Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Bogotá D. C., septiembre diez (10) de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 11001 03 25 000 2013 00999 00 Número interno: 2217-2013 Demandante: Franklyn Liévano Fernández Actos demandados: Inciso 1° del artículo 3 del Decreto 510 de 2003 Demandados: Gobierno Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y Ministerio del Trabajo Medio de control: Nulidad simple SENTENCIA 1.

LA DEMANDA1 1.1. Pretensiones: Se trata en este caso de establecer la legalidad del aparte del inciso 1° del artículo 3 del Decreto 510 de 2003, cuyo texto es del siguiente tenor: «Artículo 3°. La base de cotización del Sistema General de Pensiones será como mínimo en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud.

Este límite se aplicará a las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo.» (negrilla fuera de texto) 1.2. Normas violadas y concepto de la violación: Como normas violadas se citó el inciso 4º del artículo 5° de la Ley 797 de 2003. El demandante sostuvo que el presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, expidió 1 folios 7-12 del expediente.

Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 2 el Decreto 510 de 2003, que reglamenta, entre otros, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, contrariando la voluntad expuesta por el legislador. En efecto, la ley limitó a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la cotización obligatoria a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores tomando para ello el salario devengado (artículo 17), tope que impide a quienes devenguen mensualmente más el mencionado monto, aportar sobre el cien por ciento (100%) de su ingreso.

Adujo que, el Gobierno Nacional no cumplió la voluntad del legislador consignada en el inciso 4° del artículo 5 de la Ley 797 de 2003 pues, en realidad, quienes devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, no alcanzarán el tope legal, es decir que ese tope de aportes implica que esas personas no llegarán al máximo pensional establecido en la ley.

Afirmó que el decreto demandado viola la ley en relación con quienes devenguen mensualmente más de veinticinco (25) SMLMV quienes no podrán percibir pensiones de ese monto; que el decreto ajustar la base de cotización que, por simple regla de tres, sería del 33,33% (75% de 33,33 = 25 SMLMV).

2. CONTESTACION DE LA DEMANDA 2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público2 Se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que la Ley 797 de 2003 contempló límites a la base de cotización del Sistema General de Pensiones, concretamente en el artículo 5º que modificó el inciso 4° y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, estableciendo 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes para los trabajadores del sector público y privado.

Para el caso de los trabajadores independientes, distinguió entre los contratistas, quienes deben efectuar su cotización con base en los ingresos devengados y, en el caso de los demás trabajadores independientes, quienes cotizaran sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.

Igualmente precisó 2 Folios 36-41 del expediente. Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 3 que en ningún caso el ingreso base de cotización puede ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Dijo que el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, tras modificar el inciso 4° y el parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, fijó como límite general de la base de cotización al Sistema General de Pensiones (artículo 17 de la Ley 100 de 1993), la suma de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Límite éste que también aplica al Sistema de Seguridad social de Salud en virtud del artículo 3° del Decreto 510 de 2003, declarado legal, en ese aspecto, por el Consejo de Estado mediante sentencia de 22 de septiembre de 2010, radicado número: 11001-03-25-000-2003-00269-01 (2524-03) y 11001-03-25-000-2003- 00275-01 (2800-03). De otra parte, luego de hacer una comparación frente a lo dispuesto en los artículos 5 y 18 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 3 del Decreto 510 de 2003, precisó: 1.

Que el artículo 3 del Decreto 510 de 203, al fijar el tope del Ingreso Base de Cotización en 25 SMLMV, reitera la premisa general consagra en el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que modificó el inciso 4° y el parágrafo del artículo 28 de la Ley 100 de 1993. 2. Que el artículo 3° del Decreto 510 de 2003, fue expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria, propia del ejecutivo. 3.

Que el artículo 3° del Decreto 510 de 2003, al ser furto de la potestad reglamentaria, se encuentra a tono con los límites de dicha potestad, correspondientes a la Constitución y la ley. 4. Que el precepto demandado, en modo alguno, está ampliando, restringiendo o modifica la norma respecto de la cual se encuentra subordinado; por el contrario, efectiviza la premisa general de topes prevista en el artículo 5° de la Ley 797 de 2003. 5.

Que la norma demandada está conforme con la Sentencia C-805 de 2001, ya que hace efectiva la correcta aplicación de la potestad reglamentaria. 6. Respecto a la excepción al tope de la cotización prevista en el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que modificó el inciso 4° y el parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, según la cual “…cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salario mínimos legales”, tal previsión quedó sujeta a Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 4 la potestad reglamentaria del ejecutivo, que en términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado “… no se agota, pues no tiene limitaciones temporales, en virtud de que es una facultad constitucional no sujeta al tiempo cuya finalidad es hacer posible la aplicación de las leyes.” 7.

Con la expedición del artículo 3° del Decreto 510 de 2003, en los términos del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, no se infringieron las normas en que debía fundarse, se expidió con competencia, no incurrió en falsa motivación o desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió; por lo tanto, no merece el quiebre de la presunción de legalidad. 2.2.

Ministerio de Trabajo3 El Ministerio de Trabajo se opuso a las pretensiones de la demanda. Dijo que el artículo 18, inciso 4 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, que estableció: “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado.

Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales”. Indicó que la ampliación del salario de cotización hasta los 45 salarios mínimos por parte del ejecutivo es potestativa, en razón a que el legislador empleó la conjugación verbal podrá, para referirse a la extensión del límite máximo de la base con la que se cotiza al sistema, conjugación que en su aceptación natural y según la noción contenida en el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, corresponde a la capacidad o potencia de hacer o no hacer algo, que denota discrecionalidad y que resulta contrario a la conjugación deberá, que si involucraría la obligatoriedad.

Que dicha circunstancia refleja el interés del Gobierno Nacional de asegurar la correspondencia que debe existir entre el ingreso de cotización y el monto de la pensión, que permita acceder a pensiones equivalentes a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes y aplica como reflejo efectivo de la potestad gubernamental que rige sobre la materia. 3 Folios 50-59 del expediente.

Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 5 Concluyó que i) el texto acusado repite lo contemplado en el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, es decir, que la base de cotización es máximo 25 SMLMV; ii) en los términos de la norma reglamentada, la intervención del Gobierno Nacional para ampliar la base de cotización es potestativa y no imperativa; iii) la norma reglamentada no impone, como techo del ingreso base para cotizar al Sistema General de Pensiones, los 45 salarios mínimos, pues habla de hasta con lo que, se entiende, el límite máximo bien puede estar por debajo de ese índice, sin que por esto se contraríe la norma que habilitó al ejecutivo para esos efectos.

3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.1. La parte demandante4 La parte demandante presentó alegatos de conclusión. En síntesis, señaló que los servidores públicos que han devengado mensualmente más de 25 SMLMV, cuya pensión habría de corresponder al máximo de 25 SMLMV, ha sido injustamente reducida a 18.75 SMLMV por cuenta del Decreto Reglamentario 510 de 2003, durante los 16 años de la vigencia ordinaria del régimen de transición, entre el 1° de abril 1994 y el 31 de julio de 2010 y 20 años hasta el 2014 para los casos exceptuados de Acto Legislativo 01 de 2005.

Agregó que, a dichos pensionados se les dejó de reconocer, liquidar, y pagar, 6.25 SMMLV por mes y 75 SMMLV por año, lo cual, en el primer caso asciende a 1.200 SMMLV y, en el segundo caso a 1.500 SMMLV; ello devela el interés ilegitimo que tuvo el Gobierno Nacional al desbordar sus facultades y defraudar a los pensionados de altos ingresos. 3.2.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público5 La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Insistió que el artículo 3° del Decreto 510 de 2003 fija un tope máximo de cotización al Sistema de Seguridad Social en 25 SMLMV sin desconocer la norma en que debía fundarse; por el contrario, es replica de la regla general prevista en el inciso 4° del artículo 4 Folios 112-116 del expediente. 5 Folios 117-118 del expediente.

Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 6 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, cuando establece como premisa que el “límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado”.

Es decir, que el artículo 3° parcialmente demandado, del Decreto 510 de 2003, lejos de violar la norma en que debía fundarse, que es la causal técnica de ilegalidad de los actos administrativos, se ajusta plenamente a los parámetros de la norma base que reglamenta.

4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO6 El agente del Ministerio Público rindió concepto, para lo cual trajo a colación la sentencia C-1054 de 2004, proferida por la Corte Constitucional para interpretar la regla que fijó el legislador, según la cual el tope máximo para la mesada pensional no podía superar los 25 salarios mínimos legales vigentes era ajustada a la Carta Política, por cuanto encontró que el tope para determinar tanto el ingreso base de cotización como el de la mesada pensional al ser equivalentes, desarrollan el principio de correlatividad, esto es, que su correspondencia y reciprocidad garantiza los principios de proporcionalidad, solidaridad, equidad e igualdad frente a aquellos servidores que perciben salarios inferiores.

Así mismo, indicó que conforme a la sentencia C-258/13, la Corte Constitucional en aras de garantizar la financiación del sistema pensional, avaló la regla referida a que la mesada pensional no podía superar los 25 salarios mínimos mensuales vigentes, pues la regulación prevista en la Ley 100 de 1993, ya no garantizaba el sistema financiero por la situación actual y los cálculos a futuro, de ahí la necesidad de llevar a cabo la reforma contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2005.

Por consiguiente, para la Corte Constitucional el legislador tiene la libertad de regular los topes tanto de la mesada pensional como del ingreso base de cotización, atendiendo los principios de proporcionalidad, solidaridad, igualdad, mientras que el Gobierno Nacional debe reglamentar tales aspectos bajo los parámetros que aquel fije, teniendo en cuenta que la base de cotización no puede ser inferior a 1 salario mínimo mensual legal vigente ni superior a 45 salarios mínimos mensuales legales vigentes y, en todo caso, la liquidación de la pensión no puede superar los 25 salarios mínimos mensuales vigentes.

Bajo estos presupuestos, el Gobierno Nacional, en desarrollo de la potestad reglamentaria estaba facultado para regular el ingreso base de cotización hasta 45 salarios mínimos 6 Folios 119-128 del expediente. Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 7 mensuales vigentes como tope máximo, es decir, que podría fijar una cuantía diferente e inferior al límite consagrado por el legislador, y en este caso, según la Corte Constitucional, la decisión se ajusta al principio de sostenibilidad del sistema financiero y, en consecuencia, los salarios más altos no podían para efectos de la liquidación tener una base salarial que superara los 25 salarios mínimos legales vigentes, atendiendo los principios de correlatividad y solidaridad, es decir, por ser equitativos y directamente proporcionales el uno con el otro.

La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA De conformidad con los artículos 125, 137 y 149 del CPACA, en armonía con los artículos 13 y 15 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20197, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, este Despacho es competente para dictar la sentencia de única instancia que en derecho corresponde

5.2. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde a la Sala determinar si el Gobierno Nacional excedió su potestad reglamentaria y violó el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, al expedir el inciso 1° del artículo 3 del Decreto 510 de 20038. 5.3. De la potestad reglamentaria El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política consagra la potestad reglamentaria en los siguientes términos: “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 11.

Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. 7 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 8 Conforme a la fijación de litigio realizada en audiencia de 31 de julio de 2019- folios 97-101 del expediente. Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 8 Esta potestad ha sido definida por la jurisprudencia del Consejo de Estado como “[L]a facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República, para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero que en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido material o alcance.”9 Respecto a esta potestad, se han identificado las siguientes características10: i) Conlleva el ejercicio de una función administrativa11. ii) Tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente12. iii) Finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstracto13, los cuales, en el caso del Presidente de la República, reciben el nombre de decretos reglamentarios. iv) El acto que resulta no es una nueva ley, sino un acto complementario de esta.14. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00. “La potestad reglamentaria es la facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales se desarrollan las reglas y principios en ella fijados.

Su propósito es señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso pueden modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 20 de noviembre de 2014.

Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00119-00. Véase igualmente: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 21 de agosto de 2014. Radicación número: 11001-03-25-000-2009-00095-00(1280- 09), Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 12 de marzo de 2015.

Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00060-00(2174-12). 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 14 de septiembre de 2016. Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00066-00(2291). 11 “El numeral 11 del artículo 189 C.P. atribuye la potestad reglamentaria al Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa, por lo que su ejercicio corresponde al cumplimiento de una función administrativa que se sujeta, por definición, a la observancia de normas superiores como son la Constitución Política y la ley”.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014. Radicación número: 11001-03-06-000-2014- 000120- 00(2213). 12 “Entonces, se trata de normas de ejecución, ya que hacen más precisas y detalladas las disposiciones que tienen fuerza material de ley”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicación número: 11001-03- 26-000-2009-00009-00(36312)A. “El propósito único de la potestad reglamentaria, tal como lo ha precisado esta Sección, es posibilitar la debida ejecución de las leyes (incluyendo dentro de ellas las normas que tienen fuerza de ley), mediante la precisión y puntualización de las circunstancias de tiempo, modo y lugar y de aquellos aspectos concretos que son indispensables para garantizar su cabal cumplimiento y ejecución. Al hacer uso de esa potestad el Ejecutivo tiene como finalidad hacer mucho más explícita la norma de carácter legal, en orden a facilitar su ejecución y cumplimiento y viabilizar su estricta observancia”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 11001- 03-24-000-2013-00018-00. 13 En primer lugar, debe recordarse que la finalidad de la potestad reglamentaria es la expedición de normas de carácter general orientadas a asegurar la cumplida ejecución de las leyes”.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 16 de abril de 2015. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00174-00 (2223). “Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso.

Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación”. Corte Constitucional. Sentencia del 1 de agosto de 2001, C-805-01. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 6 de junio de 2013. Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00284-00. Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 9 Asimismo, se ha indicado que entre más detallada sea la norma expedida por el legislador, menor será el ámbito de acción de la administración para reglamentar la norma.

En el mismo sentido, entre menos detallada sea la ley, mayor será el campo de actuación del Ejecutivo15. Con todo, el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley16, tanto desde el punto de vista jerárquico17 como sustancial. En consecuencia, a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador 15 “La potestad otorgada al Ejecutivo encuentra su límite en la forma en que el Congreso ejerza su poder de producción normativa, de suerte que a más detalle legislativo menor competencia ejecutiva para reglamentar y, contrario sensu, a menor ejercicio legislativo mayor amplitud reglamentaria”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A. “El requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar y su extensión dependerá de la forma así como del detalle con que la Ley reguló los temas correspondientes.

Es decir, que el ejercicio de esta potestad por el Gobierno se amplía o restringe en la medida en que el Congreso haya utilizado sus poderes jurídicos: si los ordenamientos expedidos por el Congreso suministran todos los elementos necesarios para su ejecución, el órgano administrativo nada tendrá que agregar y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00. “Pero, si en ella faltan los pormenores necesarios para su correcta aplicación, opera inmediatamente la potestad para efectos de proveer la regulación de esos detalles. (…) Como se desprende de lo expuesto, la función administrativa que al Presidente de la República corresponde en ejercicio de la potestad reglamentaria, no puede en ningún caso exceder la norma que se reglamenta, ni crear, modificar o derogar normas de rango legal, pues ello trasformaría al Presidente de la República en legislador, con desconocimiento de la separación de funciones que corresponde a las distintas ramas del poder”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28 de febrero de 2013. Radicación número: 11001-03-25-000-2007-000630-00(1299-07). “La Jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterada en el sentido de que la potestad reglamentaria que corresponde al Presidente de la República de conformidad con el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, se ejerce mediante normas jurídicas que desde el punto de vista formal y material se encuentran subordinadas a la Ley, de tal manera que no pueden derogar, modificar, ampliar o restringir su alcance, porque ello no sería reglamentar sino legislar”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 16 de abril de 2015. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00128-00. 16 “La actividad reglamentaria se encuentra limitada y encausada por la norma legal y por ello debe respetar tanto su texto como su espíritu. Dicho en otras palabras, so pretexto de hacer eficaz y plenamente operante la norma superior de derecho, el Presidente de la República no puede llegar al extremo de reducir o extender lo que en ella se dispone”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00 17 “[E]l reglamento, como expresión de la potestad reglamentaria del Ejecutivo, es un acto administrativo de carácter general que constituye una norma de inferior categoría y complementaria de la ley.

La sumisión jerárquica del reglamento a la ley en la escala normativa (principio de jerarquía normativa piramidal) es indiscutible y absoluta, toda vez que se produce en los ámbitos y espacios que la ley le deja y respecto de aquello que resulte necesario para su cumplida ejecución, sin que pueda el reglamento suprimir los efectos de los preceptos constitucionales o legales ni contradecirlos.

Por este motivo, si el reglamento supera o rebasa el ámbito de aplicación de la ley e incursiona en la órbita de competencia del Legislador, compromete su validez y por tanto deberá ser declarado nulo, de conformidad con lo ordenado por el numeral 2 del artículo 237 C.P. En similares términos se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C- 037 de 2000, cuando dijo que “los actos administrativos de contenido normativo deben tener por objeto el obedecimiento y cumplimiento de la ley, de donde se deduce su sujeción a aquella.

Igualmente, las normas superiores que organizan la jurisdicción contencioso-administrativa y señalan sus atribuciones (artículo 237 superior), encuentran su finalidad en la voluntad del constituyente de someter la acción administrativa al imperio de la ley””. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 18 de junio de 2014.

Radicación número: 11001-03-06-000-2013-000193-00(2143). Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 10 5.4. Del exceso en la potestad reglamentaria Para el caso, el actor afirma que la norma demandada contrarió la voluntad legislativa al limitar la cotización obligatoria a 25 SMLMV pues impide a quienes devengan más del mencionado monto aportar sobre el 100% de su ingreso y, por contera, obstaculiza que se llegue a la pensión máxima de los 25 SMLMV.

Tal como está planteada la demanda, el reglamento incurriría, a juicio del actor, en nulidad por exceso en la potestad reglamentaria al agregar una prohibición que el legislador no contempló. Para claridad la Sala traerá confrontadas las dos disposiciones en la tabla que a continuación se ve: Ley 797 de 2003 artículo 5º por el cual se modifica el inciso 4º y el parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 Decreto 510 de 2003 Artículo 5°.

Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo. El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992.

El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales.

Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión. Parágrafo 1°. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal.

Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base. En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.

Artículo 3°. La base de cotización del Sistema General de Pensiones será como mínimo en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud. Este límite se aplicará a las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo.

Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 11 En realidad, la norma demandada se contrae a reglamentar el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 con la modificación introducida por el artículo 5º de la Ley 797 de 2003; la reglamentaria es el inciso 1º del artículo 1º del Decreto 510 de 2003.

La siguiente tabla desagrega los elementos normativos antes indicados: Ley Decreto Reglamentario El límite de la base de cotización La base de cotización del Sistema General de Pensiones. será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes será como mínimo en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, trabajadores del sector público y privado. límite aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud. límite aplicable a las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo Vistas así las disposiciones legal y reglamentaria, la Sala no encuentra exceso alguno; en efecto, el decreto respetó el concepto sobre el cual se aporta, la base de cotización, el monto máximo legal (25 SMLMV) y el sistema al que se aplica, en realidad lo que reglamentó fue, únicamente, que el límite debía aplicarse en la cotización a partir del mes de marzo.

Por lo demás, las implicaciones que esa limitación pueda tener en el monto de la pensión a reconocer o el reglamento hasta los 45 SMLMV es asunto que no puede examinarse en relación con la norma demandada en tanto lo primero, es un asunto legal y lo segundo es un aspecto del que no se ocupa este reglamentario. De hecho, para señalar criterios que sobre el tema ha vertido la Corte Constitucional se encuentran las Sentencias C-155/1997 y C- 258 de 2013 y, en la misma línea jurisprudencial la Sentencia C-078 de 2017 que al estudiar la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 797 de 2003, norma reglamentada por el decreto demandado, dijo: “…De acuerdo con las anteriores consideraciones, la Sala verifica que la medida es razonable y proporcionada y no viola el artículo 48 de la Constitución, ya que el Legislador cuenta con un amplio margen para establecer las condiciones para acceder a la pensión, incluyendo el establecimiento de un límite en el IBC, lo cual se ajusta a criterios de razonabilidad y proporcionalidad porque persigue un fin superior que es asegurar la sostenibilidad financiera del sistema para garantizar la cobertura y universalidad, sin que ello vulnere el derecho a la seguridad social.

Así las cosas, como la sostenibilidad financiera es un principio constitucional que debe ser consultado en la dirección y control del sistema de seguridad social, las medidas que Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 12 se adopten para alcanzar tal fin son necesarias, máxime si como en el asunto sub examine no se evidencia la lesión de un derecho sino el límite para acceder a un eventual beneficio.

En consecuencia, el límite de 25 SMLMV al IBC introducido con el inciso 4 del artículo 5 de la Ley 797 de 2003, se enmarca dentro del margen de libertad de configuración legislativa y responde a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, al asegurar de manera general la correspondencia entre el valor de la cotización y el monto de la pensión (salvo los casos regulados por el Gobierno Nacional), sin que ello desconozca el artículo 48 Superior, razón por la cual la expresión acusada será declarada exequible”.

Este pronunciamiento es complemento para concluir que no se excedió la facultad reglamentaria y, además, que en tanto la norma demandada reitera lo dicho por el legislador, declarada exequible, huelgan razones adicionales para negar las pretensiones de la demanda. De otra parte, se rememora que, como se anticipó, reglamentar topes superiores es asunto que no se trató en la norma demandada, no obstante, se dirá que de ello se ocupó la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2021 en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente Radicado 25000-23-41-000-2020-00270-02(ACU) Actor: Samuel José Ramírez Poveda, Consejero Ponente Doctor Pedro Pablo Vanegas En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. – Negar la nulidad del inciso 1° del artículo 3 del Decreto 510 de 2003.

SEGUNDO. - Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI de esta corporación. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez Ponente Radicado: 11001 03 25 000 2013 00999-00 (2217-2013) Demandante: Franklyn Lievano Fernández 13 Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO J. TAFUR GÁLVIS Conjuez Firmado electrónicamente HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA