Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (60-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: proceso ejecutivo Subtema 2: contrato de mutuo. Subtema 3: defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente judicial. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política.
I. SÍNTESIS DEL CASO El Instituto Financiero de Casanare presentó escrito de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, con ocasión de los autos del 5 de junio de 2025 y del 14 de noviembre de 2024, proferidos, respectivamente, en el proceso ejecutivo identificado con el radicado núm. 85001-33-33-001-2024-00128-00/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2.
El Instituto Financiero de Casanare (IFC) presentó demanda ejecutiva contra la señora Yuli Marcela Araque Mesa, con el objeto de obtener el pago de la obligación crediticia contenida en el pagaré núm. 4119265 del 23 de mayo de 2018, por valor de $ 12.000.000. Adicionalmente, solicitó como medidas cautelares el embargo y retención de las sumas de dinero depositadas en las cuentas de ahorro y corriente cuyo titular sea la demandada. 3.
El Juzgado Primero Administrativo de Yopal, mediante auto del 14 de noviembre de 2024, negó el mandamiento de pago y la medida cautelar solicitada, al considerar que el título derivado del crédito otorgado a la señora Araque Mesa era de carácter complejo y que no se aportó el contrato de mutuo, motivo por el cual no era posible determinar que la obligación contenida en el título valor fuera clara, expresa y actualmente exigible. 4.
El IFC presentó recurso de apelación contra la anterior decisión y, el Tribunal Administrativo del Casanare, mediante providencia del 5 de junio de 2025, la confirmó. 2.2. Pretensión y argumentos de la tutela 5. El Instituto Financiero de Casanare solicitó en el escrito de tutela lo siguiente:
PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, que se desconocieron por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal en auto emitido en fecha 14 de noviembre de 2024 y confirmado el 05 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso 850013333001- 202400128-00.
SEGUNDO: En consecuencia, declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 14 de noviembre de 2024 emitido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, así como la decisión que desato la apelación, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare en fecha 05 de junio de 2025, dentro del medio de control 850013333001-202400128-00; por encontrarse tales decisiones afectadas por indebida valoración probatoria al restarle merito ejecutivo al pagare 4119265 y exceso ritual manifiesto al exigir adosar al expediente un contrato de mutuo con la ritualidad de constar por escrito, ajena a este tipo de contratos, así como por defecto sustancial dado el sacrificio del derecho sustancial y el desconocimiento de precedente judicial vertical y por esa vía cercenar injustamente los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC.
TERCERO: Que se ordene a los accionados Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal y Tribunal Administrativo de Casanare, que en lo de su competencia, en el impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, rehacer las actuaciones procesales censuradas, para Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co que en su lugar el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, libre mandamiento de pago y/o ordene seguir adelante en la ejecución, decrete medidas cautelares a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE y en contra de la demandada YULI MARCELA ARAQUE MESA, dentro del proceso ejecutivo 850013333001-202400128-00 y se abstenga de exigir requisitos innecesarios en este tipo de procesos.
CUARTO. Que se ordene que el presente fallo tenga efecto Inter comunis6 o se extienda, respecto de los procesos ejecutivos que cursen en los Juzgados Administrativos de Yopal, en los que sea demandante el Instituto Financiero de Casanare, y en los que se desconozca el pagare como título ejecutivo autónomo, existan similares supuestos fácticos y jurídicos o que se presente análogas circunstancias, así como ordenar al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal y al Tribunal Administrativo de Casanare, que en lo de sucesivo se abstengan de incurrir en las conductas que dieron origen a la presente acción.
QUINTO. Que por parte del Juez Constitucional se realice verificación del cumplimiento del fallo de tutela proferido1. 6. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que las providencias objeto de tutela desconocieron que, en el auto A-2014 de 2024, la Corte Constitucional, en un caso con circunstancias jurídicas similares, determinó que el contrato de mutuo no requiere constar por escrito, dado que, conforme con los artículos 221 y 222 del Código Civil, bastaba la entrega de la cosa dada en préstamo para el perfeccionamiento del negocio jurídico.
Precisó, además, que la obligación perseguida en el proceso ejecutivo estaba contenida en un pagaré, el cual constituye título ejecutivo conforme al numeral 3 del artículo 297 del CPACA. 7. Agregó que dichas decisiones vulneraron los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, pues durante más de dos décadas el IFC otorgó créditos de buena fe sin exigir la suscripción de un contrato de mutuo por escrito. 8.
Sostuvo que uno de los magistrados del Tribunal, en su salvamento de voto, realizó un análisis detallado sobre las características del título y la ejecutividad autónoma del pagaré dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa. En su criterio, apartarse de esos razonamientos constituye una vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia. No obstante, aunque reconoció que los jueces gozan de autonomía e indenpendencia para interpretar y aplicar las normas, advirtió que dicha facultad no es absoluta y debe ejercerse dentro de los límites constitucionales y legales. 9.
Consideró que se configuró un defecto fáctico, ya que las providencias acusadas omitieron valorar pruebas relevantes, particularmente el pagaré núm. 41192655 y la carta de instrucciones, documentos que, a su juicio, acreditaban una obligación 1 Se transcribe incluso con errores de texto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co clara, expresa y exigible.
Añadió que, al tratarse de un pagaré autónomo, este constituía un título ejecutivo simple. Asimismo, indicó que las autoridades judiciales desconocieron la naturaleza jurídica de la entidad demandada y el régimen de derecho privado que rige su actividad. 10. Alegó que las providencias acusadas también incurrieron en defecto sustantivo, al no aplicar los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución Política; el artículo 297 numeral 3, y el artículo 99, numeral 5 del CPACA; los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998; el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011; los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, y los artículos 621 y 709 del Código de Comercio. 11.
Finalmente, afirmó que las autoridades incurrieron en efecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al exigir documentos adicionales al pagaré y omitir la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades procesales. 2.3. Trámite procesal 12. El despacho ponente, mediante auto del 19 de agosto de 20252, admitió la solicitud de amparo; vinculó, como tercero con interés, a la señora Yuli Marcela Araque Mesa; requirió, en medio digital, el expediente ejecutivo con radicado núm. 85001-33-33-001-2024-00128-00/01; y tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda de tutela. 2.4.
Intervenciones 13. El Tribunal Administrativo de Casanare3 rindió informe en el que afirmó que la providencia objeto de tutela se ajustó a lo previsto por las normas y jurisprudencia aplicables, pues el título que el IFC solicitó ejecutar era de carácter complejo. Explicó que la acreencia plasmada en el pagaré núm. 4119265 de 2024, suscrito con la parte ejecutada, deviene de la celebración de un contrato de mutuo que no fue aportado por la entidad accionante y sin el cual no era posible determinar con certeza las obligaciones allí contenidas.
Sumado a lo anterior, expuso que la parte ejecutante tampoco presentó el título valor en original, sino una copia digitalizada del mismo. 14. Además, consideró que la solicitud no reúne los presupuestos de procedencia contra providencia judicial. 2 Samai, índice 5, certificado ABF18AFF94181B3A 82B594DCAE5032CC E6BF02827411BA65 97317A1926A938C0. 3 Samai, índice 9, certificado 5677398ED7F69284 9C530734FEAB9851 BEAEB6AA417E26CD BF29B711DF8112F5.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 15. El Juzgado Primero Administrativo Oral de Yopal4 pidió que se denegara la pretensión de amparo.
Adujo que no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. Agregó que la decisión de no librar mandamiento de pago obedeció a la indebida conformación del título ejecutivo, toda vez que como se explicó en la providencia objeto de tutela, el pagaré y la carta de instrucciones no eran documentos suficientes para tener debidamente conformado el título ejecutivo, lo cual, contrario a lo afirmado por la entidad actora, no constituye un exceso ritual manifiesto. 16.
Aunado a lo expuesto, sostuvo que la decisión adoptada por ese despacho se profirió con base en las normas de orden constitucional y legal, además, atendiendo a los principios de autonomía e independencia judicial. Consideró que la IFC pretendía convertir la tutela en una instancia adicional del proceso ejecutivo. 17. La señora Yuly Marcela Araque Mesa guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 18. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer la presente solicitud de amparo interpuesta en contra del Tribunal Administrativo de Casanare. 3.2. Legitimación en la causa 19.
La legitimación en la causa por activa del Instituto Financiero de Casanare se encuentra acreditada, por cuanto fue el demandante en el proceso ejecutivo en el que se dictó el auto del 5 de junio de 2025, objeto de tutela, y, por lo tanto, es el titular de los derechos que consideró fueron vulnerados. 20. Asimismo, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Casanare, porque fue la autoridad que profirió la providencia del 5 de junio de 2025 que, según afirmó el tutelante, quebrantó sus derechos fundamentales. 3.3.
Cuestión preliminar 21. La Sala considera pertinente aclarar que, si bien el escrito de tutela se dirige a cuestionar las providencias proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Yopal y del Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso ejecutivo, lo 4 Samai, índice 10, certificado 42A6879C850AF236 D0EB3A362231B600 18939BB6FA50F791 783D7C287B7DE51C Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co cierto es que los argumentos que sustentan las pretensiones de la parte actora guardan unidad de materia y se dirigen en similares términos frente a las dos decisiones cuestionadas. 22.
En consecuencia, el estudio del presente asunto se centrará en la providencia de segunda instancia expedida el 5 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Casanare, toda vez que esta decisión confirmó la de no librar el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo. 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 23.
La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado5 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional6. 24.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 25.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales7 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 6 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 26. En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución8. 3.4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 17. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional9 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 18.
Así pues, la Corte Constitucional10 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»11 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»12; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 19.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 8 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 20. También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del proceso ejecutivo en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 21.
Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la providencia proferida el 5 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Casanare, fue notificada el 6 de junio de 202513, y la demanda de tutela se presentó el 13 de agosto de 202514, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional15 y el Consejo de Estado16 como razonable. 22.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ejecutivo, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 23.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso ejecutivo. 24. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con los defectos fáctico, sustantivo y procedimental y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.5.
Problema jurídico 27. Corresponde a la Sala decidir si el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en defectos fáctico, sustantivo y procedimental en la providencia del 5 de junio de 2025 y, por lo tanto, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la parte actora. 3.5.1.
El defecto fáctico 28. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»17. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia 13 Samai, exp. 85001-33-33-001-2024-00128-01, índice 14. 14 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05003-00, índice 1. 15 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 17 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co directa en la decisión18» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 29.
La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»19. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»20. 30.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso21. 31.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial22, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»23. 32.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la 18 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 21 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 22 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 23 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50.
El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51. El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo.
Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52. El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]24. 3.5.2.
Defecto sustantivo 33. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado25. 34.
De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 35.
La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e 24 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]26. 36.
En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 37.
Así pues, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior).27 3.5.3.
Defecto procedimental 38. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal constituyen prerrogativas de connotación ius fundamental para el adecuado funcionamiento de la actividad judicial. 39.
En este sentido, las circunstancias que puedan perturbar el correcto desarrollo de los procesos judiciales y que terminan afectando los derechos fundamentales de las partes, constituyen una causal especifica de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que la jurisprudencia constitucional denominó defecto procedimental. 40. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido en forma reiterada, que el defecto procedimental puede ocurrir bajo dos modalidades: «(i) el absoluto, que se presenta cuando la autoridad judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido, y (ii) el exceso ritual manifiesto, el cual tiene lugar cuando el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de las normas procesales28». 26 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 28 Corte Constitucional, Sentencias T-388 de 2015, T-025 de 2018, T-367 de 2018 y T-008 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 41. Frente al defecto procedimental absoluto, la Corte ha dicho que se puede configurar porque el funcionario judicial: «(i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia;
(ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido o (iii) no realiza el debate probatorio»29. 42. De esta manera, le compete a quien acude en ejercicio de la acción de tutela, demostrar que el juez, ante quien tramitó el proceso ordinario de su interés, actuó completamente por fuera del procedimiento establecido en la ley, y que ello, generó una vulneración grave a su derecho al debido proceso, pues le impidió el ejercicio adecuado y oportuno de sus a la defensa y a la contradicción. 43.
En este contexto, la Corte ha considerado que la procedibilidad de la acción de tutela en los asuntos en los que se discute la existencia de un defecto procedimental exige verificar que la solicitud de amparo cumple con los siguientes presupuestos:«(i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable;
(ii) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulnerador de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso concreto; (iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado; y finalmente, (v) que, como consecuencia de lo anterior, se presente una vulneración a los derechos fundamentales.»30. 3.6.
Caso concreto 44. En el asunto bajo estudio, el Instituto Financiero de Casanare presentó demanda ejecutiva contra Yuli Marcela Araque Mesa para obtener el pago de la obligación crediticia contenida en el pagaré núm. 4119265 del 23 de mayo de 2018 y pidió, como medida cautelar, el embargo y la retención de los saldos de dinero de las cuentas corrientes o de ahorro de la demandada. 45.
En primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Yopal negó el mandamiento de pago y la medida cautelar solicitada. Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto del 5 de junio de 2025. 46. A juicio de la parte accionante, la decisión del Tribunal incurrió en defectos fáctico, sustantivo y procedimental, ya que no valoró el pagaré aportado, ni tuvo en cuenta que dicho documento, junto con la carta de instrucciones, constituía el título simple que permitía exigir el pago por vía ejecutiva, sin necesidad de presentar el contrato de mutuo. 29 Corte Constitucional, Sentencia T-166 de 2022. 30 Corte Constitucional, Sentencia SU-418 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 47. Pues bien, revisada la providencia del 5 de junio de 2025, se advierte que el Tribunal comenzó por aclarar que la acreencia contenida en el pagaré núm. 4119265, cuya ejecución solicitaba la entidad pública demandante, correspondía a la obligación adquirida por los ejecutados de devolver el dinero concedido tras la concesión de un crédito, descripción que se enmarcaba en la tipología contractual de mutuo o préstamo de consumo, prevista en el artículo 222 del Código Civil, así: «El mutuo o préstamo de consumo es un contrato en que una de las partes entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles con cargo de restituir otras tantas del mismo género y calidad». 48.
Expuso que el Instituto Financiero de Casanare se rige por las normas que regulan el funcionamiento de las empresas industriales y comerciales del Estado, por lo cual, de conformidad con el artículo 93 de la Ley 489 de 1998, «[…] Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales» uno de los cuales es la solemnidad que se traducía en que debían constar por escrito. 49.
La autoridad judicial advirtió que la parte ejecutante no cumplió con la exhibición del título valor en los términos del artículo 62431 del Código de Comercio, pues no aportó copia original del título valor, sino que se limitó a enseñar una digitalización de este, lo cual impedía su cobro. 50. En consecuencia, la Sala concluyó que el título presentado es de carácter complejo y que la ausencia del contrato escrito y del pagaré original impide librar mandamiento de pago.
En los siguientes términos lo expuso: De esta manera fuerza concluir que, el titulo que el IFC solicita ejecutar es complejo pues la acreencia que se encuentra plasmada en el pagaré que suscribió con la parte ejecutada deviene de la celebración de un contrato de mutuo, acuerdo de voluntades que no fue aportado por la parte ejecutante, sin el cual no es posible determinar con certeza las obligaciones allí contenidas a lo que debe sumarse que, la parte ejecutante debió aportar el título valor referido en original y no en una copia digitalizada del mismo, pues la exhibición de estos documentos es requisito para su cobro de forma que, deberá confirmarse la decisión de no librar mandamiento de pago adoptada por el Juez de primera instancia mediante proveído del 14 de noviembre de 2024, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia. 51.
A partir de lo anterior, la Sala considera que no se configuró el defecto fáctico, pues el estudio probatorio se desarrolló conforme a los principios de autonomía judicial, independencia y sana crítica, en el que analizó el documento base del recaudo ejecutivo y su validez en razón a que fue presentado en copia y no se 31 El ejercicio del derecho consignado en un título-valor requiere la exhibición del mismo.
Si el título es pagado, deberá ser entregado a quien lo pague, salvo que el pago sea parcial o sólo de los derechos accesorios. En estos supuestos, el tenedor anotará el pago parcial en el título y extenderá por separado el recibo correspondiente. En caso de pago parcial el título conservará su eficacia por la parte no pagada. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co anexó el contrato de mutuo que respaldara las condiciones en que se pactó la obligación cobrada.
El hecho de que la decisión no fuere favorable a las pretensiones de la parte accionante no convierte la valoración probatoria en arbitraria ni constituye, por sí solo, una vulneración de derechos fundamentales. 52. En este punto conviene recordar que Corte Constitucional ha precisado que: «las diferencias en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico, pues precisamente la práctica judicial demanda que los jueces adopten posturas en circunstancias en las que se le presentan “dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables”.
En esos casos, el juez natural es autónomo, su actuación se presume de buena fe y puede valorar los elementos materiales probatorios y decantarse por el que le resulte convincente»32. 53. Ahora bien, la Sala tampoco advierte que se configuraron los defectos sustantivo y procedimental, pues lo cierto es que el análisis del Tribunal se ajustó a las normas aplicables al caso que le permitieron concluir que debía presentar el contrato de mutuo para constituir el título valor, posición que, además, acoge el criterio de la Corte Constitucional que, en Auto A-1354/24, señaló: En concreto, si bien la parte demandante anunció en el escrito de subsanación de la demanda que “(…) estamos ante un contrato de mutuo o préstamo, el cual está garantizado por un título valor Pagaré (…), lo cierto es que en los anexos de la demanda solo aportó el título valor denominado “pagaré”, la carta de instrucciones del mismo, un estado de cuenta que muestra la trazabilidad de los pagos y valores adeudados por la demandada al IFC, y la solicitud de crédito de persona natural radicada por Guerrero Rodríguez. 54.
Es preciso destacar que, aunque la parte actora estima que debieron acogerse los argumentos del salvamento de voto, lo cierto es que este solo refleja un desacuerdo legítimo, pero no constituye un argumento vinculante, pues justamente la posición mayoritaria determinó razonablemente que debió presentarse el contrato de mutuo y que al haberse presentado el título valor en copia, le restaba validez al título base del recaudo ejecutivo. 55.
Así las cosas, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la demanda ejecutiva, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones. 32 Corte Constitucional, sentencia T-625 de 2016, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05003-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare (IFC) Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co IV. CONCLUSIONES 56. En los anteriores términos, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo del Casanare no incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental alegados en el escrito de tutela.
Por los motivos expuestos, se negará la solicitud de amparo. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) contra el Tribunal Administrativo de Casanare, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. EPG/SEJV