CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Walter Vega Villareal Tema: Resuelve apelación de auto que negó medida cautelar Auto interlocutorio ______________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Ugpp contra el auto del 7 de octubre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se negó la medida cautelar presentada por la entidad demandante. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda 1. La Ugpp presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 615 del 15 de mayo de 1997 mediante la cual se reconoció y pagó una pensión especial proporcional de jubilación y 1955 del 18 de diciembre de igual anualidad que reconoció y ordenó el pago por concepto de indexación de la pensión de jubilación e intereses de mora desde el 16 de julio de 1993 hasta el 31 de octubre de 1997. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) el reintegro de las sumas pagadas en exceso al demandado; ii ajustar la 1 En adelante Ugpp. 2 Samai de tribunal, índice 34, archivo 22_ED_2020054903(.zip), folios 1 a 16 del pdf. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional condena respectiva con base en el IPC; y iii) condenar en costas al demandado. 3.
La entidad demandante señaló como hechos relevantes los siguientes: 3.1. Walter Vega Villareal, nacido el 6 de septiembre de 1955, prestó sus servicios a la Empresa Puertos de Colombia – Terminal Marítimo de Buenaventura desde el 12 de diciembre de 1977 hasta el 15 de julio de 1993, desempeñando el cargo de ingeniero de operaciones.
Según certificación expedida el 4 de octubre de 2007, acumuló un total de 5.524 días de servicio, equivalentes a 15 años, 4 meses y 4 días, con 90 días deducibles. 3.2. Se indica que mediante la Resolución 435 del 17 de julio de 1993, el gerente general de Puertos de Colombia ordenó la supresión del cargo de ingeniero de operaciones de la planta de personal del Terminal Marítimo de Buenaventura, decisión que produjo el retiro del demandado a partir del 16 de julio de 1993.
En cumplimiento de dicha determinación, la Empresa Puertos de Colombia expidió la Resolución 3509 del 13 de julio de 1993, mediante la cual declaró suprimido el cargo ocupado por el señor Walter Vega Villareal y dio por terminada su relación legal y reglamentaria. 3.3. Posteriormente, mediante comunicación de novedades de personal 277 del 13 de julio de 1993, la entidad informó que el pago de las prestaciones sociales del actor se tramitaría de conformidad con el Decreto 1045 de 1978 y demás normas aplicables a los empleados públicos, así como el reconocimiento de la bonificación prevista en el Decreto 35 de 1992. 3.4.
En consecuencia, mediante la Resolución 5589 del 30 de septiembre de 1993, la Empresa Puertos de Colombia reconoció y ordenó pagar al demandante una bonificación equivalente a 5.524 días de salario, por valor de $18.092.353,85. 3.5. Walter Vega Villareal solicitó el reconocimiento de la pensión de jubilación el 9 de noviembre de 1995 por haber laborado más de 15 años al servicio de Puertos de Colombia. 3.6.
En atención a dicha solicitud, el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, mediante la Resolución 615 del 15 de mayo de 1997, le reconoció una pensión especial proporcional de jubilación a partir del 1 de mayo de 1997, por valor de $1.595.701, con fundamento en el artículo 151, parágrafo 1, de la Convención Colectiva de Trabajo vigente para los años 1991 a 1993. 3.7.
Mediante la Resolución 1955 del 18 de diciembre de 1997, el Fondo de Pasivo Social ordenó el pago de valores por concepto de indexación de la pensión e intereses moratorios causados entre el 16 de julio de 1993 y el 31 de octubre de 1997, por la suma de $135.428.077,55 a favor del demandado. 3 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional 3.8.
En la Resolución 842 del 28 de junio de 2010, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia dispuso iniciar una revisión integral de la pensión reconocida al demandado; asimismo, le ordenó realizar las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud con cargo a la mesada pensional. 3.9.
Posteriormente, dentro del proceso penal adelantado contra Manuel Zabaleta [en su momento director general del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia], la «Fiscalía General de la Nación, mediante fallo de fecha 20 de noviembre de 2011 y confirmado por UNIDAD DELEGADA ANTE EL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTA FISCALIA VEINTIDOS mediante providencia del 07 de noviembre de 2012 […] ordenó suspender los efectos jurídicos de los siguientes actos administrativos: Resolución No. 0615 de fecha 15 de mayo de 1997 y Resolución No. 1955 de fecha 18 de diciembre de 1997» actos administrativos de los cuales era beneficiario Walter Vega Villareal. 3.10.
En cumplimiento de dicha decisión judicial, la Ugpp expidió la Resolución RDP 25880 del 25 de junio de 2015, por medio de la cual suspendió los efectos jurídicos y económicos de las resoluciones que reconocían la pensión del actor y ordenó su exclusión inmediata de nómina. 3.11. Walter Vega Villareal presentó solicitud de revocatoria directa contra la Resolución RDP 25880 el 1 de enero de 2016; sin embargo, la Ugpp, mediante Resolución RDP 28746 del 5 de agosto de 2016, negó dicha solicitud, al considerar que la actuación se ajustaba a derecho por haber dado cumplimiento «al fallo proferido por LA UNIDAD DELEGADA ANTE EL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTA FISCALIA VEINTIDOS, y en consecuencia SUSPENDER los efectos jurídicos y económicos de las resoluciones Nos. 0615 de fecha 15 de mayo de 1997 y 1955 de fecha 18 de diciembre de 1997». 3.12.
Consultado el Consorcio FOPEP, el demandante permanecía suspendido de la nómina de pensionados desde el 1 de diciembre de 2015 y que para noviembre de ese año percibía una mesada pensional de $4.961.675,24. 4. Ahora bien, en el concepto de violación la entidad señaló que los actos deben declararse nulos en tanto «se ha quebrantado el principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional al realizarse un reconocimiento pensional contrariando el ordenamiento jurídico en la medida en que se procedió a reconocer una pensión de carácter convencional en favor del citado señor, siendo contrario a derecho por cuanto se trata de un empleado público y no de un trabajador oficial, ello si se toma en consideración que el último cargo desempeñado por el ahora demandado correspondió al de Ingeniero de Operaciones, cargo que según la Convención Colectiva de Trabajo Vigente para la Empresa de Buenaventura se encuentra excluido de la misma en virtud de los señalado en el artículo 2 parágrafo 2 de la referida convención, contrariando el ordenamiento jurídico en la medida en que la competencia para dicho reconocimiento estaba por fuera de las competencias del Gerente General de la Empresa de Puertos de Colombia». 1.2.
Solicitud de medida cautelar 4 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional 5. En escrito separado4, la Ugpp solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, en los siguientes términos: «[…] solicito decretar la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los actos administrativos distinguidos como la Resolución No. 0615 de fecha 15 de mayo de 1997 y la Resolución No. 1955 de fecha 18 de diciembre de 1997, toda vez que la prestación reconocida no cumple con los requisitos establecidos por las normas aplicables al presente asunto en la medida en que se realizó un reconocimiento de una pensión de carácter convencional en favor de un empleado público situación que era inaplicable a la luz del parágrafo 2 del artículo 2 de la Convención Colectiva de Trabajo Vigente para Puertos de Colombia, y en ese sentido se ordene emitir acto administrativo por medio del cual de forma provisional y en aras de garantizar el mínimo vital del demandado se reconozca un salario mínimo legal mensual vigente hasta tanto se emita sentencia definitiva y de fondo, lo anterior por cuanto se trata de una situación contraria a derecho.
En consecuencia, no es viable el reconocimiento de la pensión de la forma antes descrita en favor del aquí demandado, no solamente por cuanto desconoce el principio de sostenibilidad financiera sino además por cuanto afecta el principio de progresividad de los derechos. Así pues, dado que, con el reconocimiento y pago de dicha pensión, se demuestra que se está causando detrimento al erario público, ya que dicha pensión se está pagando con recursos del Tesoro Nacional solicito al despacho se decrete la medida cautelar en los términos antes planteados». 1.3.
Trámite relevante de primera instancia en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 6. La demanda se admitió el 18 de octubre de 2019; en consecuencia, se ordenó notificar al demandado, al agente del Ministerio Publico y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 7. En auto de igual fecha se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar por el término de 5 días. 8.
Las providencias indicadas fueron notificadas personalmente al demandado el 5 de diciembre de 2019. 1.3.1. Pronunciamiento respecto de la medida cautelar 9. Walter Vega Villareal se opuso a la medida cautelar el 12 de diciembre de 2019 con fundamento en los argumentos que a continuación se exponen: 9.1. La Ugpp omitió que «que la vinculación laboral del demandado fue a través de un CONTRATO DE TRABAJO, como TRABAJADOR OFICIAL, y NO por una vinculación legal y reglamentaria, en primer lugar, ocupando el cargo de AUXILIAR DE ESTADISTICA, posteriormente fue promovido AYUDANTE DE SUPERVISOR GENERAL, AYUDANTE DE SERVICIOS PORTUARIOS y ESTADIGRAFO y en diferentes días de COMISIONES como INGENIERO DE OPERACIONES, por más de 15 años de servicios exclusivos con la 4 Visible en Samai de tribunal, índice 34, archivo 22_ED_2020054903(.zip), folios 17 a 20 del pdf. 5 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional Empresa portuaria.
Calidad de trabajador oficial, que ostento, hasta la fecha de supresión del cargo, donde se encontraba en comisión, ya que por este hecho, dan por terminado el contrato de trabajo, resaltando que nunca fue nombrado por Decreto, NI se posesionó como EMPLEADO PUBLICО, cargo que erradamente, sin ningún fundamento legal, quiere endilgarle esta entidad demandante, a mi mandante, a través de este Medio de Control, tal como está demostrado y probado con su expediente administrativo pensional y laboral». 9.2.
La medida cautelar carece de fundamento jurídico, toda vez que sus argumentos los contextualiza de una manera genérica, «diciendo que los actos administrativos acusados son violatorios de toda normatividad». 9.3. Con la medida cautelar solicitada «se lesionaría los derechos fundamentales del demandado, su calidad de vida y su mínimo vital se verían seriamente comprometidos, razón por la que, toda vez que el demandado, señor VEGA VILLAREAL, no tiene por qué soportar, la suspensión en el pago de la mesada pensional, sin tener en cuenta su condición de persona de la tercera edad, su salud, ya que esta entidad UGPP, prejuzgó antes de este operador judicial administrativo de adoptar su decisión provisional, al excluirlo en el mes de diciembre de 2015 de la nómina de pago de pensionados, que a través de esta entidad cancela el ente pagador privado Consorcio Fopep, es decir hace más de 3 años, se encuentra fuera de nómina por este hecho». 1.3.2.
Auto que negó la medida cautelar 10. Mediante auto del 7 de octubre de 2024 el a quo negó la solicitud de suspensión provisional, con fundamento en las siguientes consideraciones: «La Resolución No. 0615 de fecha 15 de mayo de 1997, establece que el Ministerio de Obras públicas y Transporte, mediante Decreto 287 del 28 de enero de 1991 aprobó los Acuerdos 0016 y 0018 de 1990 de la Junta Directiva Nacional de la Empresa Puertos de Colombia "COLPUERTOS" que modificaron los estatutos de la entidad, en su artículo segundo señala que "Las personas que estén ocupando los cargos que según el presente acuerdo se señalan para sor desempeñados por empleados públicos conservaran los derechos adquiridos en materia salarial, asistencial y prestacional, hasta tanto subsista su actual vinculación laboral".
Que al ser catalogados como empleados públicos según el artículo segundo del Decreto 287 de 1991 y el Decreto 135 de 1981 en su artículo 12 es viable el reconocimiento de pensión de Jubilación a cargo Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia (Decreto 1846 de 1969 u artículo 75). Y en cumplimiento del Art. 151 parágrafo 1 de la C.C.T.V, vigente para los años 1991 a 1993 suscrita por el Terminal Marítimo de Buenaventura y el acta del 20 de mayo de 1993 en su numeral 4, corresponde reconocer una pensión especial proporcional de jubilación. Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro que en el presente caso debe realizarse un estudio de fondo y analizar las normas junto con las pruebas respectivas, para determinar si se cumple con los requisitos para ser beneficiario pensión especial proporcional de Jubilación. Así las cosas y al no encontrarse configurada a partir de un simple ejercicio de confrontación con las normas superiores que se argumentan como violadas, una 6 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional situación de manifiesto desconocimiento de estas, necesaria para decretar la suspensión provisional solicitada, no se infiere prima facie la violación de estas, y, por ende, la apariencia de buen derecho que exige el decreto de una medida cautelar.
Más aún cuando se ha excluido al demandado de nómina, situación que también debe analizarse al emitir sentencia» (sic). 1.3.3. Recurso de reposición y subsidio de apelación 11. La Ugpp interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación5 contra la providencia que negó la medida cautelar y argumentó lo siguiente: 11.1. Las resoluciones demandadas resultaban contrarias a la Constitución y la ley, en tanto reconocieron una pensión especial con fundamento en la Convención Colectiva de Trabajo 1991-1993 de la Empresa Puertos de Colombia, pese a que Walter Vega Villareal desempeñaba cargos de dirección y confianza que se encontraban expresamente excluidos de dicho beneficio convencional, conforme a lo previsto en el artículo 2 de esa normativa. 11.2.
Al demandado le resultaba aplicable el régimen previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la Ley 33 de 1985, en atención a su vinculación legal y reglamentaria como funcionario público, y no el régimen convencional. 11.3. Los actos demandados configuraban un perjuicio irremediable para el Sistema General de Pensiones, en la medida en que la subsistencia de aquellos generaba un detrimento patrimonial continuo que comprometía la sostenibilidad fiscal de la entidad demandante. 11.4.
La suspensión de los pagos no vulneraría el derecho fundamental al mínimo vital del demandado, en la medida en que la controversia planteada se circunscribe a la determinación de la normatividad aplicable, más no a la supresión total del derecho a una prestación pensional. 1.3.4. Auto que resolvió el recurso de reposición y concedió en efecto devolutivo el recurso de apelación 12.
Mediante auto del 13 de abril de 20266, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decidió no reponer el auto que negó la solicitud de medida cautelar, en atención a las siguientes razones: 12.1. La solicitud de la medida cautelar no cumplió con los requisitos previstos en los artículos 230 y 231 del CPACA, ya que «se estimó necesario realizar un estudio de fondo para establecer si el reconocimiento pensional se efectuó conforme a las normas aplicables al caso concreto del señor Walter Vega Villareal». 5 Samai Tribunales y Juzgados, índice 55. 6 Samai Tribunales y Juzgados, índice 62. 7 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional 12.2.
No se advirtió que el recurrente, más allá de alegar un presunto detrimento al patrimonio público, hubiese aportado prueba alguna del perjuicio invocado, máxime cuando el artículo 231 del CPACA exige que dicho perjuicio sea acreditado, al menos de manera sumaria, para la procedencia de la medida cautelar. 12.3. El demandado manifestó que el pago de la prestación le fue suspendido, aspecto que no fue controvertido por la entidad demandante en el recurso, razón por la cual el argumento relativo al detrimento al tesoro público como perjuicio irremediable carece de sustento jurídico y probatorio. 13.
En atención a lo anterior, el mencionado tribunal concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación ante esta Corporación. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 14. De conformidad con lo previsto en los artículos 125, literal h, 150 y 243.5 del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la Ugpp. 2.2.
Oportunidad del recurso 15. El auto objeto de apelación fue notificado por estado el 10 de octubre de 2024 y el recurso fue radicado por la entidad demandante el 15 de igual mes y año, por medio de la plataforma digital Samai, esto es, dentro del término procesal de 3 días previsto en el artículo 244, numeral 3, del CPACA. De conformidad con ello, la Sala encuentra que el recurso de apelación se interpuso y sustentó en tiempo. 2.3.
Problema jurídico 16. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente decretar la medida cautelar solicitada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social consistente en la suspensión provisional de las resoluciones 615 del 15 de mayo de 1997 mediante la cual se reconoció y pagó una pensión especial proporcional de jubilación y 1955 del 18 de diciembre de igual anualidad que reconoció y ordenó el pago por concepto de indexación de la pensión de jubilación e intereses de mora desde el 16 de julio de 1993 hasta el 31 de octubre de 1997? 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo 8 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional 17. El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 18.
En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer». 19.
Esta normativa, en el artículo 231, señaló los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado estableció una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.
La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del 9 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». 20. De las normas antes analizadas7 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos8.
Veamos: 20.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo9;
(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio10. 20.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.
Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia11; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda12. 7 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 8 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 9 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 11 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011. 10 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional 20.3.
Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda13 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud14; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios15. 20.4.
Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes - medidas cautelares positivas16- a la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;
(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios17. 20.5.
Debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 13 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 14 Artículo 231, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011. 15 Artículo 231, inciso 2, de la Ley 1437 de 2011. 16 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 17 Artículo 231, inciso 3, numerales 1 a 4, de la Ley 1437 de 2011. 11 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional 2.5.
Caso en concreto 21. En el presente caso, de conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra que la decisión apelada que negó la medida cautelar de la Ugpp debe ser confirmada toda vez que no se encuentran acreditados los presupuestos necesarios para decretar la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones 615 del 15 de mayo de 1997, mediante la cual se reconoció y pagó una pensión especial proporcional de jubilación y 1955 del 18 de diciembre de igual anualidad, que reconoció y ordenó el pago por concepto de indexación de la pensión de jubilación e intereses de mora desde el 16 de julio de 1993 hasta el 31 de octubre de 1997. 22.
En primer lugar, debe advertirse que, según se expone en la propia solicitud de medida cautelar formulada por la Ugpp, al parecer, los efectos jurídicos y económicos de los actos administrativos demandados ya habrían sido suspendidos con ocasión del proceso penal adelantado contra Manuel Zabaleta, quien en su momento fue el director general del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia. 23.
En efecto se observa que la Ugpp, con ocasión del trámite penal indicado, expidió la Resolución RDP 25880 del 25 de junio de 2015, por medio de la cual suspendió los efectos jurídicos y económicos de las resoluciones que reconocían la pensión del actor y ordenó su exclusión inmediata de nómina, en los siguientes términos: «ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a un fallo judicial proferido por LA UNIDAD DELEGADA ANTE EL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTA FISCALIA - VEINTIDOS y en consecuencia SUSPENDER los efectos jurídicos y económicos de las resoluciones 615 de 15 de mayo de 1997 y 1955 de 18 de diciembre de 1997, en lo que concierne al señor WALTER VEGA VILLAREAL, ya identificado, de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.
ARTICULO SEGUNDO: En consecuencia del artículo anterior LA SUBDIRECCION NOMINA DE PENSIONADOS DE LA UGPP debe excluir de manera inmediata al señor WALTER VEGA VILLAREAL, de conformidad con la parte motiva del presente acto administrativo.
ARTICULO TERCERO: De acuerdo a lo establecido en la parte motiva de la presente resolución, envíese copia al JUZGADO DIECISEIS PENAL DEL CIRCUITO DE BOGOTA causa No. 2013-00061, para los fines pertinentes». 24. En el expediente también obra la Resolución RDP 28746 del 5 de agosto de 2016, mediante la cual se negó la solicitud de revocatoria directa presentada por el ahora demandado contra la resolución anterior. 25.
Bajo ese contexto, la Sala observa que la entidad demandante no explicó de manera suficiente cuál sería el alcance concreto y actual de la medida cautelar solicitada en esta jurisdicción, ni acreditó por qué, pese a la aparente existencia de una suspensión previamente de las resoluciones enjuiciadas, resultaba 12 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional indispensable adoptar nuevamente una medida cautelar sobre los mismos actos administrativos.
Esta circunstancia, por sí sola, genera incertidumbre respecto de la necesidad y utilidad actual de la medida pretendida. 26. Sobre el particular cabe destacar que, aunque el demandado al descorrer el traslado de la medida cautelar indicó que de decretarse la cautela se afectaría su mínimo vital, lo cual, pondría en duda sí están o no suspendidos los actos cuestionados, lo cierto es que en ese escrito, el accionado realizó una petición especial que permite evidenciar que en efecto las resoluciones siguen con sus efectos suspendidos.
La petición en comentó indicó lo siguiente: «De acuerdo con lo anterior, es de resaltar, Honorable Magistrado, que la entidad demandante UGPP, prejuzgo, antes de su análisis de fondo de la medida requerida, excluir a mi poderdante, señor VEGA VILLAREAL, de la nómina de pago de pensionados, a partir del mes de diciembre de 2015, con plena violación de las garantías fundamentales de un debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en especial la violación del derecho de defensa y de contradicción. Como consecuencia de este hecho, SOLICITO de su digna Corporación judicial administrativa, que al resolver en derecho esta medida cautelar, se sirva garantizar el pago oportuno y completo de la pensión proporcional de jubilación del demandado, que fue excluida de la nómina a partir de la fecha antes anotada, junto con sus mesadas ordinarias y adicionales causadas y dejadas de pagar, hasta la fecha que esta Corporación judicial, adopte la decisión en derecho y de fondo en esta instancia de la nulidad de las resoluciones solicitadas, por la UGPP, dentro de este Medio de Control.
Teniendo en cuenta que desde la fecha indicada, también fue excluido de la prestación integral de los servicios de salud, estando en la actualidad con varias patologías que comprometen su integridad fisca y su humanidad y la de su familia». 27. En segundo lugar, dejando de lado la presunta suspensión del acto demandado, la Sala considera que en esta etapa cautelar no es posible concluir con claridad la ilegalidad del acto administrativo demandado, ello por cuanto las censuras formuladas por la Ugpp exigen adelantar un debate probatorio amplio y complejo encaminado a esclarecer con certeza las circunstancias fácticas y jurídicas que rodearon el reconocimiento pensional efectuado al demandado. 28.
En particular, para arribar a la conclusión pretendida por la entidad demandante sería necesario verificar minuciosamente la situación laboral y pensional de Walter Vega Villareal, determinar el tipo de vinculación que tuvo con la Empresa Puertos de Colombia y establecer si le resultaba aplicable la convención colectiva suscrita por aquella.
Tales aspectos exceden el análisis preliminar propio de esta etapa cautelar, en tanto conllevan implícito un análisis minucioso y detallado del expediente administrativo del accionado y corresponden, es decir, exige un estudio integral que, en principio, debería darse al momento de proferirse la sentencia. 29. Al respecto, se pone de presente que esta subsección se ha pronunciado en similar sentido, así: 13 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional «[…] la Sala considera que, en esta etapa del proceso, no es posible determinar la ilegalidad de los actos administrativos demandados, por cuanto resulta indispensable agotar el debate probatorio para esclarecer la verdad de los hechos.
No es procedente anticipar una valoración sobre la eficacia de unos documentos frente a otros en este momento procesal, ya que dicha labor corresponde a la sentencia. Es decir, solo a partir del análisis conjunto de los medios de prueba aportados por Colpensiones y la demandada es posible alcanzar la unidad epistemológica que permita determinar los supuestos fácticos y verificar su adecuación a las disposiciones jurídicas que se alegan vulneradas»18. 30.
Con todo, se recuerda que tratándose de la suspensión provisional de un acto administrativo que reconoce derechos pensionales, la procedencia de la medida exige un grado de certeza particularmente riguroso respecto de la ilegalidad del acto acusado, circunstancia que no se encuentra acreditada en el presente asunto. Ello adquiere especial relevancia cuando la medida solicitada puede incidir directamente sobre el mínimo vital y las condiciones materiales de subsistencia de una persona mayor. 31.
Finalmente, la Sala observa que la Ugpp tampoco acreditó de manera suficiente los elementos exigidos por el artículo 231 del CPACA para efectos de demostrar que resultaría más gravoso negar la medida cautelar que concederla, ni explicó concretamente por qué la suspensión provisional de los actos administrativos demandados constituía una medida indispensable, necesaria y proporcional en las circunstancias particulares del caso. 32.
En consecuencia, por observarse que los actos administrativos demandados se encuentran, al parecer, suspendidos por la propia entidad, y por no evidenciarse en esta etapa procesal una vulneración normativa, ni encontrarse acreditados los demás presupuestos necesarios para decretar la suspensión provisional solicitada, la Sala confirmará el auto apelado mediante el cual se negó la medida cautelar pretendida por la Ugpp.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. Confirmar la decisión adoptada en el auto del 7 de octubre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se negó la medida cautelar presentada por la entidad demandante. Segundo. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 19 de marzo de 2026, proferido en el proceso 44001-23-40-000-2020-00305-01 (3873-2024).
C.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 14 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00795-01 (0998-2026) Demandante: Unidad Especial de Gestión Pensional Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
DFMS