CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2022 00678 01 (2885-2023) Demandante: Juan Ignacio Ramírez Agudelo Demandados: Nación (Ministerio de Defensa, Policía Nacional) Temas: Rechazo de la demanda AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 17 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio del cual se rechazó la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 el señor Juan Ignacio Ramírez Agudelo, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 03228 del 14 de octubre de 2021, a través de la cual el director general de la Policía Nacional lo retiró del servicio, en cumplimiento de unos fallos disciplinarios que le impusieron las sanciones de destitución e inhabilidad general por diez (10) años.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar su reintegro al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior 1 En adelante CPACA. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2022 00678 01 (2885-2023) Demandante: Juan Ignacio Ramírez Agudelo categoría, sin solución de continuidad; ii) levantar la inhabilidad para ejercer la función pública; iii) reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir desde que fue retirado del servicio, hasta que sea reintegrado; iv) no efectuar descuentos sobre la condena, pues la suma respectiva no se recibiría a título de salarios y prestaciones, sino de indemnización; v) pagar a su favor cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de perjuicios morales causados; vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del «CCA»; los Decretos 768 de 1993 y 818 de 1994; y el Código General del Proceso; vii) realizar los ajustes de valor a que haya lugar, conforme al artículo 178 del «CCA»; y viii) condenar en costas a la parte demandada. 1.2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante auto del 17 de noviembre de 2022, rechazó la demanda con base en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA, teniendo en cuenta que la Resolución 03228 del 14 de octubre de 2021 no es un acto administrativo definitivo, sino de trámite, en tanto dio cumplimiento a los fallos disciplinarios del 17 de marzo y 25 de agosto de 2021, proferidos en primera y segunda instancia, respectivamente.
En consecuencia, la mencionada resolución no es enjuiciable.2 1.3. El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado del demandante interpuso recurso de apelación3 y lo sustentó así: i) La Resolución 03228 del 14 de octubre de 2021 es un acto definitivo, pues fue el que retiró del servicio al señor Juan Ignacio Ramírez Agudelo. ii) El auto apelado incurrió en una vía de hecho, teniendo en consideración que los actos administrativos de carácter particular deben ser notificados para que produzcan efectos jurídicos, so pena de que resulten inoponibles e ineficaces para quienes los desconocen. 2 Índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 3 Ibidem. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2022 00678 01 (2885-2023) Demandante: Juan Ignacio Ramírez Agudelo iii) El acto acusado no es de ejecución porque estos son expedidos, únicamente, para dar cumplimiento a una decisión judicial; tampoco es un acto de trámite debido a que estos son los preparatorios que dan origen a los definitivos. iv) De acuerdo con el artículo 67 del CPACA, la notificación personal se realizará entregando copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con precisión de la fecha y la hora, los recursos que proceden, las autoridades ante las cuales deben interponerse y los plazos para hacerlo.
Sin embargo, esto con se cumplió en el caso del señor Juan Ignacio Ramírez Agudelo «ni en el proceso disciplinario, ni en la notificación de este acto administrativo», lo cual invalida la actuación. v) Desconocer la notificación personal de los actos administrativos conlleva la vulneración de los derechos a acceder a la administración de justicia, a la defensa y al debido proceso.
Adicionalmente, con el recurso de apelación se aportó una declaración extraprocesal rendida por el señor Juan Ignacio Ramírez Agudelo ante la Notaría Segunda del Círculo de Chía (Cundinamarca), el 22 de noviembre de 2022, de la cual se extraen los siguientes apartes:
PRIMERO. Fui auxiliar de policía en el año 2006, luego ingrese (sic) a la Policía Nacional el 14 de enero de 2008, me gradué como técnico profesional en servicio de policía, el 30 de junio de 2008, inicie (sic) carrera obteniendo el grado de tecnólogo en mantenimiento aeronáutico en el mes de agosto de 2015, me desempeñe (sic) como Técnico Básico en Aviación en el Aeropuerto de Guaymaral en Suba completando así 13 años, 3 meses, 14 días, de tiempo de servicio en la institución, hasta el 14 de octubre del 2021 cuando fue retirado del servicio activo injustamente.
SEGUNDO. El acto administrativo No. (sic) 3228 del 14 de octubre de 2022, que me retiro (sic) del servicio injustamente, así como los fallos disciplinarios, en especial el fallo de segunda instancia, no me fueron notificados en legal forma, tal como lo dice la Ley.
TERCERO. Fui notificado del acto administrativo en la oficina de control disciplinario del Departamento de Policía de Cundinamarca, oficina que no era competente para este tema, haciéndome firmar un documento de notificación, sin entregarme copia auténtica de los actos administrativos, sin decirme cuales eran mis derechos o qué recursos podía interponer, ante que (sic) autoridad y los plazos, tal y como lo dice la norma, violando de esta forma mis derechos fundamentales. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2022 00678 01 (2885-2023) Demandante: Juan Ignacio Ramírez Agudelo CUARTO. Bajo juramento me permito manifestar que no fui notificado en legal forma como lo dicen las normas y la Ley, no fui entrado (sic) de que (sic) derechos tenia (sic), ni que (sic) recursos debía interponer, ni las garantías del proceso.4 2.
Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar si la Resolución 03228 del 14 de octubre de 2021, expedida por el director general de la Policía Nacional, es un acto administrativo enjuiciable o no, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 17 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio del cual se rechazó la demanda.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y ii) solución del caso concreto. 2.2. Los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.
En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo: i) Constituye una declaración unilateral de voluntad.5 ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos, es decir, que incide de manera directa y vinculante en las situaciones jurídicas.
Al respecto, resulta importante distinguir dos conceptos ligados con la eficacia, a saber: 4 Ibidem. 5 Aunque autores como Guido Zanobini (Curso de Derecho Administrativo) y Oreste Ranelletti (Teoría del Acto Administrativo) consideran los actos bilaterales como actos administrativos. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2022 00678 01 (2885-2023) Demandante: Juan Ignacio Ramírez Agudelo ejecutividad y ejecutoriedad.
El primero hace referencia a que el acto, una vez perfeccionado, produce todos sus efectos y, por ende, puede y debe ser ejecutado. El segundo alude a la posibilidad que tiene la administración de ejecutar el acto por sí misma, incluso de manera coercitiva, en caso de resistencia de los destinatarios.6 iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».7 v) Presunción de legalidad.8 vi) Irretroactividad, en el entendido de que el acto administrativo no tiene efectos hacia el pasado, esencialmente, aunque la doctrina ha identificado algunas situaciones en las cuales podría tenerlos, como cuando la ley lo autoriza.9 vii) Impugnabilidad, a excepción de los actos de ejecución. La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que pueden ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido, se ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad,10 hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: son los que se expiden con el fin de darle curso al procedimiento administrativo, por lo cual son netamente instrumentales, ya que no comprenden declaraciones de la 6 SAYAGUÉS LASO, Enrique.
Tratado de Derecho Administrativo. Fundación de Cultura Universitaria. Clásicos Jurídicos Uruguayos. 6ª Edición. Montevideo, 1988. Página 490. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 del 12 de junio de 2008, M.P., Ligia López Díaz. 8 Artículo 88 del CPACA. 9 GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio.
Los Actos Administrativos. Editorial Civitas S.A. Segunda Edición. Madrid. 1991. Páginas 343 a 352. 10 Ibidem. Página 191. El autor clasifica los actos administrativos de acuerdo a su inserción en el procedimiento administrativo y recurribilidad, en la cual establece: «El procedimiento administrativo no es más que una concatenación de actos que tienden a un resultado final.
De aquí se deduce, sin ninguna violencia interpretativa, que existen dos tipos de actos: unos, la mayor parte, que sirven para el resultado final, y otros que suponen propiamente, la finalización. Actos de procedimiento o de trámite significan la misma cosa. Acto final o resolución son, también, términos equivalentes». 6 Radicación: 25000 23 42 000 2022 00678 01 (2885-2023) Demandante: Juan Ignacio Ramírez Agudelo voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso para continuar la actuación de la administración.11 ii) Los actos definitivos: de conformidad con el artículo 43 del CPACA, son «[…] los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación».
Es decir, estos actos resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad de modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos de ejecución: son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Sobre esa base, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».12 Bajo este marco conceptual, es válido sostener que esta jurisdicción solo se ocupa del estudio de los actos definitivos que culminen un procedimiento administrativo, sean expresos o fictos, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
Así las cosas, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. Sin perjuicio de lo expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada. 11 Ibidem 12 Artículo 43 del CPACA. 7 Radicación: 25000 23 42 000 2022 00678 01 (2885-2023) Demandante: Juan Ignacio Ramírez Agudelo Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. 13 [Negritas por fuera del original] En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.14 2.3.
Análisis de la Sala. El caso concreto Luego de estudiar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar la decisión apelada, por las siguientes razones: El 14 de octubre de 2021, el director general de la Policía Nacional expidió la Resolución 03228, por la cual retiró del servicio al patrullero Juan Ignacio Ramírez Agudelo, en cumplimiento de los fallos disciplinarios del 17 de marzo y 25 de agosto de 2021, emitidos por la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Cundinamarca y la Inspección Delegada Región de Policía n.º 1, en primera y segunda instancia, respectivamente.
Así se desprende de la mencionada resolución: Que la Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Cundinamarca, mediante fallo disciplinario de primera instancia de fecha 17 de marzo de 2021, Investigación Disciplinaria No. (sic) DECUN-2017-59, Impuso sanción disciplinaria de Destitución e Inhabilidad General por un término de doce (12) años, al señor Patrullero JUAN IGNACIO RAMÍREZ AGUDELO […].
Que mediante providencia que resuelve el recurso de apelación de fecha 25 de agosto de 2021, la Inspectora Delegada Región de Policía No. (sic), modifica el fallo de primera instancia de fecha 17 de marzo de 2021, suscrito por la Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Cundinamarca, imponiendo en su lugar la sanción disciplinaria de Destitución e Inhabilidad General por el término de diez (10) años, al señor Patrullero JUAN IGNACIO RAMÍREZ AGUDELO […]. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 6 de agosto de 2015, expediente 41001 23 33 000 2012 00137 01 (4594-13), M.P, Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 8 de marzo de 2018, expediente 05001-23-33-000-2014-01713-01 (2831-2015), M.P. Dr. William Hernández Gómez. 8 Radicación: 25000 23 42 000 2022 00678 01 (2885-2023) Demandante: Juan Ignacio Ramírez Agudelo Que según constancia de fecha 30 de agosto de 2021, suscrita por el Funcionario de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Cundinamarca, la citada providencia se encuentra debidamente ejecutoriada. […]
RESUELVE
ARTÍCULO 1 °. Retirar del servicio activo de la Policía Nacional por Destitución, al señor Patrullero JUAN IGNACIO RAMÍREZ AGUDELO […]. Asimismo, el citado policial se encuentra inhabilitado para ejercer la función pública en cualquier cargo o función por el término de diez (10) años y la exclusión del escalafón o carrera, de acuerdo a lo establecido en providencia de segunda instancia de fecha 25 de agosto de 2021, proferida por la Inspectora Delegada Región de Policía No. (sic) 1.
ARTÍCULO 2 °. Enviar copia de la presente Resolución a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Cundinamarca, para que la comunique y la remita a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación y el Grupo de Talento Humano de la entidad donde repose la Hoja de Vida del sancionado.
ARTÍCULO 3 °. Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno por tratarse de un acto de ejecución. […].15 [Negritas propias del original] Así las cosas, la Sala observa que la Resolución 03228 del 14 de octubre de 2021, en principio, es un acto de ejecución, ya que fue expedida con el fin de dar cumplimiento a los fallos a través de los cuales se impuso una sanción disciplinaria en contra del señor Juan Ignacio Ramírez Agudelo.
Por consiguiente, la citada resolución no sería es un acto administrativo enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues a) ella no comprende una manifestación de la voluntad de la administración; b) no corresponde al acto que definió la situación jurídica del accionante, como sí lo fueron las decisiones disciplinarias del 17 de marzo y 25 de agosto de 2021; y c) el recurrente no explicó en qué medida el acto acusado habría alterado, adicionado, modificado o suprimido la voluntad administrativa plasmada en los fallos disciplinarios.
Ahora bien, el señor Juan Ignacio Ramírez Agudelo manifestó que nunca fue enterado del inicio del proceso disciplinario en su contra ni de los fallos a través de los cuales fue sancionado, circunstancia que planteó en los hechos de la demanda16 15 Índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 16 Hechos 12 y 17 de la demanda reformada: «La misma oficina de control disciplinario interno de Cundinamarca sin tener competencia para ello inicia otra investigación disciplinaria en contra del patrullero JUAN IGNACIO RAMÍREZ, pero esta vez por el delito de abandono del cargo o por haberse evadido del servicio, esta indagación o auto de apertura, no fue notificada al patrullero, por otro lado esta oficina no era la competente para iniciar la 9 Radicación: 25000 23 42 000 2022 00678 01 (2885-2023) Demandante: Juan Ignacio Ramírez Agudelo y en el recurso de apelación. Sin embargo, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, rechazó de plano la demanda, sin hacer pronunciamiento alguno frente la situación que expuso el accionante.
En esas condiciones, la Sala considera que el tribunal debía realizar un estudio más completo en torno a los hechos que narró el señor Ramírez Agudelo en la demanda, antes de rechazarla, a fin de verificar la veracidad de la afirmación del actor, en punto de si fue enterado de los fallos disciplinarios por medio de los cuales se le impusieron las sanciones disciplinarias de destitución e inhabilidad, en aras de determinar i) si la Resolución 03228 del 14 de octubre de 2021 podría constituir o no un acto administrativo enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dadas las particularidades del caso; y ii) si el actor estaba en condiciones reales de dirigir el libelo contra los fallos disciplinarios del 17 de marzo y 25 de agosto de 2021, cometidos para los cuales sería valioso requerir el expediente que contiene la actuación administrativa, antes de adoptar una decisión definitiva.
Lo anterior, con el propósito de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del señor Ramírez Agudelo, previsto en el artículo 229 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que en la demanda intentó justificar el hecho de no haber pretendido la declaratoria de nulidad de los mencionados fallos disciplinarios, aspecto sobre el cual no se pronunció el a quo ni podría hacerlo la Sala en esta oportunidad, dado que se desconocería la garantía de la doble instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos investigación disciplinaria, ya que el patrullero pertenecía a la Dirección de Antinarcóticos de Gaymaral, que pertenece a Bogotá donde ocurrieron los hechos y depende de la Dirección General de la Policía, pertenece a otra jurisdicción, por consiguiente la investigación la debió iniciar directamente la Dirección General de la Policía. Lo que nos indica que el acto administrativo es irregular»; y «No fue notificado de la investigación disciplinaria en su contra por la supuesta evasión del servicio o ausencia del lugar de trabajo, no fueron consignados en el auto de apertura de la investigación estos cargos, no se le permitió rendir descargos, ni presentar otras pruebas, en audiencia, vulnerando el debido proceso, derecho a la defensa y contradicción, se presume una nulidad, por ende, el acto administrativo en comento evidencia vicio de irregular». 10 Radicación: 25000 23 42 000 2022 00678 01 (2885-2023) Demandante: Juan Ignacio Ramírez Agudelo análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que, en principio, la Resolución 03228 del 14 de octubre de 2021 es un acto de ejecución, pero, dados los hechos narrados en la demanda, el a quo debía realizar un estudio más completo antes de definir si la rechazaba o no, con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia del accionante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Revocar el auto del 17 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio del cual se rechazó la demanda, con fundamento en las razones esbozadas previamente.
En su lugar, el a quo deberá calificar nuevamente el libelo y pronunciarse sobre la justificación que planteó el señor Juan Ignacio Ramírez Agudelo para no atacar los fallos disciplinarios del 17 de marzo y 25 de agosto de 2021, a saber: que nunca habría sido enterado de dichas decisiones. Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.