Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandado: Andrés Florentino Vallecilla Ramos y Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías, Porvenir S.A.2 Asunto: Apelación contra auto que decide una medida cautelar Auto interlocutorio __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 22 de octubre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se negó la medida cautelar de suspensión del acto acusado. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones SUB 13581 y SUB 54487 del 17 de enero y 25 de febrero de 2020, respectivamente, por medio de las cuales se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a Andrés Florentino Vallecilla Ramos y se 1 En adelante Colpensiones. 2 Samai, tribunales y juzgados, índice 35, vinculada al proceso como litisconsorte necesario de la parte demandada mediante auto interlocutorio del 14 de marzo de 2024 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En adelante Porvenir S.A. 3 En adelante CPACA. Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 2 le incluyó en nómina de pensionados. 2. En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la devolución de las sumas pagadas por concepto de mesadas pensionales, retroactivo, aportes en salud y/o fondo de solidaridad pensional; ii) la indexación de las sumas y el pago de los intereses reconocidos de la pensión de vejez; y iii) la condena en costas a cargo de la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. La entidad demandante señaló como hechos relevantes los siguientes4: 3.1. Andrés Florentino Vallecilla Ramos nació el 17 de octubre de 1949. 3.2. El demandado solicitó el 4 de diciembre de 2014 ante Colpensiones, el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. 3.3. La entidad negó la solicitud a través de la Resolución GNR 272652 del 4 de septiembre de 2015 por no haber acreditado las semanas para acceder a la prestación pensional. 3.4.
Andrés Florentino Vallecilla Ramos interpuso los recursos de reposición y apelación ante Colpensiones. La entidad resolvió estos mediante las resoluciones 332713 del 26 de octubre de 2015 y VPB 21194 del 11 de mayo de 2016, en las que confirmó su decisión. 3.5. El demandado solicitó nuevamente el reconocimiento y pago de la pensión de vejez ante Colpensiones5.
La entidad a través de la Resolución SUB 13581 del 17 de enero de 2020 reconoció el pago de la pensión de vejez de conformidad con la Ley 797 de 2003, para lo cual tuvo en cuenta un total de 1659 semanas de cotización, un ingreso base de liquidación de $9.650.331 y una tasa de remplazo de 73.50%, lo que resultó en una mesada pensional de $7.092.993 para el 2020.
La pensión se dejó en suspenso hasta tanto se demostrara su retiro como servidor público. 3.6. Colpensiones ordenó mediante la Resolución SUB 54487 del 25 de febrero de 2020 la inclusión en nómina del pago de la pensión de vejez de Andrés Florentino Vallecilla Ramos debido a su renuncia ante la Fiscalía General de la Nación la cual fue efectiva a partir del 1 de marzo de 20206. 4 Samai, tribunales y juzgados, visible a índice 3 «2_Paso de Secretaria a sustanciacion_CC_10066482_Andres_Vallecilla OK.pdf(.PDF) NroActua 3» 5 El 22 de octubre de 2019 6 Resolución 141 del 10 de febrero de 2020 emitida por la Fiscalía General de la Nación. Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 3 3.7.
La dirección de atención al afiliado de Colpensiones señaló que, al realizar unas validaciones internas, encontró que el demandado solicitó el traslado de entrada a esa entidad en el 2006 y que no era válido por cuanto no cumplía con la edad para que el traslado fuera efectivo. En ese sentido, no se cumplieron con los requisitos de la sentencia SU-062 de 2010, debido que para el 1 de abril de 1994 él «tenía 2 años y 2 meses de servicio o el equivalente a 111 semanas de cotización y 57 años de edad», por lo tanto, se encontraba afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad7. 3.8.
Colpensiones a través del auto de pruebas APSUB 765 del 23 de abril de 2020 solicitó a Andrés Florentino Vallecilla Ramos su autorización para revocar las resoluciones SUB 13581 del 17 de enero y SUB 54487 del 25 de febrero de 2020; sin embargo, el demando no se manifestó al respecto. 3.9. Por lo anterior, la entidad remitió el expediente mediante Resolución SUB 208584 del 30 de septiembre de 2020 a la dirección de procesos judiciales de la gerencia de defensa judicial para iniciar las acciones correspondientes por haberse otorgado de manera irregular la pensión de vejez de conformidad con el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. 1.1.3.
Concepto de violación 4. Se indicó como concepto de violación lo siguiente: 4.1. El régimen de prima media con prestación definida8 y el RAIS, son excluyentes entre sí, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 100 de 1993, en tanto que un afiliado no puede realizar cotizaciones simultáneas en dos fondos o distribuirlas entre estos. 4.2.
La validación de los requisitos para el traslado de régimen de conformidad con la sentencia SU-062 de 2010 «está en cabeza de la AFP a la que se encuentre afiliado el ciudadano, razón por la cual, la aprobación o rechazo del traslado lo determina dicha entidad y es ésta quien debe comunicarle la decisión adoptada, pero no se puede perder de vista que para que esta entidad apruebe dicha solicitud, el afiliado deberá cumplir las exigencias mínimas; como haber comprobado que tenía derecho al régimen de transición en el RPMDF cuando realizó el traslado, o que evidentemente hubo ilegalidad en su cambio de régimen». 7 En adelante RAIS 8 En adelante RPM Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 4 4.3.
En ese sentido, la pensión de vejez reconocida mediante las resoluciones SUB 13581 y SUB 54487 del 17 de enero y 25 de febrero de 2020, se expidieron en contravía de los preceptos constitucionales y legales que regulaban la incompatibilidad y el traslado entre regímenes de las administradoras de pensiones en el sistema colombiano. 4.4.
Lo anterior debido a que no se cumplieron con los presupuestos de traslado de régimen toda vez que el demandado «nació el 17 de octubre de 1949 y cumplió los 62 años de edad el mismo día y mes del año 2011, debiendo haber tramitado el traslado de régimen máximo el 18 de octubre de 2001, sin embargo, el traslado se tramitó en el año 2006, es decir faltando menos de 10 años para el cumplimiento de la edad».
En ese contexto para conservar el régimen de transición, el demandado debía acreditar al menos 15 años de servicio o 750 semanas cotizadas al 1º de abril de 1994. Sin embargo, no cumplió lo anterior, ya que para esa fecha solo contaba con 2 años y 2 meses de servicio, equivalente a 111 semanas cotizadas. Por lo tanto, Colpensiones no era el competente para reconocer la prestación en tanto el demandado estaba válidamente afiliado al RAIS. 4.5.
Esta situación conlleva una vulneración del principio de sostenibilidad financiera pues es necesario que Colpensiones tenga una solvencia económica organizada y eficiente para garantizar el pago oportuno de las prestaciones su cargo. 1.2. Solicitud de medida cautelar 5. La entidad demandante solicitó la suspensión provisional de los actos acusados, con fundamento en los siguientes argumentos: 5.1.
Los actos administrativos acusados fueron expedidos en contravía de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 3995 de 2008. 5.2. Las resoluciones en cuestión reconocieron una pensión de vejez apartándose del marco normativo que rige el sistema general de pensiones porque Andrés Florentino Vallecilla Ramos se encontraba válidamente afiliado al RAIS y no al RPM administrado por Colpensiones, pues este realizó el traslado cuando le faltaban menos de 10 años para preservar la transición, por lo tanto, Colpensiones no tenía la obligación de efectuar el reconocimiento prestacional. 5.3.
El pago por parte de Colpensiones de una prestación pensional reconocida de manera irregular causa graves perjuicios a la entidad y a la estabilidad financiera del sistema general de pensiones. Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 5 1.3. Pronunciamiento de Andrés Florentino Vallecilla Ramos 1.3.1.
Contestación de la demanda 6. Andrés Florentino Vallecilla Ramos se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación9: 6.1. Las resoluciones SUB 13581 del 17 de enero y SUB 54487 del 25 de febrero de 2020, tienen presunción de legalidad ya que cumplieron con los requisitos establecidos por la Ley y concluyeron que el demandado tenía derecho al reconocimiento de su pensión de vejez. 6.2.
Andrés Florentino Vallecilla Ramos decidió afiliarse de manera libre y voluntaria a Colpensiones. Esta decisión fue tácitamente aceptada por la parte demandante, quien, desde el 2006 y durante un período superior a 13 años, recibió sin objeción las cotizaciones efectuadas por el demandado. 6.3. Colpensiones en el 2006 recibió el traslado de fondos realizados por Porvenir a Colpensiones por lo que esta última consintió tácitamente la afiliación del demandado a su régimen pensional.
Adicionalmente, el accionado actuó de buena fe y la actitud pasiva de la entidad demandante generó en él una legítima confianza, principio que merece especial protección dentro del ordenamiento jurídico. 6.4. Colpensiones no solicitó la autorización del demandado para revocar las resoluciones acusadas, ya que este no recibió la notificación personal que la entidad alega haber realizado.
Por lo tanto, en garantía del debido proceso, corresponde al demandante asumir la carga procesal de acreditar que el mencionado requerimiento fue efectivamente notificado a Andrés Florentino Vallecilla Ramos. 6.5. El demandado solicitó que se vinculará a Porvenir S.A., para que informara si realizó el traslado a Colpensiones de los aportes y rendimientos hechos por él, así como la remisión de la actuación administrativa que acrediten lo anterior. 6.6.
Propuso como excepciones10: i) ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales; ii) no comprende la demanda a todos los litisconsortes necesarios; iii) caducidad; y; iv) genérica. 9 Samai, tribunales y juzgados, visible a índice 14. Ampliación de la demanda, visible a índice 15, samai, tribunales y juzgados. 10 Samai, tribunales y juzgados, visible a índice 16.
Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 6 1.3.2. Contestación de la medida cautelar 7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca corrió traslado de la medida cautelar el 22 de julio de 2021 a la parte demandada11. 8. El demandante contestó la medida cautelar y señaló lo siguiente: 8.1.
Las resoluciones demandadas tienen presunción de legalidad. Asimismo, Colpensiones reconoció el derecho pensional de Andrés Florentino Vallecilla Ramos por haber cumplido con la edad requerida y con las cotizaciones mínimas de ley. 9. Colpensiones recibió el traslado de fondo efectuado por Porvenir, así como las cotizaciones realizadas por el demandado, por lo que la prestación económica era válida de conformidad con lo establecido en la Constitución Política y la ley. 10.
El demandado actuó de buena fe y en ejercicio de la confianza legítima, ya que decidió afiliarse a Colpensiones, entidad que no formuló ninguna objeción al respecto. 11. Colpensiones, no cumplió con el presupuesto procesal del artículo 231 del CPACA para que proceda la suspensión de los actos administrativos, pues no logró desvirtuar estos con la Constitución Política, el artículo 16 de la ley 100 de 1993 y el Decreto 3995 de 2008, normas que considera vulneradas por dichos actos. 1.4 Vinculación de Porvenir 12.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto del 14 de marzo de 2024, vinculó al proceso como litisconsorte necesario a Porvenir S.A. debido a que este hizo parte del trámite de traslado de régimen pensional del demandado. En esta providencia se dispuso correr traslado a la entidad de la demanda y sus anexos. 13. Porvenir S.A. se opuso a las pretensiones de la demanda el 11 de marzo de 2025 [de forma posterior al auto que resolvió la medida cautelar] por las razones que se expresan a continuación12: 13.1.
El estudio de los requisitos para reconocer el derecho pensional de vejez le corresponde a Colpensiones de conformidad con los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003 que modificó los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993 debido a que el demandante actualmente se encuentra afiliado al RPM. 11 Samai, tribunales y juzgados, visible a índice 6. 12 Samai, tribunales y juzgados, índice 58, contestación de la demanda del 11 de marzo de 2025.
Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 7 13.2. El demandado tenía derecho a elegir el régimen pensional, adicionalmente, no hay vínculo jurídico o contractual vigente con Porvenir S.A. Asimismo, Colpensiones de conformidad con la sentencia SU-062 del 2010 debía verificar y revisar el cumplimiento de los requisitos para el traslado del régimen pensional como beneficiario del régimen de transición. 13.3.
Porvenir S.A. actuó de buena fe y solo se puede revocar un acto administrativo de carácter particular cuando se tiene el consentimiento del administrado. Por otro lado, no existe prueba que índique que hay un vínculo vigente entre Andrés Florentino Vallecilla Ramos y la entidad. 13.4. Propuso como excepciones: i) prescripción; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva; iii) cobro de lo no debido por ausencia de causa e inexistencia de la obligación; iv) caducidad; y v) buena fe. 1.5.
Auto objeto de recurso de apelación 14. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 22 de octubre de 2024, negó la medida cautelar con fundamento en las siguientes razones: 14.1. Colpensiones no demostró de manera contundente que las resoluciones demandadas vulneraran lo establecido en los artículos 13 y 16 de la Ley 100 de 1993.
Si bien la entidad demandante señaló que Andrés Florentino Vallecilla Ramos estaba afiliado al RAIS y que su traslado a RPM fue nulo por faltar menos de 10 años para que el demandante cumpliera con los requisitos de pensión, la entidad no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los mencionados actos administrativos. 14.2. Las resoluciones expedidas por Colpensiones se ajustaron a las normas aplicables para el reconocimiento de la pensión; por lo tanto, no resultaba procedente la suspensión provisional de estas prevista en el artículo 231 del CPACA, la cual solo es viable cuando se demuestra la vulneración de las disposiciones señaladas por el demandante. 14.3.
No se evidenció que las resoluciones sean contrarias a derecho, ya que la nulidad del traslado entre regímenes del RAIS y RPM no fue claramente determinada, pues judicialmente no se ha determinado si el demandado cumplió con los requisitos necesarios para mantener el régimen de transición establecido por Ley 100 de 1993. 14.4. El pago de las mesadas pensionales por parte de Colpensiones al demandado no genera un perjuicio grave e irreparable para la entidad, debido a que los actos administrativos pueden ser revocados en caso de que en la sentencia final se Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 8 declare su nulidad.
Sin embargo, la suspensión de los actos acusados afectaría gravemente los derechos fundamentales del pensionado. 1.6. Recurso de apelación 15. Colpensiones interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos13: 15.1. Los actos demandados se expidieron de manera irregular, lo que afectó el principio de sostenibilidad financiera de Colpensiones, entidad encargada de administrar recursos públicos del sistema de seguridad social. 15.2.
El traslado de régimen no se hizo efectivo, ya que la afiliación del demandado al RAIS continúa vigente. En ese sentido, no se cumplieron los requisitos legales para que el traslado tuviera validez, debido a que el afiliado nació el 17 de octubre de 1949, cumplió los 62 años en 2011 y, por tanto, debió haber solicitado el cambio de régimen a más tardar el 18 de octubre de 2001.
Sin embargo, lo hizo en el 2006, cuando ya faltaban menos de diez años para alcanzar la edad de pensión, incumpliendo así con el requisito temporal establecido por la Ley. 15.3. El traslado habría sido válido siempre que el afiliado hubiera conservado el régimen de transición, acreditando 15 años de servicio o 750 semanas cotizadas al 1 de abril de 1994.
Sin embargo, esos requisitos no se cumplieron, ya que para esa fecha el beneficiario contaba únicamente con 2 años y 2 meses de servicio o el equivalente a 111 semanas. Por lo tanto, Colpensiones no era la entidad competente para efectuar el reconocimiento prestacional. 15.4. La entidad competente para realizar el estudio y reconocimiento prestacional es la administradora del RAIS, pues Andrés Florentino Vallecilla Ramos, se encuentra afiliado en el mencionado régimen. 15.5.
El reconocimiento de la prestación por parte de Colpensiones genera un grave perjuicio para la entidad, al comprometer la estabilidad financiera del sistema general de pensiones. Por ello, resulta pertinente aplicar el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas y decretar la suspensión provisional de los actos administrativos acusados. 15.6.
Sí Colpensiones continúa con su reconocimiento de la pensión se desconocerían los principios de sostenibilidad y equilibrio financiero, lo que impone al Estado una carga indebida que puede conducir a la desfinanciación del sistema y poner en riesgo su viabilidad. 13 Samai, tribunales y juzgados, índice 50, Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 9 15.7.
Así las cosas, al no haberse cumplido los requisitos para el reconocimiento de la pensión de vejez, no resulta procedente conforme al principio de sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 16. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA.
Asimismo, por el criterio de especialización laboral, de conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 201914. 2.2. El problema jurídico 17. Se deberá determinar si ¿es procedente decretar la medida cautelar presentada por Colpensiones consistente en suspender de manera provisional las resoluciones SUB 13581 y SUB 54487 del 17 de enero y 25 de febrero de 2020, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de Andrés Florentino Vallecilla Ramos, así como su inclusión en nómina de pensionados? 2.3.
Las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo 18. El artículo 229 del CPACA señala, que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 19.
En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 14 Reglamento del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo 434 de 2024. Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 10 2.
Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 20.
Esta normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.
La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 11 b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» 21.
De las normas antes analizadas15 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos16.
Veamos: 21.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la Jurisdicción de lo contencioso administrativo17;
(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio18. 21.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.
Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia19; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda20. 21.3.
Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en 15 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 16 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.
Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00. Interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 17 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 18 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 19 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 20 Artículo 230, Ley 1437 de 2011.
Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 12 cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado - medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda21 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud22; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios23. 21.4.
Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes - medidas cautelares positivas24- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;
(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios25. 22.
En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 21 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 22 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 23 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 24 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 25 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011.
Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 13 23. Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar el reparo expuesto en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, en virtud del cuales se formuló el problema jurídico a resolverse en esta providencia. 2.4.
Caso en concreto 24. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la solicitud de medida cautelar presentada por la entidad demandante mediante auto del 22 de octubre de 2024, debido a que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados ni se demostró la vulneración de las disposiciones legales. Adicionalmente, no se acreditó que las resoluciones enjuiciadas causaran perjuicios graves e irreparables para la entidad, debido a que estos podían ser revocados en la sentencia correspondiente.
Asimismo, la suspensión provisional de las resoluciones pensionales afectarían gravemente los derechos fundamentales del demandado. 25. Al respecto y de conformidad con los hechos de la demanda, los argumentos de la medida cautelar y los del recurso de apelación, esta Sala encuentra que en la presente oportunidad se debe confirmar la decisión del a quo por las siguientes razones: 25.1.
Se advierte que Colpensiones presentó el medio de control de la referencia en orden a que se revocaran los actos administrativos que le reconocieron y pagaron una pensión de vejez al demandado por considerar que esta entidad no era la competente para efectuar dicho reconocimiento prestacional. Al respecto, se destaca el siguiente aparte de la demanda: «El reconocimiento de la pensión de Vejez del señor Andrés Vallecilla, resultó de un error, en atención a que el demandado, se encuentra válidamente afiliado al RAIS y no al RPM administrado por COLPENSIONES, siendo nulo de todo derecho el “traslado”, toda vez que el afiliado tramitó el traslado cuando le faltaban menos de 10 años, pese a no cumplir el requisito de las 750 semanas, para preservar la transición y consecuencialmente convalidar el traslado, por lo que no le asiste a COLPENSIONES la obligación de efectuar el reconocimiento prestacional». 26.
De lo anterior se desprende que la controversia planteada en el presente asunto no se refiere propiamente al cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de vejez, sino exclusivamente a la determinación de la entidad competente para reconocer dicha prestación en atención al régimen pensional al que se encontraba afiliado el demandado.
Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 14 27. En ese sentido, la Sala considera que la suspensión provisional de los actos administrativos demandados resultaría desproporcionada, en tanto privaría a Andrés Florentino Vallecilla Ramos del acceso a su mesada pensional, afectando de manera grave su derecho fundamental a la seguridad social y su mínimo vital, sin que exista un cuestionamiento de fondo sobre los requisitos para el reconocimiento del derecho prestacional. 28.
Sobre el particular esta subsección ha señalado lo siguiente: «57. Aunado a lo anterior, la Sala encuentra que al decretar la medida cautelar de suspensión provisional que ordenó la inclusión en nómina de pensionados a la demandada, el «a quo» dejó de considerar que, de acuerdo con el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011,26 el «objeto del proceso», y en general «de todo proceso que se adelante ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo», también comprende finalidad de asegurar la «efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la Ley y la preservación del orden jurídico».
Lo cual, para el caso en concreto, significa que la señora ZULUAGA LODOÑO no puede verse perjudicada por las diferencias administrativas que se puedan presentar entre las entidades potencialmente obligadas a garantizar sus derechos prestacionales, como por ejemplo las disputas generadas por un conflicto de competencias, toda vez que, se insiste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de su pensión de vejez no ha sido controvertido en este proceso. 58.
En sede de tutela, al estudiar casos parecidos al que ahora ocupa la atención de la Sala, la Corte ha dicho que frente a este tipo de situaciones, el juez de tutela debe proferir una orden transitoria dirigida a las entidades que al menos en principio, aparezcan como posibles responsables; las cuales tienen plena libertad de repetir contra quienes resulten responsables de la obligación principal.
De esta manera precisó la Corte, «[…] la carga de la incertidumbre sobre la responsabilidad del pago de la pensión la asumen entidades fuertes, capaces de soportarla, y no adultos mayores que merecen un trato especial del Estado y de la sociedad y que por causas ajenas a su voluntad se verían sometidos a sufrimientos desproporcionados e injustos».27 59.
En ese orden de ideas, la Sala considera que el conflicto de competencias negativo entre la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscal, UGPP, no puede significar para la señora ZULUAGA LONDOÑO, una carga administrativa susceptible de limitarle la posibilidad de acceder a su derecho pensional y de afectar su mínimo vital; principalmente porque el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez no ha sido puesto en tela de juicio en este proceso»28. 26 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 27 Corte Constitucional, Sentencias T-691 de 2006 y T 371 de 2017.
En estas sentencias, la Corte estudió unos casos parecidos al que se analiza en esta ocasión, concluyendo que a las accionantes se les vulneró el derecho a la seguridad social y que con ello se comprometió su mínimo vital, pues a raíz de una disputa interadministrativa sobre cuál era la entidad responsable de una parte del pago, la accionante no había podido tener acceso a su pensión. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 7 de febrero de 2019, proferida dentro del proceso 05001-23-33-000-2018-00976-01 (5418-2018).
Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 15 29. De conformidad con lo señalado, no resulta viable que a través de una solicitud de medida cautelar se suspenda de manera provisional el derecho pensional de que goza el demandado actualmente, ello porque, como se indicó, no está bajo cuestionamiento el cumplimiento de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión sino de la entidad competente para ello.
En ese sentido, y teniendo en cuenta que el demandado es una persona que actualmente tiene 75 años y pertenece a la población de la tercera edad, se hace necesario materializar el principio de protección especial que la Constitución y la ley otorgan a este grupo, lo cual impide adoptar decisiones que puedan comprometer su mínimo vital y derechos fundamentales, en circunstancias como la presente, donde prima facie no se observa un desconocimiento del ordenamiento jurídico especialmente en lo que al reconocimiento pensional concierne. 30.
En consecuencia, la Sala confirmará el auto apelado por considerar que la suspensión de los actos administrativos demandados resultaría contraria al goce efectivo de la pensión de la que es beneficiario Andrés Florentino Vallecilla Ramos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto del 22 de octubre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso.
Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Radicación: 76001-23-33-000-2020-01579-01 (1558-2025) Demandante: Colpensiones 16 JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ZEV