no tenían porqué soportar al no contar con formación académica, no era válida ya que era el apoderado judicial, quien, con su conocimiento especializado del sistema normativo y la jurisprudencia, debía determinar las pruebas que debe hacer valer en el proceso. 84.
Se indicó que no era cierto que la sentencia recurrida presentara un análisis restringido de los elementos suasorios o que solo hubiese tenido en cuenta una prueba científica, por el contrario, se revelaba la intención de los tutelantes de prolongar en sede constitucional un debate que ya se encontraba clausurado. 85. Por último, sobre la aspersión del glifosato, el juez a quo aseguró que “(…) autoridad judicial se centró en afirmar que la parte actora no cumplió con la carga de acreditar que el daño se derivó de dicha actuación, sin que ello signifique que hubiera exigido una prueba técnica o científica, solo que, como se aportaron un dictamen y otras certificaciones tendientes a demostrar que esa fue la causa y que el daño se causó por glifosato asperjado, era natural que contrastara o exigiera que todas esas aseveraciones tuvieran un respaldo en la experiencia, la formación y cuestiones técnicas allí contenidas, más allá de la percepción empírica de lo acontecido”. 86.
Con el fin de realizar el estudio de los defectos alegados, se abordarán de forma conjunta, pues todos se encuentran dirigidos a discutir la presunta indebida valoración probatoria. Se tiene como argumento principal el desconocimiento de la condición de sujetos de especial protección de los actores, en atención a su edad, razón por la cual, el tribunal debía realizar acciones positivas con el fin de colocarlos en una condición de igualdad frente al resto de ciudadanos. Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 87.
No obstante, como fue referido por el a quo, dicho fundamento no fue puesto de presente en el medio de control, pues lo cierto es que la discusión se centraba en si la aspersión aérea con glifosato fue la causante de los daños ocasionados en los terrenos de los accionantes, no si estos tenían alguna condición que mereciera una flexibilización en el estudio, pues el objeto de la controversia en el marco de la reparación directa, era el material probatorio que permitiera concluir el nexo causal y la responsabilidad del Estado. 88.
Ahora bien, dicha condición puede ser puesta de presente por el juez ordinario en caso de que la advierta, en el sentido que este actúa como juez de constitucionalidad y convencionalidad, sin embargo, como fue expuesto, el tribunal no mencionó ello en razón de que no lo consideró como un factor que tuviera la virtualidad de cambiar la decisión con base en las pruebas allegadas. 89.
Aunado a ello, la parte actora manifestó que al ser familias campesinas sin formación académica no tenían porqué soportar la carga impuesta por la autoridad judicial accionada de presentar pruebas técnicas que permitieran debatir los argumentos de la entidad demandada. Sin embargo, el tribunal fue muy claro sobre ese punto, al instruir a los tutelantes sobre el desarrollo de la normativa en torno a la aspersión con glifosato y cómo era necesaria encontrar la conexidad entre la aspersión del químico con el daño o deterioro de cultivos lícitos u otras consecuencias. 90.
Así, resaltó que para juzgar la responsabilidad por el daño causado, no bastaba con la suposición razonable de lo que podría haber ocurrido, sino que, la discusión se limitaba a “(…) debates con alto contenido técnico, no es los que digan observadores empíricos de lo que puede verse por cualquier persona (paso de aeronave, descarga de sustancias), sino el conocimiento técnico o científico basado en evidencia el que puede fundamentar decisiones judiciales (…) menos, con solo mirar un cultivo, atribuir (ni descartar) correlación causal entre una aspersión en la zona y su deterioro.
Son aspectos técnicos, no especulativos, que requieren conocimiento científico basado en evidencia”. 91. Frente a ello, el despacho accionado adujo que “(…) los testimonios, el coordinador aludido y la JAC, dijeron que la afectación obedeció a las fumigaciones con glifosato realizadas en las veredas Agua Linda y [Nueva] Esperanza, sin más fundamento que sus apreciaciones empíricas; ninguno de ellos indico como verificó que en los cultivos de esos predios cayó glifosato, ni su concentración, ni el estado anterior de pastizales y otros cultivos, ni el soporte técnico de sus apreciaciones.
Ni cual sea su formación, experiencia o calificación técnica para emitir esas opiniones”. 92. Se observa en el expediente ordinario, un informe de una ingeniera agroecóloga y otros más los cuales serán referidos más adelante, respecto del cual como indica el tribunal, no contiene ningún tipo de estudio científico o acreditación de algún tipo más que visual de lo sucedido en los predios presuntamente afectados. 93.
Frente al documento presentado por el coordinador de asistencia técnica agropecuaria del municipio de Cartagena de Chairá “(…) hacen constar los daños sufridos en los predios de los señores Jorge Euclides Castillo, Luis Alberto Varela y Héctor Hernando Bohórquez, pero se tiene que en ellas no hay pronunciamiento respecto Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las condiciones en que para esa fecha se encontraban los cultivos, presuntamente afectados por la aspersión aérea con glifosato, ni como constato (sic) la presencia del químico en las fincas, ni su concentración, ni el nexo causal con los daños que dice ocurrieron.
Tampoco se conocen su profesión, experiencia, formación ni perfil ocupacional”. 94. Así como también fue advertido por el juez constitucional de primera instancia, la parte actora acudió como prevé la normativa, a la jurisdicción contenciosa administrativa a través de un profesional del derecho, el cual en virtud de su experticia debió asegurarse que el material probatorio presentado, fuera idóneo para probar el daño causado, que como parte fundamental de la acreditación de las pruebas, enseñara la credibilidad de los testigos o los peritos y no solo allegara documentos basados en apreciaciones oculares, que no permitían concluir fehacientemente lo sucedido. 95.
Por ello es que a los demandantes no se les impuso una carga que no debieran soportar, pues es responsabilidad del apoderado judicial asesorar a sus poderdantes con el fin de que tengan la claridad de la importancia del material probatorio y sobre todo en casos como el que nos convoca, donde debe acreditarse de forma técnica para determinar el daño causado en la zona. 96.
En ese sentido, la autoridad demandada señaló que: “[V]er pasar la aeronave, desde lugares distintos, genera percepciones que pueden ser equivocas, acerca de la trayectoria de vuelo y el sitio a donde está llegando la aspersión. Ninguno de los testigos estaba en los predios de los demandantes en el momento en que se produjo la actividad aérea en la zona.
Menos, el empleado territorial que certificó con base en visitas posteriores; ni los integrantes de la JAC que dieron fe de lo que les relataron. La perito puede ser una profesional versada en su oficio (no se acreditó su perfil ocupacional), pero su informe carece de la revelación de los presupuestos fácticosy técnicos que pudieran permitir atribuir causalmente el estado de cultivos con la aspersion de glifosato; como bien censuro la parte pasiva, nada señaló acerca de métodos técnicos o científicos que haya utilizado para constatar hechos; ni que pruebas hizo; ni que muestras tomó; ni a qué laboratorios las llevó; ni qué se encontré en los barridos científicos o técnicos.
De manera que es, apenas, una descripción de lo que vio, acompanada de valoración de presuntos daños pecuniarios, sin adecuada separación de costos y gastos para producir, separables del presunto daño emergente. Informe que, en rigor, ni siquiera se puede calificar judicialmente como verdadera pericia, la que debe partir de las verificaciones, premisas, descripciones y explicaciones que se indica no tiene”. 97.
Razones por las cuales, distinto a lo manifestado por los señores accionantes, no era posible para el juez de instancia llegar a una suposición razonable de lo sucedido sin tener elementos científicos que acreditaran lo ocurrido. Además, atendiendo a la sana crítica tampoco era posible advertir que la aspersión fuera la causa del daño, ya que no se logró probar que la aeronave sobrevoló sobre sus predios cuando estos no estaban indicados dentro de las hectáreas a asperjar y superaban por mucho la carga disponible de la avioneta.
Frente a ello, el tribunal argumentó que: Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Para la sala, tal como lo evidenció el a-quo, la parte actora no probó ni siquiera que en sus predios haya llegado la aspersión; la Administración adujo que era imposible que la cantidad de químicos que se documentó, el número de aeronaves y de sobrevuelos, pudiera cubrir varios centenares de hectáreas, cuando estaba la carga calculada para menos de 50.
Esa controversia provoca varias perplejidades, ninguna despejada. Varía considerar si la concentración de cierta cantidad de barriles y galones de químicos alcanza para asperjar un determinado número de hectáreas, con eficacia para quemar cultivos ilícitos, a establecer si en virtud de aspersión directa o por el régimen de vientos, puede cubrir varios centenares de hectáreas con capacidad de dañar cultivos legítimos”. 98.
Adicionalmente sobre ese punto que igualmente fue debatido por los accionantes, el tribunal no tomó su decisión con base en que la parte demandante no pudiese allegar las coordenadas de la aeronavegación programada, sino que no acreditaron “(…) objetivamente que cayó en sus predios glifosato asperjado por las aeronaves de la Policía Nacional, el día y en las circunstancias que narraron; ni el nexo causal entre el deterioro de los cultivos que dijeron haber padecido y la conducta de riesgo imputada a la Policía Nacional, inferencia que no es apenas visual, pues solo a partir de análisis técnico o científico de la evidencia recogida en campo, pudo cuando menos establecerse que las cantidades y concentraciones asperjadas directamente (o llevadas por el viento) a esos inmuebles tenían capacidad de causar los daños”. 99.
En lo referente a la posibilidad de dictarse una condena en abstracto, debe advertirse que dicha situación solo es posible en el evento de que el daño se encuentre plenamente comprobado, y no exista la certeza del monto al cual ascienden los perjuicios causados, sin embargo, en el presente caso ocurre algo totalmente distinto, pues no fue posible acreditar el nexo causal entre la acción determinante por parte del Estado y el daño producido. 100.
Ahora, centrándonos en las pruebas referidas como valoradas de forma indebida se tiene que el Tribunal Administrativo de Casanare estimó que los testimonios de los señores Roque Bocanegra, Luis Alberto Rodríguez, Jorge Alipio Suárez y Óscar Humberto Delgado Rodríguez, coincidieron en indicar que vieron pasar unas avionetas que estaban fumigando, lo cual, a juicio de la referida judicatura, no demuestra que la aspersión se hubiera realizado sobre los predios de los demandantes o que los daños en los pastizales y cultivos fuera producto de ello. 101.
Aunado a ello, la autoridad censurada sostuvo que los testigos oculares carecían de conocimientos técnicos, lo cual no permitía dar credibilidad a sus afirmaciones, menos aún cuando “(…) por ejemplo, en el caso del señor Roque Bocanegra, dijo que ese día estaba en su casa, la cual afirmó queda a media hora de la finca del señor Luis Alberto Varela Muñoz.
Esos relatos atribuyen daños a un total de 440 hectáreas, sumadas las que dijeron por cada predio, lo cual resulta incongruente con el dato técnico no desvirtuado que entregó la Administración, según el cual la aspersión del 07/09/2009 solo podía cubrir 45.5 hectáreas con la carga de químicos disponible”. (Sic a toda la cita). 102.
De forma similar, puso de presente que las certificaciones expedidas por las directivas de la Junta de Acción Comunal no permitieron sustentar la presencia de esa sustancia química en los predios, pues solo sostuvieron que se destruyeron Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co varias hectáreas de pastos y cultivos.
Además, como ya fue explicado anteriormente, la necesidad de acreditación de calificación e idoneidad de las personas encargadas de dictar dichos informes era fundamental. 103. Asimismo, no encuentra fundado la Sala el argumento consistente en que se le otorgó mayor importancia a la copia del poligrama ni del acta de aspersión N. º 015 de 7 de noviembre de 2009 que no obraron en el expediente, pues a lo largo de la providencia se muestran discutidas todas las pruebas alegadas en la instancia constitucional, más sobre esas dos en particular nada se dice, por lo cual es claro que no se les otorgó ningún valor ni credibilidad. 104.
Del análisis efectuado por la magistratura reprochada respecto a los documentos anteriormente referidos, la Sala encuentra fundada su apreciación al indicar que varios de los elementos presentaban contradicciones e inconsistencias, al manifestar que: “Esos documentos, tal como lo resalto el a-quo, presentan inconsistencias, entre ellas, en la ubicación de algunos de los predios, como el caso de Las Brisas, pues se indica que está en la vereda La Esperanza, cuando en realidad hace parte de Playa Verde; de El Rubi, de propiedad del señor Bohórquez, se dice que está en la Esperanza y en realidad es en Nueva Esperanza (lo que pudiera ser equivoco de menor trascendencia, si es una sola y la misma vereda, lo que tampoco se sabe); del señor Luis Alberto Varela se indica que su predio es Las Palmas, cuando en realidad es La Palmera y del señor Jorge Euclides Castillo, solo se aludió a uno de sus dos predios, nada se dijo de Agua Linda 4”. 105.
Aunado a ello, los tutelantes argumentaron que el registro fotográfico daba cuenta del daño ocasionado a sus tierras, no obstante, sobre estás no es posible determinar el momento o el lugar en que fueron tomadas, por ello, como lo adujo el tribunal, “(…) al carecer de reconocimiento o ratificación, no pueden ser cotejadas con otros medios de prueba allegados al proceso”. 106.
Finalmente, el Tribunal Administrativo de Casanare advirtió que se denotaba la falta de diligencia de la parte actora entorno a todo el proceso, pues por ejemplo, el trámite adelantado ante la extinta Dirección Antinarcóticos fue archivado por la falta de documentos25 “(…) tales como título de poseedor o tenedor, ubicación geográfica del predio con coordenadas planas y se indicó como podían obtenerse; nadie les pidió información reservada de la Policía Nacional, sino datos de sus propios predios, que podían obtener con mediano esfuerzo”. 107.
En consecuencia, fue claro para el juez ordinario que ese silencio que dio lugar al desistimiento dejó entrever que no contaban con pruebas idóneas que permitieran establecer que las aspersiones de glifosato eran las causantes de los daños en sus terrenos y por ello, en el medio de control de reparación directa solo obraron pruebas oculares o de personal no calificado que permitiera reflejar la veracidad de las acusaciones. 25 Los accionantes interpusieron quejas ante la Dirección de Narcóticos para dar a conocer los daños causados a los predios de su propiedad, frente a lo cual la entidad les solicitó complementar información relacionada con la calidad del derecho sobre los cultivos y la ubicación geográfica exacta donde ocurrieron los hechos, a lo cual guardaron silencio y se decretó el desistimiento tácito.
Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 108. Por ello mismo, la sentencia de la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, acusada como desconocida, no es asimilable al caso concreto, en cuanto en esta se advirtió que no era de recibo el argumento de la entidad demandada de que no se podía declarar la responsabilidad del Estado por no establecerse el herbicida que había acabado con la flora del terreno; sin embargo, dicho fundamento no fue utilizado en ningún momento por el Tribunal Administrativo de Casanare, por el contrario, solo se refirió a las inconsistencias entre los medios probatorios. 109.
Es por ello que, esta Sala de Decisión encuentra fundados los argumentos presentados por el Tribunal Administrativo de Casanare en la providencia de 2 de diciembre de 2021, pues la valoración probatoria estuvo regida por la sana crítica y la autonomía judicial. Por lo cual no se encuentra configurados los defectos alegados. 2.8. Conclusión 110.
Así las cosas, se observa que en el caso que nos ocupa hay lugar a revocar la decisión del a quo, en atención a que se encontró superado el requisito de relevancia constitucional, para en su lugar negar la solicitud de amparo, dado que no se encuentran configurados los defectos alegados. III. DECISIÓN Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el fallo de 26 de agosto de 2022 de la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción presentada por el señor Jorge Euclides Castillo Suárez y otros, para en su lugar, NEGAR la solicitud de amparo, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, en los términos del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Demandantes: Jorge Euclides Castillo Suárez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Rad: 11001-03-15-000-2022-03628-01 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.